城鄉規劃中公眾參與的探討

吳康先

【摘要】 在城鄉規劃管理工作中引入公眾參與，是城鄉規劃管理工作的進步，同時對于公眾來說意義也非常重大。這也是我們在城鄉規劃管理中推行民主的重要表現。但是在城鄉規劃的具體實踐過程中，出現了一系列的問題，沒有充分地實現公眾參與，也沒有達到預期的良好效果。本文就當今城鄉規劃中公眾參與存在的問題進行分析，并提出了相應有效的途徑和方法，供同行參考。

【關鍵詞】 城鄉規劃；公眾參與；問題；有效性

1. 公眾參與的概念

公眾參與是隨著政治文明和法制建設的不斷成熟、發展而產生的一種民主理念，城鄉規劃中的公眾參與是指讓公眾參與到規劃的編制、實施、監督的各個環節中去，實現民主規劃?！肮妳⑴c”是在社會分層、公眾需求多樣化、利益集團介入的情況下采取的一種協調對策。它強調公眾對規劃編制、管理過程的參與決策和管理，強調對話與溝通，協調公眾各方利益，力求實現規劃項目的經濟效益、社會效益、環境效益的協調統一。

城鄉規劃中的公眾參與理論最早出現在1947年的英國，與國外比較，我國的公眾參與工作開展較晚，主要集中在環境保護、城鄉規劃建設、資源利用等與公眾利益聯系緊密的領域內，隨著民主進程的不斷加快，陽光政策的推行，公眾參與的意義和作用得到了社會的普遍接受和認可。在《城市規劃編制辦法》（2005）中，就明確表示“城市規劃是政府調控城市空間資源、指導城鄉發展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一”，要求編制城市規劃，應當堅持“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”原則。

2. 我國公眾參與城市規劃中存在的問題

2.1公眾參與深度難以觸及規劃的核心

公眾參與城市規劃的深度主要體現在公眾的意見對城鄉規劃的推動力、影響力、決定力的大小。從我國的目前的立法和實踐來看，雖然公眾參與城鄉規劃的情形越來越多，但是也僅停留在參與階梯的象征性參與階段。公眾參與更多的是對規劃的了解，而不是施加有效影響。公眾參與仍然是被動的，政府始終處于主導地位，公眾的意見往往得不到足夠重視，經常出現聽而不取的現象。

2.2參與欠缺反饋聯動

公眾在參與之后往往得不到反饋的意見，在一定程度上影響了工作參與的主動性和積極性，從而認為是一種“走形式、走過場”的做法，不會把最真實的想法告訴調查者或者規劃者，從而導致喪失了公眾參與的實質性意義。

2.3缺乏良好的公眾參與公共信息溝通渠道和平臺

一個規劃方案影響到的利害關系人想表達自身意愿苦無渠道，常常自發臨時組織起來，到規劃管理部門“掛橫幅、討說法”，有時還會發生過激的事態，這樣往往讓規劃管理部門處在一種尷尬無奈的狀態中。這種現象充分說明了公眾有要求參與到與自身利益密切相關的規劃決策活動當中來。從另一種角度看，產生這種“上訪”的過激行為，表明管理部門為公眾參與規劃建立的制度渠道不暢，沒能通過有效的、長效的渠道機制，及時發現矛盾的萌芽，錯過了有效干預化解矛盾的時機，使自身處于一步被動、步步被動的境地。

2.4公眾參與階段和規劃類型不夠全面

雖然目前我國立法規定公眾參與的階段已經擴展到規劃實施階段.但是尚有部分階段缺少立法規范。城鄉規劃的階段包括立項啟動、編制、通過、實施（修改、監督）等。目前在啟動、通過、監督等過程中缺少公眾參與的立法授權。公眾參與規劃的類型也不全面，例如，對實施階段的公眾參與，城鄉規劃法僅規定了城市總體規劃，而對其他規劃類型，如體系規劃、分區規劃、鎮規劃等沒有涉及。

2.5公眾參與規劃的意識淡薄

理論上講公眾是城鄉規劃的主體，他們必須參與城鄉規劃工作的全過程。但由于諸多原因，城鄉規劃的各項活動幾乎大都與公眾分離，常常成為極少數政府專員、技術專家封閉式自我意志的充分表現。這種封閉式、內向型的城鄉規劃工作方式客觀上造成規劃不能同公眾對話。這樣，公眾連規劃是什么都不曾知曉，更談不上主動參與規劃了。

