美國環境執法經驗及其對我國的借鑒

張麗娟　王延偉

摘 要 中國是發展中大國，面臨著非常嚴峻的環境執法壓力，而美國經過多年的環境保護和經濟發展，其環境執法在執法基礎、執法機構、執法理念、執法手段和執法經驗方面具有很多的經驗，總結這些經驗對我國環境執法是非常好的借鑒。

關鍵詞 環境執法 執法理念 執法監督 執法手段

基金項目：1.吉林省文化旅游發展策略研究，吉林省社科基金，項目編號：2013B019；2.提升吉林省戰略性新興產業競爭力對策研究，吉林省教育廳，項目編號：吉教科文合字2013第91號。

作者簡介：張麗娟，講師，東北電力大學經濟管理學院；王延偉，副教授，東北電力大學經濟管理學院。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-137-02

去過美國的中國人無不感嘆美國優美的環境，優美的環境來自于環境保護，而環境執法是環境保護中至關重要的一個環節。環境執法，又稱環境行政執法，是國家環保行政主管部門或其它依法行使環境監管權的部門依照法定的職權與程序對環境行政相對人所實施的具有法律約束力的具體行政行為，是國家行政執法的重要組成部分，也是我國環境法制建設的一個重要組成部分。

一、美國環境執法經驗總結

美國的環境執法經過多年的實踐完善，取得了很多的經驗，這些經驗對中國這樣的發展中大國具有很強的借鑒作用。

（一）環境執法基礎方面

立法是執法的基礎。美國的環境立法強化了環境保護機構的權力和地位，建立強有力的、集中的環境保護管理、執法體制。美國的最主要的環境保護機構是美國國家環保局（ US Environmental protection Agency ），在美國眾多的法律當中，有13部法律直接授權美國國家環保局的行政行為。由于美國是聯邦制的國家，各州立法相對獨立，所以美國在環境保護的立法上具有很強的地域特色，各州可以根據自己州的特色及環境保護的特殊情況，在不違背憲法以及聯邦政府有關環境保護法律的前提下制定相應的環境保護法律。這與我國中央集權式的法律制定有所不同。

（二）環境執法機構方面

美國環境執法的機構主要有美國國家環保局，內政部（Department of the Interior），和農業部（Department of Agriculture）。此外，美國的司法部（Department of Justice）和總統環境安全執行官辦公室——現升格為環境質量委員會（Council on Environmental Quality；CEQ）等機構對環境執法也有一定的影響并發揮著作用。而且多個機構間還有很好的合作機制，1994年，根據12898 號行政令成立了 “聯邦機構間環境正義工作組”（Federal Interagency Working Group on Environmental Justice， IWG） 是一個重要的機構間環保協作機制。它由12 個政府機構組成，分別環保局、農業部、商務部（Department of Commerce）、國防部（Department of Defense）、教育部（Department of Education）、能源部（Department of Energy）、衛生與人類服務部（Department of Health and Human Services）、國土安全部（Department of Homeland Security）住房與城市發展部（Department of Housing and Urban Development）、內政部、司法部、勞工部（Department of Labor）、交通部（Department of Transportation）、退伍軍人事務部（Department of Veteran's Affairs）、總務管理局（General Services Administratio n）、小企業管理局（Small Business Administration）、白宮辦公室（White House Offices），由環保局的局長作為聯合工作組主席。美國國家環保局是美國環境執法的主體，雖然不是以“部”的形式進入內閣，但其直接對總統負責。由于美國是聯邦制，所以美國各州還有自己獨立的執法機構。

（三）執法理念方面

美國的執法理念可以用這樣一句話來總結：利用經濟手段引導加強守法援助服務，鼓勵企業環境守法，降低環境執法成本。美國是一個強調自由市場經濟理念的國家，市場能做的事情就盡量讓市場去做，政府主要的職能是服務。對于美國的環境保護和環境執法也貫徹這一理念。在美國經常將經濟激勵理念運用到環境執法過程當中。其中守法激勵政策是一種提高排污者守法自覺性和積極性的利益誘導機制。該政策的核心理念就是要求企業具有積極預防污染的意識，如果不幸環境事故發生，企業要自覺向公眾開放信息并及時糾正自己的違法行為，如果企業這樣做了，并降低了環境破壞帶來的損失，那么環境執法部門就可以不處罰或減輕處罰。守法激勵政策在具體操作上一般包括4個階段：

美國證券交易委員會（SEC—the U.S. Securities and Exchange Commission）規定：上市公司在公布企業相關經營信息時，必須要披露相關的環境信息，這些環境信息有利于美國環境保護局以及公眾對企業環境保護方面進行監督，同時也可以使得企業在披露自己的環境信用信息時，提高企業自身的環境保護意識。在資本市場中環境效益因素的影響大大提升，這就意味著企業環境違法的成本增加，環境守法會提高經濟效益。通過“碳稅”等形式對

