旅游風(fēng)景區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制方法探討

周文君

佛山市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院 廣東佛山 528000

摘要：在旅游業(yè)大規(guī)模開發(fā)的同時，風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)外的資源保護與旅游開發(fā)兩者的不協(xié)調(diào)問題日益嚴(yán)重。大方向的規(guī)劃難以滿足每個風(fēng)景區(qū)的自身情況，直接使用城市的編制辦法來制定風(fēng)景區(qū)控規(guī)，這樣必定會產(chǎn)生許多的問題。本文闡述了目前風(fēng)景區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制存在的問題，從這些問題出發(fā)對風(fēng)景區(qū)控制性規(guī)劃編制方法進行了詳細(xì)的探討。

關(guān)鍵詞：風(fēng)景園林；控制性詳細(xì)規(guī)劃；規(guī)劃編制

引言

隨著我國旅游業(yè)的發(fā)展，風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)項目落實越來越多。對這些風(fēng)景名勝區(qū)進行規(guī)劃一項重要的工作，但是總體規(guī)劃無法顧及每個風(fēng)景名勝區(qū)的特殊情況，如果想要指導(dǎo)實際建設(shè)，就必須進行詳細(xì)的規(guī)劃編制，控制性的規(guī)劃編制顯得十分的重要。下面就此進行討論分析。

1 目前風(fēng)景區(qū)詳細(xì)規(guī)劃編制存在的問題

1.1 控規(guī)編制嚴(yán)重滯后于景區(qū)發(fā)展

國內(nèi)很多國家級風(fēng)景名勝區(qū)，因其風(fēng)景名勝資源豐富，特點鮮明，景區(qū)旅游業(yè)發(fā)展迅速，導(dǎo)致很多景區(qū)總規(guī)編制（修訂）完畢后，來不及等分區(qū)層級的控規(guī)的編制，已經(jīng)進行了諸如景區(qū)的修建性詳細(xì)規(guī)劃和景點設(shè)計、景中村的改造設(shè)計等專項規(guī)劃設(shè)計。

1.2 背離景區(qū)發(fā)展模式

因為風(fēng)景區(qū)控規(guī)編制的滯后，許多城市型風(fēng)景區(qū)在與城市功能區(qū)域結(jié)合處的用地往往被諸多單位企業(yè)用地所提前占據(jù)，景區(qū)內(nèi)部甚至還分布著企事業(yè)機關(guān)附屬用地，并編制相關(guān)規(guī)劃，取得土地使用權(quán)，造成既成事實，使得景區(qū)城市化、景區(qū)交通城市功能化，成為解決城市功能不足的一種手段，這樣會給控規(guī)的編制帶來諸多用地權(quán)屬方面的糾葛，更不利于景區(qū)風(fēng)景資源的統(tǒng)一管理和保護利用。

2 風(fēng)景區(qū)控規(guī)編制方法探討

2.1 編制依據(jù)

風(fēng)景名勝區(qū)是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定的4個建設(shè)法定區(qū)域——城市、村、鎮(zhèn)和風(fēng)景名勝區(qū)之一，因此，作為城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系的組成部分，風(fēng)景名勝區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)該與城鄉(xiāng)規(guī)劃法的核心精神相一致。

2.2 編制范圍

對于風(fēng)景區(qū)而言，由于風(fēng)景區(qū)往往占地面積較大，且多以山岳巖洞、江河湖泊、海濱海島、生態(tài)林地或特殊地貌等非建設(shè)用地為主，從風(fēng)景區(qū)控規(guī)編制的時效性和經(jīng)濟性角度看，簡單地對風(fēng)景區(qū)進行全覆蓋式的控規(guī)編制工作容易產(chǎn)生事倍功半的結(jié)果，但如果不進行區(qū)域全覆蓋，又容易為今后的景區(qū)管理帶來隱患。

