應對貪腐官員外逃模式分析

摘 要 貪腐官員外逃的嚴重性遠遠超過一般的職務犯罪。這些官員不僅貪污財產(chǎn)，還妄想“貪了就跑，一跑就了”，妄想逃脫我國法律的掌控。這對于黨的執(zhí)政，對于人民對國家和法律的信任都是極大的挑戰(zhàn)，所以，必須讓他們受到應有的懲罰。當前由于我國簽訂雙邊引渡條約較少，以及法律上無法對接等原因，追捕外逃官員難度很大。本文對目前較為代表性的幾種處理模式作出分析，以期能找出當下替代引渡的方法。

關(guān)鍵詞 官員外逃 引渡 遣返 勸返

作者簡介：張曉輝，中共商丘市委黨校公法部講師，碩士，研究方向：刑事法學，犯罪學。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-155-02

一、腐敗官員外逃情況

（一）外逃規(guī)模

2004年商務部梅新育副研究員《中國與離岸金融中心跨境資本流動問題研究》報告中提到，我國自改革開放以來，大約有4000名貪腐官員攜帶500億美元財產(chǎn)逃往國外。2008年中國人民銀行的一份報告《我國腐敗分子向境外轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的途徑及監(jiān)測方法研究》中提到，自八十年代以來出現(xiàn)官員因經(jīng)濟問題外逃現(xiàn)象，但是尚未有一組公認的數(shù)字，只能根據(jù)各方報道勾畫出大概情況。其中指出，根據(jù)中國社會科學院的一份資料顯示，從90年代中期以來，外逃黨政干部，公安、司法干部和國家事業(yè)單位、國有企業(yè)高層管理人員，以及駐外中資機構(gòu)外逃、失蹤人員數(shù)目高達 16000 至 18000 人，攜帶款項達 8000 億元人民幣。 最高人民法院前院長肖揚在《反貪報告》一書中指出：1988年002年間，外逃官員過萬人，資金外逃額共1913.57億美元。

（二）外逃特點

1.外逃人員。上個世紀末期外逃人員多為金融機構(gòu)和國企負責人，本世紀以來黨政機關(guān)干部外逃人員增多。同時出現(xiàn)外逃級別由高到低，外逃部門由熱到冷的新情況。這和我國市場經(jīng)濟以來職務犯罪的新情況直接相關(guān)。改革開放直到市場經(jīng)濟初期，一般的黨政干部職權(quán)很難和大批金錢掛鉤，有經(jīng)濟實力攜帶巨款逃亡國外的基本都是掌握大量財物的部門領(lǐng)導，這也是1997年修改刑法時，在分則第八章貪污賄賂罪中，把貪污罪放在第一位的重要因素。而隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，權(quán)力尋租大量出現(xiàn)，在權(quán)錢交易中，部分官員利用職務便利謀取了大量金錢，外逃人員的范圍開始增多，再加上香港回歸后出國的便利，小地方、冷“衙門”也開始大量出現(xiàn)官員外逃現(xiàn)象。

2.外逃路線。一般來說，級別較小，涉案金額不高，逃亡倉促的官員大都選擇了周邊國家如越南、泰國、馬來西亞等。而級別較高，涉案金額巨大，準備充分的官員首選發(fā)達國家作為落腳地，如美國、加拿大、澳大利亞。其中香港和新加坡往往成為逃向西方發(fā)達國家的跳板。

3.外逃的隱蔽性。北京師范大學國際刑法研究所所長黃風曾經(jīng)說：“在職務犯罪查處率居全國前列的一個省份，近兩百名負案在逃的人員中，只有不到十名案犯在海關(guān)出境時留下了記錄，其余的全部下落不明。”為了消除破案線索，外逃官員想盡各種辦法，如假護照，假身份證，假的移民材料。也不排除上有一部分尚未逃出我國，潛伏在國內(nèi)某地。這也是最高人民檢察院在工作報告中采用抓獲在逃職務犯罪嫌疑人的表達，并未說明是國外在逃犯罪嫌疑人的原因。

