用法治保障生態(tài)文明建設(shè)

摘 要 隨著我國環(huán)境污染問題的加劇，人民群眾的生命健康安全受到極大威脅。為了建設(shè)美麗中國，還人民群眾碧水藍(lán)天，黨的十八屆四中全會提出要用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立生態(tài)文明法律制度。結(jié)合中央精神和人民群眾的要求，這次環(huán)保法的修改從多個方面為我國生態(tài)文明建設(shè)提供了強(qiáng)有力的法律保障。

關(guān)鍵詞 新環(huán)保法 區(qū)域限批 公益訴訟

作者簡介：延永玲，河南省中共焦作市委黨校講師，學(xué)士學(xué)位，研究方向：行政法。

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-061-02

近年來我國環(huán)境污染日益嚴(yán)重，環(huán)境問題愈發(fā)突出。針對當(dāng)前的環(huán)境現(xiàn)狀，黨的十八屆三中全會要求緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。黨的十八屆四中全會則對生態(tài)文明建設(shè)提出了更高的要求：用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

我國環(huán)境問題的日益惡化，這不僅是社會發(fā)展某一環(huán)節(jié)的問題，而是關(guān)系全局的重大現(xiàn)實(shí)問題，不僅是重大發(fā)展問題，也是重大民生問題。在市場經(jīng)濟(jì)日益成熟，推進(jìn)法治中國建設(shè)的今天，把環(huán)境保護(hù)納入法治建設(shè)進(jìn)程，用最嚴(yán)格的制度和最嚴(yán)密的法治解決當(dāng)前環(huán)境問題應(yīng)該是最佳方案。“史上最嚴(yán)”的新環(huán)保法將于2015年1月1日起實(shí)施，以剛性的法律力量向污染宣戰(zhàn)。這次環(huán)保法的修改為深化這一領(lǐng)域的改革提供了強(qiáng)有力的法律保障。主要體現(xiàn)為以下幾個方面：

一、保護(hù)環(huán)境，人人有責(zé)

在新環(huán)保法中體現(xiàn)了全民環(huán)保的理念。以前人們一直認(rèn)為環(huán)境的保護(hù)是國家和社會以及企業(yè)的責(zé)任，和普通老百姓沒有什么關(guān)系，公眾對環(huán)境問題的參與無論從廣度還是從深度上來講都不夠，只是局限于利用地球日、世界環(huán)境日等各種節(jié)日開展宣傳教育或組織環(huán)保人物評選等。而建設(shè)美麗中國，需要全民參與，正是基于這些問題的存在，新的環(huán)保法要求公民采取低碳、節(jié)儉的生活方式，以具體的行動參與環(huán)保。按照法律要求去承擔(dān)社會責(zé)任、履行自己應(yīng)盡的義務(wù)。

近年來，重大環(huán)境污染事件層出不窮，給人民群眾的生命健康安全帶來很大威脅。一方面，由于公眾對環(huán)保專業(yè)知識不甚了解，另一方面，政府出于各種原因隱瞞事件真相，沒有及時向公眾公布客觀真實(shí)地信息，從而導(dǎo)致群體性事件頻發(fā)。這次環(huán)保法修改后專章規(guī)定了信息公開制度，可以說是一個巨大的進(jìn)步，使我國的環(huán)境立法逐步與國際接軌。公眾參與和信息公開的規(guī)定對于保障公眾在環(huán)境方面的知情權(quán)非常重要，同時對于政府提升環(huán)境決策、提高環(huán)境管理質(zhì)量也十分必要。

二、治理跨區(qū)域環(huán)境污染

近年來以水污染、大氣污染為代表的跨區(qū)域環(huán)境問題時有發(fā)生，并且影響范圍廣，社會危害嚴(yán)重，被污染地區(qū)群眾叫苦不迭，目前跨區(qū)域環(huán)境污染是我們面臨的最重要問題之一，已經(jīng)到了迫在眉睫、必須遏制的緊要關(guān)口。