2.3 編制方法探討

2.3.1 控制方式分析

城市控規(guī)以容積率、建筑高度、綠地率等數(shù)字式控制指標(biāo)結(jié)合文字式的引導(dǎo)性控制要求如建筑形式、體量和公共空間要求等來指引城市建設(shè)，綜合控制各項建設(shè)內(nèi)容；對于風(fēng)景區(qū)控規(guī)，由于風(fēng)景區(qū)往往以非建設(shè)用地為主體，除旅游村鎮(zhèn)、旅游接待點、重點景區(qū)入口處等建筑設(shè)施集中，可以通過數(shù)字指標(biāo)來控制其建設(shè)規(guī)模外；其他地域往往都需要通過引導(dǎo)性的、文字式的控制方式來進行表述，這中間就存在著文字表述的主觀性和理解的多重性，容易造成多種實施結(jié)果。

因此，如何科學(xué)合理地進行指標(biāo)的設(shè)置、精當(dāng)?shù)囊?guī)定性和引導(dǎo)性控制表達(dá)，將剛性和彈性充分結(jié)合，將直接決定著風(fēng)景區(qū)控規(guī)編制的成果。

2.3.2 控制層級

鑒于國內(nèi)大多數(shù)風(fēng)景區(qū)以非建設(shè)用地為主的地理環(huán)境條件，控規(guī)中剛性的控制與彈性的引導(dǎo)性控制必須合理的融合到風(fēng)景區(qū)控規(guī)的各個內(nèi)容體系中去。為使控制性條文敘述的有序不紊，可借鑒總規(guī)中從規(guī)劃總則——專類規(guī)劃——專項規(guī)劃這樣由總體到局部表述順序，使控規(guī)中通用強制性的控制要求反映在總體控制這一環(huán)中，不同保護等級、典型景觀或文物保護單位的控制性內(nèi)容以分區(qū)為依托，反映在分級保護中；而諸如風(fēng)景游賞、游覽設(shè)施、土地利用等將放在專項規(guī)劃控制這一環(huán)節(jié)中。

土地利用規(guī)劃控制是重點之一，是在控制單元劃定基礎(chǔ)上，確定控制單元內(nèi)地塊的劃分、地塊的用地屬性。可參照城市控規(guī)圖則編制的形式，對每一個地塊中的控制內(nèi)容如容積率、綠地率、建筑高度等做出強制性數(shù)字指標(biāo)上限控制，對用地性質(zhì)與兼容性、林相結(jié)構(gòu)、綠化覆蓋率等提出引導(dǎo)性控制要求，從而明確每一個地塊的用地面積大小、土地使用性質(zhì)和建筑管理控制規(guī)定，并提出彈性引導(dǎo)控制要求。

2.3.3 總體控制

在總體控規(guī)中，（1）要精確規(guī)劃控制區(qū)的范圍，并對總規(guī)中所涉及到的如景源分析與評價等進行深化、細(xì)化，為控規(guī)深度的編制提供科學(xué)合理的依據(jù)；（2）適用于整個控制區(qū)中的規(guī)劃控制目標(biāo)、原則、分區(qū)分級以及范圍界定等，在總體控制章節(jié)中予以明確。

2.3.4 分級控制

在分區(qū)基礎(chǔ)上，細(xì)化分級控制的內(nèi)容，強化分級保護要求，分別以強制性、規(guī)定性或引導(dǎo)性的方式予以表述，明確各控制要素的控制要求和建設(shè)管理規(guī)定，下一步專項規(guī)劃控制都需以此作為依托。

2.3.5 專項規(guī)劃控制

在上面兩個層級的規(guī)劃控制要求總攬下，將風(fēng)景區(qū)控規(guī)中的主要控制內(nèi)容體系予以深化落實。

（1）保護培育規(guī)劃控制：根據(jù)總規(guī)中保護培育規(guī)劃采用的保護方式，分別進行分級控制、分類保護控制或兩者結(jié)合。其中包括：確定各類保護區(qū)的范圍邊界，落實各保護區(qū)的保護級別、保護內(nèi)容；深化、細(xì)化對各專類保護區(qū)的保護措施。比如生態(tài)保護區(qū)的保護控制措施要從植被、地形地貌完整度、大氣、水質(zhì)、噪聲等多方面提出強制性要求，以及進一步保護、優(yōu)化、提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境的引導(dǎo)性要求。史跡保護區(qū)需要結(jié)合國家文物保護法，對史跡區(qū)中的建筑、環(huán)境、道路等附屬設(shè)施根據(jù)其保護級別分別作出強制性、規(guī)定性或引導(dǎo)性的控制規(guī)劃。發(fā)展控制區(qū)則可以借用城市控規(guī)，提出“五線”控制的強制性要求，對開發(fā)建設(shè)強度、公共配套設(shè)施、建筑空間形態(tài)和環(huán)境景觀等方面作出規(guī)定性或引導(dǎo)性的控制要求。

