我國廉政制度權威文化建設研究

茅銘晨　向瑩　慈龍玉

摘 要 廉政制度權威文化深刻地影響著腐敗的治理，它一方面通過為廉政制度提供合法性基礎、從而為腐敗的治理提供社會普遍認同的合法性說明；另一方面，它通過廉政制度的合法化過程為政府的反腐行為提供權威性保障。而當前，我國反腐敗和廉政建設中的廉政制度權威現狀與我們的政治和社會生活領域制度權威的期盼還有一段距離。因此我們應積極探索加強廉政制度權威文化建設的有效路徑。

關鍵詞 廉政制度 廉政制度權威文化 培育

作者簡介：茅銘晨，東華大學，教授，碩士生導師；向瑩、慈龍玉，東華大學，研究生。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-048-02

一、腐敗治理離不開廉政制度權威文化建設

所謂權威，按照羅伯特·A·達爾在《現代政治分析》一書中論述的：如果Y承認X控制Y的合法性，X就對Y有權威。或者，如果Y承認有義務服從X，X對Y也有權威。廉政制度權威文化是指，具有一套支持廉政制度權威正當性的信仰系統，從影響個人價值判斷的角度出發，獲得公眾的支持與認可，使公眾自愿服從廉政制度規范的一種廉政制度精神力量。通俗的說，廉政制度權威文化即是人們對廉政制度的服從文化。廉政制度權威具有維護組織結構合法性、規范公職人員、群眾行為的作用。廉政制度權威文化培育對我國反腐敗具有重要意義。

一方面，廉政制度權威是腐敗治理的必要條件。反腐敗和廉政建設，必不可少的需要廉政制度的完善，必須要運用制度去引導、控制和規范公職人員和普通公民的各種活動，而公職人員和公民是否服從廉政制度的規范，需要看他們是否認同廉政制度。因此，我們可以認為，廉政制度權威構成廉政制度合法性的來源，以此使反腐敗行為獲得普遍承認的效力。只有公民相信我們的廉政制度構建和廉政法律創設是符合廣大人民群眾反腐敗的公共訴求的，才能自覺服從廉政制度。因此，在一定意義上，反腐敗離不開廉政制度權威文化氛圍。

另一方面，廉制度權威文化使全民反腐成為可能。廉政制度的創新和安排必然是對公職人員權力的限制，然而對普通群眾又是一種利益的維護或增加。在這種情況下，消除抵制和不合作人員的態度，就成了廉政制度權威建立的過程。一項好的廉政制度是對整個社會反腐敗有利的，但并不必然獲得“社會普遍承認”，需要花費時間和經歷宣傳、教育。形成廉政制度權威后，廉政制度才能得到普遍的服從。因此，一定程度上可以說，廉政制度權威使全民反腐成為可能。

總之，反腐敗和廉政建設離不開廉政制度權威。借助國家賦予廉政制度的權威性，加上大力宣傳教育，廉政制度才可能獲得普遍的社會認同，為廉政制度懲治腐敗提供權威基礎。同時，只有將廉政制度權威理念體現在公職人員工作和社會生活中，才能使廉政制度獲得廣泛的權威，轉化為全民的廉政制度權威理念。

二、廉政制度權威文化現狀分析

廉政制度權威文化的建設重在樹立廉政“法律至上”的觀念。廉政“法律至上”就是要使廉政制度獲得最高權威地位，突出體現在公職人員對廉政制度的遵守、執行和社會對于廉政制度的認同、信仰上。但一方面，由于我國權大于法等傳統觀念的影響，廉政制度常常受到腐敗分子的任意踐踏，使廉政制度權威弱化。傳統“人治”思想根深蒂固，形成對“法治”的抵制。另一方面，傳統的價值觀念、社會習俗與廉政制度權威缺乏相容性，那種對制度缺乏認可與尊重的傳統觀念和行為模式對廉政制度的執行構成挑戰。例如，中國人習慣用以“家”為核心而發展形成的情感、關系網絡來處理和應對市場競爭。這樣，就使得公平競爭的市場規則以及與之配套的公正法律制度難以發揮作用。保守封閉和家族倫理觀念與市場經濟所要求的民主政治、開放經濟以及建立在平等基礎上的法律制度和社會倫理道德之間存在著深刻的對立與抵觸。

