探討國家突發公共事件總體應急預案以及存在的問題

焦陽

貴州市環境突發事件應急中心 550003

摘要：中國突發公共事件應急預案的編制工作雖然取得階段性成果，但各類應急預案還要在實踐中經受檢驗，不斷完善，切實提高政府處置突發事件和保障公共安全的能力，為構建和諧社會創造良好的條件和環境。

關鍵詞：應急預案；公共事件；國家

一、應急預案的定義及其基本構架：

1 應急預案的基本定義

應急預案又可以稱為應急計劃，是為保證迅速、有序、有效地針對已發生或可能發生的突發事件開展控制與救援行動，盡量避免事件的發生或降低其造成的損害，依照相關的法律法規而預先制定的應急工作方案，主要解決“突發事件發生前做什么、事發時做什么、事發后做什么、以上工作誰來做”等四個問題，是應對各類突發事件的操作指南。其幾大重要子系統為：完善的應急組織管理指揮系統；強有力的應急工程救援保障體系；綜合協調、應對自如的相互支持系統；充分備災的保障供應體系；體現綜合救援的應急隊伍等。

二、國家突發公共事件預案體系

根據國務院于2006年1月8日發布的《國家突發公共事件總體應急預案》規定，我國突發事件應急預案體系包括：

2.1國家總體應急預案

為了提高政府保障公共安全和處置突發公共事件的能力，最大程度地預防和減少突發公共事件及其造成的損害，保障公眾的生命財產安全，維護國家安全和社會穩定，促進經濟社會全面、協調、可持續發展，依據憲法及有關法律、行政法規而制定的。

總預案所稱突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。

各類突發公共事件按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級：Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）和Ⅳ級（一般）。

2.2國家專項應急預案。

專項應急預案主要是國務院及其有關部門為應對某一類型或者幾種類型突發事件而制定的應急預案。

已發布的國家專項應急預案包括：

1）國家自然災害救助應急預案；2）國家防汛抗旱應急預案；3）國家地震應急預案；4）國家突發地質災害應急預案；5）國家處置重、特大森林火災應急預案；6）國家安全生產事故災難應急預案；7）國家處置鐵路行車事故應急預案；8）國家處置民用航空器飛行事故應急預案；9）國家海上搜救應急預案；10）國家處置城市地鐵事故災難應急預案；11）國家處置電網大面積停電事件應急預案；12）國家核應急預案；13）國家突發環境事件應急預案；14）國家通信保障應急預案；15）.國家突發公共衛生事件應急預案；16）國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案；17）國家突發重大動物疫情應急預案；18）國家重大食品安全事故應急預案。

待發布的國家專項應急預案：

1）國家糧食應急預案；2）國家金融突發事件應急預案；3）國家涉外突發事件應急預案（X230）。

2.3國務院部門應急預案。部門應急預案是國務院有關部門根據總體應急預案、專項應急預案和部門職責為應對突發公共事件制定的預案。如：《公路交通突發公共事件應急預案》、《危險化學品事故災難應急預案》等。

2.4地方應急預案。具體包括：省級人民政府的突發公共事件總體應急預案，專項應急預案和部門應急預案；各市（地）、縣（市）人民政府及其基層政權組織的突發公共事件應急預案。上述預案在省級人民政府的領導下，按照分類管理，分級負責的原則，由地方人民政府及其有關部門分別制定。如：《貴州省突發公共事件總體應急預案》、《貴陽市突發環境事件應急預案》等。

2.5企事業單位應急預案。由企事業單位根據總體應急預案和有關法律法規制定。

2.6重大活動應急預案。由主辦方單位根據總體應急預案和有關法律法規制定。

三、存在的問題：

1 應急預案編制有待進一步完善

部分企業對環境應急預案編制工作不重視、不了解，編制的應急預案往往側重于生產安全事故的防范和處置，對突發環境事件疏于關注。

2 應急預案間欠缺聯動性

在突發事件的應急處理中，一個事件往往涉及到各級各類大大小小的好幾個預案。這些預案所涉及的部門有市政府、區縣政府及相關職能部門，不同的預案雖然有些格式內容雷同的情況，但是分別由不同的部門負責編制和管理。這些部門有自己的一套災情搜集系統，但每個部門更多地管理自己職責范圍內的信息，收集、分析、處理方式也不同。雖然在應急管理上強調應急聯動機制，但是在面對突發事件的第一時間各部門間往往信息溝通不暢，了解不夠全面，只能掌握自己部門范圍內的信息。

四、健全應急預案管理

1 加強宣傳

采取多種形式對相關內容進行宣傳和培訓，督促各級環保部門和企事業單位對環境應急預案編制、評估、備案、修訂等各環節高度重視并積極開展工作。

2 規范環境應急預案編制，切實提升預案的科學性、實用性和可操作性。

1.1企業是環境安全的責任主體，也是積極防范和妥善處置突發環境事件的第一道防線，因此企業的環境應急預案應該建立在對自身環境風險隱患詳細排查、分析周邊環境敏感點、提升應急處置能力和充分儲備應急物資的基礎上，與環境風險分析和突發環境事件應急能力相適應，側重于消除環境隱患，降低環境風險，明確遇到突發環境事件時如何在第一時間采取措施控制事態并及時上報情況。

1.2環保部門負責對企業進行指導和監管，同時在突發環境事件處置中承擔開展應急監測、事件調查以及提出應急處置建議等責任，因此環保部門的環境應急預案應該側重于對突發環境事件應對中應急預案啟動、信息報告、分級響應、智慧與協調、應急終止建議等各環節程序的劃分，以及明確各個程序中如何開展工作。

1.3地方政府是環境安全監管的責任主體，也是突發環境事件應急處置的責任主體，因此政府的預案應當建立對轄區內環境敏感點、環境應急處置能力和保障措施進行分析的基礎上，側重于環境風險防范工程的落實，突發環境事件時如何統一指揮，組織相關部門開展應急處置，最大程度消除事態影響，適時發布信息等方面。

3 建立完善的預案報備制度，逐步規范預案管理。

推動《暫行辦法》的貫徹落實，將工作模式從環保部門前往企業檢查環境應急預案的情形，轉化為企業在預案的編制和評估工作結束后主動向環保部門備案，這既能增強企業的環境安全意識，提升環保部門的工作效率，又能通過預案的備案管理幫助環保部門全面及時的掌握轄區內企業環境風險和隱患的狀況。同時環保部門對應急預案進行動態管理，隨時增減更新。

結束語：對應急預案進行評估可以保障其實操性。我國目前對于應急預案的評估缺乏實質性規定，沒有統一標準，學界認識也不一致，導致評估工作混亂無序。要堅持對應急預案進行動態綜合評估，全面考量應急預案的編制質量和實施效果，及時反饋各種信息，為預案的修訂提出建議；盡量避免實操性較差的預案在應急處突中反復使用，造成重復性的損失；確保突發事件發生后應急預案的及時啟動和順利運行，為突發事件的現場應對提供指導，真正減緩突發事件帶來的負作用。

參考文獻：

[1]中華人民共和國國務院.突發公共衛生事件應急條例[S].2003-05-09.

[2]李俊清.應急預案的蛻變及其原因分析[J].晉陽學刊，2011（4）：18-22.

[3]潘松濤.淺談突發公共衛生事件應急體系建設[J].中國公共衛生管理，2010，26（1）：12-13.