關(guān)于山地旅游區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的幾點(diǎn)思考

陳亮1 劉茜2

1.深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司 廣東深圳 518049

2.深圳市特區(qū)建設(shè)發(fā)展集團(tuán)有限公司 廣東深圳 518000

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，山地旅游度假區(qū)在全國范圍內(nèi)已經(jīng)掀開了規(guī)劃建設(shè)的浪潮。山地旅游度假區(qū)產(chǎn)品應(yīng)市場需求越來越多的同時(shí)旅游度假區(qū)規(guī)劃良莠不齊、標(biāo)準(zhǔn)不一，存在盲目性等問題暴露出來，而且隨著旅游者對旅游度假區(qū)認(rèn)識的提高對其品質(zhì)要求也越來越高，這就對旅游度假區(qū)的規(guī)劃提出了更高的要求， 本文從分析山地旅游區(qū)控規(guī)控制要素體系，并提出了具有保護(hù)針對性的控制要素體系，以期建設(shè)個(gè)性鮮明且旅游環(huán)境良好的山地旅游度假區(qū)。

關(guān)鍵詞：山地；旅游度假區(qū)；規(guī)劃控制

1.引言

隨著旅游業(yè)地位的提升，旅游規(guī)劃的發(fā)展與旅游資源的開發(fā)也達(dá)到了高潮。但與此同時(shí)，旅游地的自然資源也正受到不同程度的破壞，過度開發(fā)、容量超載、度假區(qū)“城市化”、環(huán)境污染等一系列的問題正影響著旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。隨著旅游開發(fā)與資源保護(hù)之間的矛盾日益激烈，旅游度假區(qū)開發(fā)建設(shè)如何進(jìn)行控制，對保護(hù)區(qū)內(nèi)旅游資源的原生性、生態(tài)性及可持續(xù)性具有極其重要的意義。

現(xiàn)階段，我國山地旅游區(qū)的發(fā)展日漸火熱，但對于其控制性詳細(xì)規(guī)劃（下文簡稱“控規(guī)”）的研究卻仍處于起步階段，尚未形成較完善的、具有針對性的理論體系。我國現(xiàn)有的旅游區(qū)控規(guī)項(xiàng)目編制多是參考城市控規(guī)和風(fēng)景名勝區(qū)控規(guī)，其成果未能突出山地旅游區(qū)特性，使得山地旅游區(qū)資源保護(hù)與開發(fā)建設(shè)之間的矛盾依舊突出。

2.山地旅游區(qū)控規(guī)存在的問題

我國是山地大國，山地旅游資源豐富，山地旅游區(qū)相比其他類型旅游區(qū)生態(tài)脆弱性更高，其生態(tài)環(huán)境破壞具有不可逆性。現(xiàn)階段，地方旅游市場存在著對短期經(jīng)濟(jì)效益的盲目追求，在規(guī)劃不到位的情況下進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，導(dǎo)致山地旅游區(qū)環(huán)境遭到破壞、開發(fā)建設(shè)混亂以及旅游資源過度開發(fā)等，影響了旅游區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

規(guī)劃技術(shù)及規(guī)劃編制方法的不足是山地旅游區(qū)控規(guī)存在的首要問題。《旅游規(guī)劃通則》（2003 年）中對于旅游區(qū)控規(guī)的規(guī)定參照城市控規(guī)較多，其指標(biāo)以開發(fā)控制為主，在保護(hù)層面相對較弱。缺少對旅游區(qū)資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境控制以及游人行為控制等方面的針對性研究。我國現(xiàn)階段旅游區(qū)控規(guī)編制多以宏觀層面的理論研究為主，較難落實(shí)到具體的土地使用控制中，給旅游區(qū)的開發(fā)與保護(hù)帶來了障礙。

其次是政府部門規(guī)劃監(jiān)管的失位。規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)的不規(guī)范以及公眾參與的不足，都在一定程度上影響了山地旅游區(qū)的永續(xù)發(fā)展。

3.山地旅游區(qū)控規(guī)控制要素體系構(gòu)建

3.1 編制思路

山地旅游區(qū)控規(guī)是對總規(guī)的深入，具體細(xì)化了用地、功能、游線以及各類設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)，對旅游區(qū)控制指標(biāo)提出總體要求。核心在于對用地的合理劃分以及對各地塊的指標(biāo)控制，以保證山地旅游區(qū)資源的可持續(xù)利用。通過在空間布局層面落實(shí)用地及旅游產(chǎn)品，提出各類用地的控制要素及具體控制指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)山地旅游區(qū)價(jià)值的體現(xiàn)以及保障游客游覽活動(dòng)的品質(zhì)（圖1）。