3. 提高公眾參與規劃管理有效性的途徑和方法

3.1提高公眾的參與能力

加強教育，提高公眾參與意識。提高公眾的規劃參與意識，培養公眾參與的主動性和積極性。提高公眾對參與城鄉規劃的重要性和積極意義的認識，激發公眾參與的熱情，讓更多的市民、單位、團體參與到更廣泛的城鄉規劃中來。長期以來，我國的城鄉的制定和實施都是以行政部門為主，公眾更多的是執行，沒有形成自主的規劃參與意識。因此，今后的工作應讓公眾認識到，城鄉規劃是一項公共政策，事關自身利益和子孫后代的生存發展，公眾是規劃實施后果的承擔人和受益者，通過積極參與城鄉規劃管理，來切實保障自身的利益是他們應有的權利。

3.2完善城鄉規劃過程中公眾參與的法制建設的實質性、程序性內容

公眾參與不但要有相應的法律、法規進行保駕護航，更重要的是要建立具有可操作性的實施辦法和細則，做到有法可依，有法必依。通過法律手段明確規定公眾參與的程序、方法，以保證公眾參與的有效性和公正性，同時規范公眾參與規劃的目標、性質、內容、職能、機構、組織、權限、處罰等內容。還應增強規劃透明度，拓寬各種參與渠道，保證公眾的知情權、參與權。

3.3建立一個相對中立的仲裁組織

在規劃方案制定階段，公眾與政府之間的意見難免相左，對于處于弱勢地位的公眾而言，需要有一個專門接收申訴和仲裁的中立的機構，按照程序正義的原則平等對待各種利益訴求。但在司法不獨立的現實政治困境下，政府兼具裁判員和運動員于一身，難于主持公道。我們可以借鑒英國城市規劃督察員的方式及經驗，結合我國實際，按照城市規劃分級組織編織機關，在與各級編制機關平等或更高一級別制上設立一個相對獨立的仲裁機構，按照權限劃分負責處理不同規劃的公眾意見和投訴。

3.4合理構建多元化的公眾參與方式

雖然較高的積極性是公眾參與的充分條件，但能否在政府和公眾之間建立合適的利益表達通道、能否為不同的公眾群體提供針對性的表達方式才是公眾參與的必要條件。因而，提供這一“必要條件”，即合理構建多元化的公眾參與方式，才是提高規劃參與率和參與效果的有效途徑。多元化參與方式的構建需要在深入研究城市規劃的過程、階段和內容的基礎上進行，針對不同的過程、階段和內容，分別采取多種不同的參與方式，如新聞媒體宣傳預調查、規劃進社區、規劃網站展示與反饋、規劃展覽館、規劃宣傳資料、規劃講座、電話咨詢、問卷調查等，并適當提煉和轉譯規劃內容，積極吸引公眾興趣，讓公眾讀懂規劃并反饋完善規劃的建議。

3.5建立公眾參與反饋意見的機制

公眾參與提出的反饋意見進行合理采納具體包括以下環節：第一組織規劃編制和許可規劃的主管部門（一般是規劃局）負責收集意見、組織公示，分類整理和書面回應。第二規劃主管部門（一般是規劃局）把核心意見送至規劃委員會（簡稱規委會）。第三規委會對公眾意見審查，規劃行政主管部門根據合理采納的意見進行修改完善。第四公眾規劃聽證實施。規劃基本完成后需要再公示聽取公眾意見后上報審批程序。第五向上匯報的材料含規劃文本、上報政府文件及公眾參與意見。

4. 結束語

綜上所述，公眾參與成為當前政府進行城鄉規劃時必不可少的環節，隨著我國社會的發展和公眾綜合素質水平的提高，公民自主的意識逐漸增強，公眾決策成為政府推行各項決策時必不可少的環境。所以我們應該從提高公眾對城鄉規劃管理的參與能力、完善公眾參與城鄉規劃管理的制度建設、對公眾參與城鄉規劃管理的形式與內容進行完善等角度實現公眾對城鄉管理規劃的參與。

參考文獻：

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[2]申萍.我國城市規劃中的公眾參與研究[J].規劃設計，2010，（6）：35.