為了降低環境執法壓力，美國環保局除了運用經濟手段激勵企業環境守法，還通過環境守法援助服務幫助企業環境守法。環境守法援助服務又可以稱為環境行政指導，守法援助主要是通過向受管制部門與一般公眾提供生產、管理、生活過程中需要遵守的環境法律、環境管理信息，以及提供一些更高效、更低成本地達到環保要求的幫助等服務，以促進公眾遵守環境法律法規和相關政策。同時對遵守環境法律規定的企業，環境保護部門會通過“碳排放稅”等形式給予環境補貼，其企業的員工也可以獲得額外的獎勵，如果是國企，那么國企的高級管理人員還會獲得升遷。這些理念貫徹到環境執法的過程中，大大降低了環境執法成本，并減輕了環境執法壓力。

（四）執法手段方面

美國的環境執法崇尚各種環境執法手段的綜合運用，從而達到有效遏制環境違法行為的發生。美國環境保護局在環境執法過程中，強調民事執法和刑事執法相結合，按照違法的情況進行梯形分布的環境違法處罰。

其中非正式的行為執法行為包括：守法監督，檢查等內容。正式違法行為主要包括：罰款、發出通告和行政命令等。在美國可以提起訴訟的刑事犯罪類型主要包括蓄意違法行為、偽造虛假文件、沒有許可證、擅自改動監測設備和重復性的違法行為。這些執法手段的綜合運用，對違法者是強有力的威懾。這里需要特別說明的是，美國環境執法過程中罰款數額的確定非常具有科學性，環保局開發了一套模型和軟件。主要有6 個模型：1個計算違法收益的模型BEN；3個計算支付能力的模型ABEL （企業） ， INDIPAY（個人） 和MUNIPAY（個人） ；1個計算追加環境項目（SEP） 支出成本的模型PROJECT；還有一個針對超級基金（SUPERFUND） 項目的計算地點清理成本的模型CASHOU。

同時，美國環保局還非常重視環境執法的規范化，制定了相應的環境執法實施細則。

（五）環境執法監督方面

美國的環境執法監督可以說是一個互動的、多維的監督網絡體系。在環境執法監督過程中主要監督的是企業的環境違法行為以及政府環境保護有關部門的行政活動。參與到環境監督的主題包括：政府機關（包括環保局和相關政府行政部門）、公民個人、環保組織（如大自然保護協會The Nature Conservancy （TNC）、野生動物保護協會WCS Wildlife Conservation Society等），其他非政府組織等。美國至少有39個州有環保組織，數量超過140個。在美國的環境法律下，聯邦對州進行監督，就是說州可以執行比聯邦更嚴格的標準，而不能放松這種標準。個人和組織對政府進行監督，個人和政府對企業進行監督，企業和個人可以對政府活動質疑，這樣就形成了一個監督環境執法的網絡體系。

二、對我國環境執法的啟示

雖然中國的法律體系屬于大陸法系，與美國的歐美法系有所差別，但在執法理念、執法手段和執法監督等反面還是對我國環境執法有很多借鑒。

首先，明確環保局等環境執法部門的地位，并賦予相應的權限。法律上明確 完善法律明確地位。從立法上明確環保局等環境執法部門的法律地位，并賦予環保局更多的自主權和獨立性，盡量少受地方利益和部門利益的影響，從而使得執法效果得到保障。并建立機構間協調機制，防治出現“扯皮”等現象。加強執法機構的建設，保障環境執法機構人員、資金、設備等方面的投入。

其次，執法理念要以預防為主，防患于未然，要加強環境保護的宣傳，及早發現可能出現環境違法的苗頭，將環境違法控制在萌芽階段。加強環境服務職能，加大處罰換進違法力度，通過經濟手段引導企業環境守法，這樣不僅可以降低環境執法成本，創造公平的市場競爭秩序，而且還可以降低對環境的危害，因為有些環境違法造成的后果是不可逆的，難易修復的。

再次，綜合運用多種執法手段，綜合運用民事執法、刑事執法手段，綜合運用經濟和社會執法手段。加大違法處罰力度，對守法企業進行補貼，宣傳。慢慢形成一種“不敢環境違法、不能環境違法、不想環境違法”的有效執法機制。

最后，加強執法監督，環境監督機制直接決定環境執法的力度與環境執法效果，加強環境執法監督可以從三個方面入手，分別是司法監督、內部監督和社會監督。司法監督主要指的是加強環境行政訴訟，這是監督和促進環境行政機關嚴格執行和實施環境法的重要手段。在環境行政機關內部建立起強有力的執法監督約束機制， 是確保依法行政的最直接舉措。而加強社會公眾對環境執法的監督是強化環境執法工作的群眾基礎。

中國是發展中大國，其環境問題要比美國環境問題更加嚴重，我們不能走歐美發達國家先發展、后治理的老路，必須學習美國等發達國家環境執法的先進經驗，走出中國特色的經濟發展和環境治理共同發展的新路。

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