圖 1 山地旅游區(qū)控規(guī)編制思路圖解

3.2 要素體系構(gòu)建及內(nèi)容探討

山地旅游區(qū)的規(guī)劃需從兩個(gè)層面來構(gòu)建其控制要素：

宏觀控制層面：生態(tài)要素、環(huán)境要素。

微觀控制層面：建設(shè)要素、行為活動(dòng)要素。

3.2.1 生態(tài)要素

（1）生態(tài)分區(qū)控制

山地旅游區(qū)由于其獨(dú)特的山地生態(tài)特征，依據(jù)生態(tài)狀況，將山地旅游區(qū)規(guī)劃用地劃分為有利區(qū)、穩(wěn)定區(qū)、不利區(qū)和危機(jī)區(qū)四個(gè)等級。

（2）生態(tài)容量控制

生態(tài)容量嚴(yán)格規(guī)定了旅游區(qū)內(nèi)游客數(shù)量，通過對生態(tài)容量的控制，減少由于超負(fù)荷人為活動(dòng)對于山地自然環(huán)境的壓力。

（3）環(huán)境分區(qū)保護(hù)控制

山地旅游區(qū)在開發(fā)建設(shè)活動(dòng)中其生態(tài)環(huán)境必然受到人工活動(dòng)的破壞。根據(jù)山地旅游區(qū)的具體情況，劃定不同保護(hù)級別環(huán)境保護(hù)區(qū)，制定廢水、廢棄、固體廢棄物、噪音等污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到山地旅游區(qū)環(huán)境保護(hù)的目的。

（4）景觀風(fēng)貌控制

山地旅游資源是以山體為載體的各種旅游資源的聚合體，這就要求對于山地旅游區(qū)景觀的開發(fā)需要多層次、多視角思考，因此景觀風(fēng)貌的營造對于山地旅游區(qū)的規(guī)劃有著重要的影響。

山地旅游區(qū)的景觀營造控制主要是對其生態(tài)、景觀資源進(jìn)行保護(hù)控制。在規(guī)劃中對于山地旅游區(qū)的景觀營造及生態(tài)塑造方面，需要用綠地率、地表改變率、郁閉度等指標(biāo)綜合控制景觀質(zhì)量，并對種植物種做出規(guī)定，對于當(dāng)?shù)匚锓N的保護(hù)以及植被成活率都會起到積極作用。

3.2.2 資源要素

旅游資源直接激發(fā)了旅游者的旅游動(dòng)機(jī)。山地旅游資源可分為自然資源和人文資源兩大類，其中自然資源占據(jù)重要地位。

通過對旅游資源的深入分析，利用“旅游資源共有因子綜合評價(jià)系統(tǒng)”對其進(jìn)行評價(jià)分類，從而進(jìn)行具體的資源保護(hù)控制。將旅游區(qū)內(nèi)旅游資源按區(qū)域劃分為特級保護(hù)區(qū)、一級保護(hù)區(qū)、二級保護(hù)區(qū)、三級保護(hù)區(qū)等四個(gè)保護(hù)級別。根據(jù)不同級別來劃定保護(hù)范圍，制定分級保護(hù)策略，來保證景觀資源的原生態(tài)性，對各級別保護(hù)區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格控制，限定其內(nèi)建設(shè)活動(dòng)及旅游活動(dòng)。

3.2.3 建設(shè)要素

（1）土地使用控制

土地使用控制對土地使用性質(zhì)、建筑密度、容積率、用地邊界等內(nèi)容作出具體的控制指標(biāo)。具體控制內(nèi)容包括土地使用性質(zhì)、土地使用相容性、用地邊界、用地面積等。

（2）建筑建造控制

山地旅游區(qū)的建筑建造控制，主要針對旅游服務(wù)設(shè)施的開發(fā)建設(shè)在建筑高度、建筑密度、紅線后退等的方面做出嚴(yán)格控制，規(guī)劃引導(dǎo)其建筑風(fēng)格、風(fēng)貌、色彩等要素，使其達(dá)到因地制宜、與自然環(huán)境景觀相協(xié)調(diào)的要求。

（3）配套設(shè)施控制

配套設(shè)施是山地旅游區(qū)的旅游及相關(guān)活動(dòng)正常進(jìn)行的保證，在山地活動(dòng)中，完善的配套設(shè)施顯得尤為重要。山地旅游區(qū)配套設(shè)施的控制，主要從公共服務(wù)設(shè)施、交通設(shè)施、旅游標(biāo)識設(shè)施、工程配套設(shè)施等方面著手。

3.2.4 行為活動(dòng)要素

（1）游賞活動(dòng)控制

旅游區(qū)需要保持良好的環(huán)境供旅游者游賞，通過對自然景觀的整合以及人工設(shè)施的布置來組織合理的游賞活動(dòng)。主要包括游線組織、功能空間組織、旅游活動(dòng)組織等。結(jié)合不同主題功能和各種特色景觀，組織合理的游覽線路，加深旅游者對于旅游區(qū)的感知，豐富其游賞活動(dòng)體驗(yàn)。