三、我國廉政制度權威文化缺失的原因分析

第一，廉政制度不完善，廉政制度權威根基薄弱。近年來，盡管我國廉政制度建設的力度有很大加強，在一定程度上縮小了腐敗產生的空間，但其一，仍然存在廉政制度設置不夠嚴密、空白漏洞較多的問題，給違規者提供了制度漏洞的空間。其二，廉政制度的操作性不夠強，一些制度過于籠統和含糊，缺少可操作性的實施細則，導致廉政制度缺乏應有的權威性和約束力。例如，在領導干部收入申報制度的執行上，要求官員填寫、如期上報，卻少有對申報的內容與實際是否有出入很少審查，缺失懲治收入申報失實官員的效力，最終導致收入申報制度缺乏權威性。其三，廉政制度執行不夠到位。改革開放以來，黨中央、國務院以及中央紀委、監察部和有關部門發布了較多的黨風廉政建設和反腐敗工作的規范性文件，立法機關也制定了一些反腐敗方面的法律規定，理論上實現了有法可依。但僅僅有法可依并不夠。我國當前對于廉政制度執行程序重視不夠，同時官員執行制度的自覺性和主動性也不強，致使廉政制度常常成為一紙空文，依靠制度和制度文化反腐倡廉的社會氛圍難以形成。

第二，廉政制度權威理念培育的責任主體、對象不明確。從責任主體看，盡管各級黨委、政府以及各個監督職能部門應該承擔廉政制度文化傳播的責任，成為其傳播的主體，擔負起廉政文化建設的重職，但我國廉政制度文化傳播體制還沒有理順，責任主體不夠明確，各主體間缺乏協調配合，廉政制度文化傳播主體與對象也缺乏有效的互動，難以形成雙向的合力。

從培育對象看，正如托克維爾所言，“沒有民情的權威就不可能建立自身的權威，而沒有信仰也不可能養成民情”，在市場經濟體制下，腐敗的主體已經從公務人員擴展到私人部門的從業者。社會上頻繁出現的“錢權交易”、“官商勾結”就是私人部門與政府官員利益交易的產物，產生了極大的社會危害。而當前我國廉政制度文化培育的對象定位卻只限于公職人員，而沒有拓展到全體社會成員。

第三，廉政制度權威文化傳播載體、內容和形式落后。廉政制度權威傳播教育的主要內容在于培育社會廉政制度至上的理念。當前廉政制度相關內容的傳播還是以黨報、黨刊、新聞播發、官辦網站等傳統手段為載體，宣傳內容也沒有專項細致的廉政制度權威內容，沒用運用晚報、晨報、都市報，商業網站，電視節目等貼近民眾的大眾媒介，沒有在傳播內容中將廉政制度權威觀點引出。因此，在民眾中，廉政制度至上理念很難形成。

四、加強我國廉政制度權威文化建設的途徑

第一，保障反腐機構的獨立性和專業性，樹立反腐機構的權威。目前我國反腐工作中，雖然有反貪污賄賂局、預防腐敗局、紀檢部門和監察部門，但這樣的機構設置卻使得反腐機構缺乏統一性、獨立性和專業性，力量被很大程度上分散。反腐機構的獨立性和專業性建設，一方面，要在部門設置上有重點，提升反貪污賄賂局的地位，突出反貪污賄賂局的地位、作用；另一方面，要通過立法確保反貪污賄賂局的權力和獨立性，明確規定其擁有的權利，保障其較大的調查權；同時，對于機構的地位予以法律保障，保障其獨立的人、財、物、事權，成為權責統一的廉政機構。