在跨區(qū)域環(huán)境治理方面，我們還存在很大的缺陷，主要表現(xiàn)為：環(huán)保理念的不足、監(jiān)管體制的錯位和法律規(guī)范的缺失。雖然各級環(huán)保機(jī)關(guān)都曾經(jīng)做過很多嘗試，先后建立了六大督查中心、聯(lián)席會議制度，但效果并不理想，與人民群眾的要求相差甚遠(yuǎn)。如果跟國際上一些先進(jìn)國家相比，更是明顯存在著巨大差距。

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決。這一規(guī)定實(shí)際上是為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置提供了法律依據(jù)，使得跨區(qū)域環(huán)境治理有法可依，對我國跨區(qū)域環(huán)境治理的實(shí)踐具有重要意義。

當(dāng)然跨區(qū)域環(huán)境治理的真正落實(shí)還有賴于各方面配套制度的支持。最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭就是對新環(huán)保法的重要對接，受害人面對跨流域的環(huán)境污染案件，可以在最高人民法院環(huán)境資源審判庭出面調(diào)解下協(xié)商受理法院，也可以由最高人民法院環(huán)境資源審判庭自己直接審理，還可以由最高人民法院環(huán)境資源審判庭選擇第三地法院來受理此案。無論當(dāng)事人選擇哪種受理方式，最高人民法院環(huán)境資源審判庭都會起到重要的協(xié)調(diào)、銜接作用。在跨區(qū)域環(huán)境治理的過程中，完善我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制非常重要。當(dāng)前“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的利益調(diào)節(jié)格局還未真正形成，生態(tài)補(bǔ)償制度在現(xiàn)實(shí)中普遍存在各種問題，諸如補(bǔ)償范圍窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償資金來源和方式單一等，這些都成為始終制約生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)一步發(fā)展完善的瓶頸。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的強(qiáng)化和完善，將直接影響到跨區(qū)域環(huán)境治理的實(shí)現(xiàn)。

三、強(qiáng)化執(zhí)法權(quán)，嚴(yán)格法律責(zé)任

當(dāng)前日益惡化的環(huán)境問題，主要原因就是政府未完全履行監(jiān)管職責(zé)，環(huán)保部門執(zhí)法不力。而新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》則在加強(qiáng)政府監(jiān)管和增強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法部門執(zhí)法權(quán)以及責(zé)任追究方面有了更大的進(jìn)步，表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

一是更加明確政府部門的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。在目前環(huán)保執(zhí)法不力的形勢下，可有效促使環(huán)保執(zhí)法真正成為污染治理的利器，使政府部門真正承擔(dān)起相應(yīng)職責(zé)。

二是增加查封、扣押強(qiáng)制權(quán)的規(guī)定，執(zhí)法人員可以當(dāng)場制止排污。現(xiàn)實(shí)中，一線執(zhí)法的環(huán)保隊(duì)伍主要是各級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但他們多為事業(yè)單位，沒有正式名分，甚至沒有執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致實(shí)踐中執(zhí)法不力。針對當(dāng)前突出的企業(yè)守法成本高、違法成本低等問題，新環(huán)保法賦予了環(huán)保部門查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備的行政強(qiáng)制措施權(quán)，這就從一定程度上提高了環(huán)保執(zhí)法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。新環(huán)保法中按日計(jì)罰、拘留等舉措，為有力懲處環(huán)境違法行為提供了法律保障，可以有效彌補(bǔ)以前一般性處罰威懾力不足的缺陷，將使企業(yè)面臨更為嚴(yán)厲的環(huán)保生存環(huán)境。

三是加大了對環(huán)保部門工作人員違法違規(guī)行為的追責(zé)力度。新環(huán)保法第六十八條共規(guī)定了9種問責(zé)行為，基本涉及到了環(huán)保日常工作，今后環(huán)保執(zhí)法人員的執(zhí)法行為將受到更加嚴(yán)格的法律約束，一旦有違法違規(guī)，將被依法追責(zé)。