（2）交通活動(dòng)控制

基于游人行為活動(dòng)的交通控制，主要通過在生態(tài)脆弱性較強(qiáng)的區(qū)域?qū)τ稳藬?shù)量進(jìn)行人為控制，通過景區(qū)管理措施劃定一定時(shí)間內(nèi)不可通行區(qū)域，以減輕人為壓力。

（3）環(huán)境保護(hù)控制

通過對游人行為的嚴(yán)格監(jiān)管，防止游客不文明行為對環(huán)境的危害，在行為活動(dòng)方面使游人以及旅游區(qū)工作人員通過對其行為的約束，達(dá)到維系生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性、保持良好自然環(huán)境這一目標(biāo)。

4.A生態(tài)旅游區(qū)控規(guī)編制

4.1 A生態(tài)旅游區(qū)概況

A生態(tài)旅游區(qū)所在的區(qū)屬市轄區(qū)，沿黃經(jīng)濟(jì)帶重要的節(jié)點(diǎn)城市，其作為西部重要的旅游目的地和集散地，地理位置優(yōu)越，擁有便利的交通。旅游區(qū)為一處集山、林、廟、地質(zhì)遺址和軍事體驗(yàn)等為一體的綜合性旅游景區(qū)，是市開發(fā)較早、基礎(chǔ)設(shè)施較完善，也是目前該省最大的生態(tài)旅游區(qū)。近期規(guī)劃面積約 73.5km2（含已開發(fā)建設(shè)區(qū)域），遠(yuǎn)期規(guī)劃面積 200km2。

4.2 土地利用規(guī)劃

4.2.1 綜合用地評價(jià)

通過對規(guī)劃用地進(jìn)行高度、坡度、山林保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害等單因子分析，綜合其結(jié)果對用地現(xiàn)狀條件進(jìn)行具體量化分析。本次規(guī)劃將用地分成五類，即已建成區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)、經(jīng)工程改造可建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)及禁止建設(shè)區(qū)（圖2）。

已建成區(qū)——規(guī)劃區(qū)內(nèi)現(xiàn)已開發(fā)建設(shè)的用地，具備建設(shè)開發(fā)條件，可根據(jù)需求對其產(chǎn)權(quán)進(jìn)行置換，開發(fā)旅游建設(shè)。

適宜建設(shè)區(qū)——用地的自然環(huán)境條件比較優(yōu)越，能適應(yīng)各項(xiàng)建設(shè)需要。

經(jīng)工程改造可建設(shè)區(qū)——需采取一定的工程措施加以改善的地段。對項(xiàng)目的設(shè)置和分布有一定的限制。

限制建設(shè)用地——其基本不具備建設(shè)條件，在景區(qū)開發(fā)中應(yīng)盡量避免利用此區(qū)域進(jìn)行建筑物等的建設(shè)。

禁止建設(shè)用地——地形坡度大于 25%的地段、殯葬設(shè)施用地。原則上嚴(yán)禁一切開發(fā)建設(shè)行為。

圖 2 綜合用地評價(jià)圖

4.2.2 用地布局規(guī)劃

規(guī)劃將景區(qū)用地劃分為 9 大類、24 中類（圖 3）。對于現(xiàn)狀用地進(jìn)行整合，在現(xiàn)有森林公園基礎(chǔ)上，將荒草地、閑置用地等進(jìn)行綠化改造，提升景觀品質(zhì)，將現(xiàn)狀各類滯留用地進(jìn)行功能置換，在現(xiàn)有房屋基礎(chǔ)上進(jìn)行改造重建，使其具備娛樂、服務(wù)等功能，配套服務(wù)于旅游區(qū)。對于現(xiàn)狀山體，借助 GIS 對于用地的分析，根據(jù)游客活動(dòng)可接觸范圍及頻率，對用地進(jìn)行保護(hù)性劃分。

圖 3 用地布局規(guī)劃圖

4.3 規(guī)劃控制

（1）生態(tài)分區(qū)控制

按照規(guī)劃用地生態(tài)狀況以及人為活動(dòng)對于生態(tài)環(huán)境的影響，將其分為有利區(qū)、穩(wěn)定區(qū)、不利區(qū)以及危機(jī)區(qū)四類（圖 4）。

圖 4 生態(tài)分區(qū)控制圖

有利區(qū)：該類地區(qū)由于其生態(tài)狀況良好，可建設(shè)條件較優(yōu)，游人日常活動(dòng)較為頻繁，在現(xiàn)有較好的用地條件基礎(chǔ)上根據(jù)需要確定保護(hù)措施，保證現(xiàn)有生態(tài)物種的存活環(huán)境。