（2）風(fēng)景游賞規(guī)劃控制：在總規(guī)的基礎(chǔ)上，明確景區(qū)的特色主題、風(fēng)景游賞單元的空間布局、旅游線路及交通附屬設(shè)施分布等，應(yīng)對游賞項目的類型、游賞方式、時間和空間安排、場地等結(jié)合景區(qū)的特征進行規(guī)定性或引導(dǎo)性的控制。對構(gòu)成風(fēng)景游賞單元的景物、景點、景群以及景區(qū)要從范圍、容量、環(huán)境保護等多方面提出控制引導(dǎo)；在綜合分析景區(qū)的風(fēng)景游賞單元分布特點及游客量的分布后，對游程作出合理的引導(dǎo)控制。

（3）典型景觀規(guī)劃控制：典型景觀控制是針對典型景觀的脆弱性和不可再生性等特征，避免景觀建設(shè)和旅游開發(fā)過度對典型景觀產(chǎn)生破壞，對典型景觀本體及其環(huán)境提出保護控制要求，并對典型景觀游賞、周邊地形豎向等活動提出建設(shè)控制要求。比如植物景觀規(guī)劃控制要從覆蓋率、郁閉度、植物群落結(jié)構(gòu)、林相結(jié)構(gòu)、地域樹種與植物群落等多方面予以控制；建筑景觀規(guī)劃控制則需要對建筑體量、色彩、風(fēng)格形式等方向進行控制引導(dǎo)；溶洞、洞穴等特殊地貌景觀控制應(yīng)根據(jù)游客量的分布特點以及溶洞本身的保護級別、結(jié)構(gòu)、規(guī)模大小分別從游客量、植被、照明工程、防洪與安全等進行控制，要最大限度的保護好這類特殊地貌的原始性，而嚴(yán)禁濫施人工，確保典型景觀的永續(xù)利用。

（4）游覽服務(wù)設(shè)施規(guī)劃控制：游覽設(shè)施的分布在風(fēng)景區(qū)規(guī)劃中是以風(fēng)景區(qū)人口分布為主要依據(jù)，但風(fēng)景區(qū)的人口分布具有流動性和不確定性。除常住居民外，大部分由外來游人和服務(wù)職工組成，需要科學(xué)合理預(yù)測景區(qū)的人口規(guī)模和游客分布，結(jié)合人口容量，來對游覽設(shè)施進行規(guī)劃控制。

在控規(guī)層面，首先應(yīng)從生態(tài)容量、游人規(guī)模入手，結(jié)合景區(qū)歷年游客量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、以生態(tài)容量為最大限制性數(shù)據(jù)，根據(jù)風(fēng)景區(qū)結(jié)構(gòu)和景點分布特點，結(jié)合分區(qū)分級控制要求，科學(xué)確定景區(qū)的合理游人容量和居民容量以及各景區(qū)的游客量分布。在此基礎(chǔ)上對各區(qū)相應(yīng)的旅游接待設(shè)施進行規(guī)模計算和控制，如最大建筑面積、綠地率等。對旅游服務(wù)設(shè)施包括的旅行、游覽、飲食、住宿、購物等8類相關(guān)設(shè)施，按《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》“游覽設(shè)施與旅游基地分級配置表”的規(guī)定進行強制性、規(guī)定性或引導(dǎo)性的控制，最終在控規(guī)圖則中進行綜合表述。

（5）土地利用規(guī)劃控制：風(fēng)景區(qū)控規(guī)層面的土地利用規(guī)劃控制，需要在分區(qū)分級的基礎(chǔ)上，確定各控制單元的用地屬性，細(xì)分地塊確定其用地類型、使用性質(zhì)、適建性與兼容性，落實每一個地塊的用地范圍、土地使