第二，加強廉政法制建設，增強反腐敗法律體系的嚴密性。在很多時候，法律對犯罪分子的最有力約束并非嚴酷的懲罰措施，而是反腐敗法律體系的嚴密性。鄧小平同志曾指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向方面”。因此，廉政法律必須相當嚴密，決不能給腐敗分子留下回旋余地。筆者建議應該加強以下法律的制定和完善：

——《反腐敗法》。我國近年腐敗不斷蔓延與缺乏一部統一的廉政法律有密切關系。廣大群眾和學者都呼吁制定一部專門的、系統的反腐敗法律。制定《反腐敗法》順應民心，能過得到廣大群眾和干部的支持和擁護。

——《財產申報法》。擁有“陽光法”之稱的《財產申報法》是規定國家公職人員向國家監督機關作出對其財產情況的書面報告的法律規范，包括財產的數量、來源、增減等情況。我國1995年發布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，但由于其只是一部政策性文件，約束力有限，因而陷于“基本形成制度、基本流于形式、基本不起作用”的尷尬處境。我國在制定《財產申報法》時，要對財產申報的主體范圍降低層級，將直接與群眾關系密切的科級以上官員也納入其中；還要對違反該法律的行為規定嚴格的懲處機制。

——《監督法》。要用《監督法》來規范監督的主體、對象、職責、程序、范圍以及失責的處罰。

——同時還要制定和完善《政務信息公開法》、《財政監督法》等廉政制度相關的法律。以此，確保法律的完善和精度，提高法律在群眾中的權威性。

第三，落實廉政制度權威文化建設的責任主體、明確培育對象。在落實責任主體上，我國應該協調和整合廉政制度權威文化建設主體的力量，將廉政制度文化建設納入廉政文化建設之中，與新聞媒體、文化教育部門實現優勢互補、協同配合，共同推進廉政制度文化建設。

在明確培育對象上，首先要在公職人員中樹立人人崇拜廉政制度權威理念、自覺防腐拒貪的理念和信仰，形成清廉的品行，進而能夠以廉政制度理念指導其從政行為。其次，將普通公民納入廉政制度權威文化的培育對象。廣大公民對廉政制度的真誠信仰和發自內心的真摯情感，有利于消除“羨腐”心態，改變對腐敗的“文化不抵抗效應”，最終形成對腐敗的社會“零容忍”，形成全社會抵制腐敗的氛圍。

第五，提升媒體傳播方式和技巧。隨著社會經濟的不斷發展，人們的精神需求層次也不斷提高，廉政制度權威建設在傳播上只注重公職人員形式上的廉政制度理論學習，已經難以跟上時代的要求。所以，當前我國廉政制度權威文化的傳播要在傳播方式和技巧上下工夫。

首先，要將廉政制度權威文化傳播融入大眾文化傳播的渠道。要建設全社會普遍遵守的廉政制度權威文化，必須將廉政制度教育、宣傳工作融人到大眾文化中去，才能增強民眾對制度的認同、信仰。

其次，要創新宣傳手段。要從大眾喜好的傳播手段和媒體入手，將廉政制度文化融入其中。在潛移默化、潤物無聲中傳播廉政制度。例如，可以制作一些精巧、引人入勝的宣傳手冊和廉政制度、法規告知、廉政指引等冊子；制作一些有標志性意義的廉政制度紀念品和贈品；創作一些優秀的讀物，攝制一些高質量的宣傳片，舉辦一些高層次的研討會、論壇，或邀請一些文化名人、影視明星參與廉政宣傳教育活動，形成廉政制度權威文化品牌效應。

最后，發揮網絡平臺的作用。例如，建立專業廉政機構網站，確保界面簡單但信息充分；還要善用電視電臺和報刊廣告，通過制作改編真實個案的電視劇集和電臺廣播劇、發放新聞稿報導最新腐敗案件和最新反腐資訊，并提供相關的其他廉政作品共群眾觀看；同時，還有注重反腐文學培育，通過對反腐英雄可敬、腐敗分子可恨的形象的塑造，營造敬仰制度、自覺執行制度的廉潔文化氛圍。

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