穩(wěn)定區(qū)：對于該區(qū)域的保護(hù)開發(fā)需要穩(wěn)定控制人為壓力對于環(huán)境要素的影響，在開發(fā)建設(shè)中實(shí)施對其適用的自然保護(hù)措施。

不利區(qū)：該區(qū)域植被覆蓋率低，降水、土壤等自然因素較差，同時(shí)由于其高度及坡度仍適合部分登山者的活動(dòng)，因此僅有的較少量人為因素對其生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的壓力不可忽視，應(yīng)盡量減少人為壓力，針對山地環(huán)境對其實(shí)施具有針對性的保護(hù)措施。

危機(jī)區(qū)：該區(qū)域自然生態(tài)條件及可達(dá)性均較差，處于山體深處，其范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境需要重點(diǎn)涵養(yǎng)保護(hù)，應(yīng)完全限制發(fā)展，不對其產(chǎn)生人為壓力，實(shí)施綜合自然保育措施。

（2）生態(tài)容量控制

規(guī)劃采取日空間容量測算法及生態(tài)容量測算法兩種方法對旅游區(qū)游客數(shù)量進(jìn)行測算，綜合對比二者測算結(jié)果，預(yù)計(jì)到規(guī)劃末期旅游區(qū)旺季日游客量達(dá)到 11000 人。

（3）環(huán)境分區(qū)保護(hù)控制

基于對生態(tài)要素的分析及構(gòu)建生態(tài)安全格局的要求，將A生態(tài)旅游區(qū)劃分為三大生態(tài)功能區(qū)：核心景區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)（圖5）。

圖 5 環(huán)境分區(qū)控制圖

對個(gè)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行具體的環(huán)境保護(hù)控制（表 1）：

表1 旅游區(qū)環(huán)境分區(qū)保護(hù)控制指標(biāo)

環(huán)境保護(hù)類別 核心景區(qū) 生態(tài)控制區(qū) 生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)

空氣環(huán)境保護(hù)

聲環(huán)境保護(hù) 二級標(biāo)準(zhǔn) 一級標(biāo)準(zhǔn)

2類聲環(huán)境功能區(qū)標(biāo) 1類聲環(huán)境功能區(qū)標(biāo)準(zhǔn)：晝間準(zhǔn)：晝間60 dB （A），55dB（A），夜間45dB（A）。夜間50dB（A）。

地表水環(huán)境保護(hù)

規(guī)劃區(qū)內(nèi)景觀水、溝內(nèi)地表徑流、排洪溝內(nèi)水體等按照《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GHZB1—1999）中的IV類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制和保護(hù)，以滿足日常景觀水體及灌溉用水的水質(zhì)需求。

固體廢棄物 景區(qū)內(nèi)生活垃圾無害化處置率達(dá)到100%。

（4）景觀風(fēng)貌控制

在A生態(tài)旅游區(qū)控規(guī)中，將用地主要分為非建設(shè)用地和建設(shè)用地兩大類用地，其中非建設(shè)用地包括了森林公園、山坡林地、水系等，對這些景觀生態(tài)資源在種植植被、地形地貌、地標(biāo)改變率、公共設(shè)施等方面進(jìn)行風(fēng)貌控制。

（5）資源保護(hù)開發(fā)控制

根據(jù)A生態(tài)旅游區(qū)旅游資源的特征，將旅游區(qū)資源劃分為一級保護(hù)區(qū)、二級保護(hù)區(qū)及三級保護(hù)區(qū)三個(gè)級別（圖 6），并對各保護(hù)區(qū)分布制定相應(yīng)的控制指標(biāo)及保護(hù)管理措施。

圖 6 資源分級保護(hù)控制圖

（6）土地使用控制

1）容積率控制

為防止山地生態(tài)環(huán)境惡化，該規(guī)劃制定規(guī)劃區(qū)內(nèi)容積率范圍在0.2～0.8 之間。對于山體范圍的建設(shè)用地，考慮到其生態(tài)容量承載力因素以及綜合經(jīng)濟(jì)效益，容積率不得高于 0.4；在核心景區(qū)內(nèi)，需進(jìn)行一定量的商業(yè)開發(fā)，容積率應(yīng)控制在 0.8 以內(nèi)，以保證其旅游活動(dòng)對生態(tài)景觀的需求。

2）建筑密度控制

森林公園內(nèi)只可進(jìn)行必要的工程實(shí)施及旅游管理、服務(wù)設(shè)施建設(shè)，其建筑密度不超過 5%；山地部分旅游服務(wù)設(shè)施的建筑密度不超過 20%；集中旅游接待、餐飲、游樂等地塊內(nèi)建筑密度不超過 40%。

3）綠地率控制

規(guī)劃控制森林公園部分綠化率不低于 60%；山地部分根據(jù)地質(zhì)環(huán)境狀況綠化率不低于 20%；集中旅游配套設(shè)施用地的綠化率不低于 40%。