另外，針對當(dāng)前環(huán)境保護(hù)工作不盡如人意，政府不履行法律職責(zé)的現(xiàn)狀，新環(huán)保法規(guī)定：第一，建立環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度，將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對政府部門及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容，并將考核結(jié)果向社會公開；第二，強(qiáng)調(diào)人大監(jiān)督制度，明確縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級人大或者人大常委會報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，依法接受人大監(jiān)督；第三，創(chuàng)設(shè)社會監(jiān)督機(jī)制，規(guī)定公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，發(fā)現(xiàn)政府部門不依法履行職責(zé)，有權(quán)向其上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)。

徒法不足以自行，貫徹落實(shí)新環(huán)保法的內(nèi)容，加大查處打擊的力度，提高執(zhí)法者運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，才能讓好的制度落地生根，發(fā)揮實(shí)效，不淪為一紙空文，新修訂的環(huán)保法才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

四、維護(hù)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡

這是決定我國環(huán)境保護(hù)工作定位的一個關(guān)鍵問題，我們多年的發(fā)展實(shí)踐證明，脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展抓環(huán)境保護(hù)是“緣木求魚”，相反，離開環(huán)境保護(hù)搞經(jīng)濟(jì)發(fā)展則無異于“竭澤而漁”。環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該是皮羽毛的關(guān)系，皮之不附，毛之焉存？我國環(huán)境保護(hù)法修改，首次將“區(qū)域限批”制度寫進(jìn)環(huán)保法，區(qū)域限批，是環(huán)保監(jiān)管的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，這是我國環(huán)境立法在區(qū)域限批方面的進(jìn)一步拓展，對推動地方政府切實(shí)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，有效改善環(huán)境質(zhì)量起到強(qiáng)有力的促進(jìn)作用。同時，將會遏止地方政府及其相關(guān)部門對環(huán)境違法企業(yè)的庇護(hù)。

從新環(huán)保法關(guān)于區(qū)域限批制度的規(guī)定我們可以看出，國家對環(huán)境保護(hù)方面的工作將會更加重視，企業(yè)污染環(huán)境的法律成本也會越來越高，這也必然會促使企業(yè)承擔(dān)起應(yīng)有的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，扭轉(zhuǎn)錯誤的觀念，轉(zhuǎn)而投資更加綠色、健康和環(huán)保的發(fā)展項(xiàng)目。

五、明確環(huán)境公益訴訟主體

新環(huán)保法規(guī)定，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上、無違法記錄的非營利性社會組織，有資格提起公益訴訟。這是我國法律第一次就環(huán)境公益訴訟的主體資格問題做出明確規(guī)定。雖然在2012年修訂的民事訴訟法中已經(jīng)確立了公益訴訟制度，但是規(guī)定只有“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”才能提起公益訴訟。在配套法律尚未作出明確授權(quán)的情況下，包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的公益訴訟停滯不前。新修訂的環(huán)保法關(guān)于公益訴訟主體資格的規(guī)定，打開了環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐的大門。

和其他解決環(huán)境問題的方式相比，環(huán)境公益訴訟具有更大的威懾力。目前的行政罰款相對較低，對大多數(shù)污染企業(yè)根本起不到有效的約束和震懾作用，相當(dāng)于隔靴搔癢。而環(huán)境公益訴訟制度確立以后，將可能出現(xiàn)一大批索賠數(shù)額較高、影響較大的訴訟案件。這些案件必將給其他污染企業(yè)敲響警鐘，大大提高人們對污染環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。

環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建是一個漫長而艱難的過程，修改環(huán)保法也只是向前邁出了第一步。目前我國的民事訴訟法和新修改的環(huán)境保護(hù)法，都只是確定了環(huán)境公益訴訟的原則條款和主體范圍。因此，環(huán)境公益訴訟作為一項(xiàng)獨(dú)立的程序，在未來的發(fā)展和實(shí)踐中，在訴訟管轄、證據(jù)規(guī)則、訴訟費(fèi)用、調(diào)解政策等各方面還需要予以細(xì)化，這有這樣，這一制度才會更加成熟完善。

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