二、應對難點

（一）引渡條約

雖然截止到2014年10月份，中國已經(jīng)與38個國家簽訂了引渡條約，其中也包括向西班牙和澳大利亞這樣的發(fā)達國家。但是總體來說，遠遠不足以應對目前的官員外逃情況。尤其是加拿大和美國這兩個重點國家一直沒有和我國簽署引渡條約，同時也沒有簽署《聯(lián)合國反腐敗公約》，這讓引渡外逃官員變得十分困難。同時，發(fā)達國家在引渡條約中的種種限制也給我國的引渡行為帶來了麻煩。因為職務犯罪不同于一般的惡性犯罪，職務犯罪對我國來說是重要犯罪，侵犯了公共財物所有權(quán)以及職務廉潔性等。但是對于職務犯罪人所逃亡的國家來說，這個犯罪與他們并無關(guān)系。依據(jù)該國法律可能導致無法定罪，而當雙方對定罪認可不一致時引渡會變得困難。如我國和澳大利亞的引渡條約第二條明確說明：可引渡的犯罪是指根據(jù)提出請求時締約雙方的現(xiàn)行法律可判處一年或者一年以上監(jiān)禁或者更重刑罰的任何罪名的犯罪。在此條約中不僅要求被引渡人在兩國刑法中都被認定為犯罪，還要求引渡的犯罪人可判處一年以上監(jiān)禁刑罰。而目前我國引渡回國的官員，基本不會因為職務犯罪而被引渡，我們只能想辦法在非法移民、洗錢等方面來定罪要求引渡。

（二）反腐敗公約對接

我國2003年10月簽署《公約》并于2005年由全國人大常委會全票批準加入。而《公約》也已經(jīng)于2005年12月14日生效。這是聯(lián)合國歷史上通過的第一個用于指導國際反腐敗斗爭的法律文件。但是在實際操作中由于刑法和刑事訴訟法的規(guī)定與其他國家，也與《公約》差別較大，一直以來無法通過《公約》向被請求國要求送回腐敗官員。無法對接的原因主要有：

1.關(guān)于受賄罪的規(guī)定。我國對于受賄罪的規(guī)定一是受賄主體是國家工作人員，這個獨特的犯罪主體極少有其他國家采用。二是受賄的對象是財物，在《刑法修正案（九）草案》中也僅僅是擴大到包括財產(chǎn)性利益，而非財產(chǎn)性利益始終排除在受賄對象之外。

2.刑事訴訟法沒有缺席審判的規(guī)定。這個在民事訴訟中一直存在的審判方式卻沒有出現(xiàn)在刑事訴訟中。無法對外逃犯罪人缺席判決，就無法以生效判決為由向被請求國要求遣返或引渡。2013年1月1日，修改后的刑事訴訟法也只是規(guī)定了對貪污賄賂犯罪的犯罪嫌疑人和被告人逃匿或死亡的，可以啟動沒收財產(chǎn)的程序。

（三）贓款分割協(xié)議

中國和加拿大在贓款分割協(xié)議的問題上屢屢無法談攏。從我國的目的考慮是希望能夠像簽訂引渡協(xié)議一樣可以把外逃官員和財產(chǎn)一起要回。但是在成功簽訂引渡協(xié)議之前如果沒有贓款分割協(xié)議的過渡，則會出現(xiàn)長期無法追究外逃官員責任的情形。一旦無休止的拖下去，變數(shù)可能會比較大，如外逃人員取得國外公民身份，那就會遇到“本國公民不引渡”原則的障礙。目前的情況與世紀初時大有不同，最開始中國和加拿大討論贓款分割協(xié)議時我國外逃官員還以貪污、挪用公款犯罪人為主，所帶走的財產(chǎn)均為國家財產(chǎn)，分割起來涉及問題復雜。但是目前因受賄而外逃的官員大幅度增加，已經(jīng)成為主流，其實十多年前的障礙已經(jīng)沒有當初那么嚴重。

三、目前成功處理外逃官員模式的啟發(fā)

（一）強制押解回國

強制押解回國也可以叫做押解回國。典型事件是2002年追捕出逃斐濟共和國的原貴州省交通廳廳長盧萬里。盧萬里2002年一月從廣東經(jīng)香港出逃到斐濟，隨后我國辦案人員經(jīng)與斐濟協(xié)商后，在斐濟警方配合下抓獲盧萬里，并押解回國受審，最終貴陽市中級人民法院判處盧萬里死刑。這種模式需要雙方國家保持較好的關(guān)系，愿意互相配合，案件處理也較為方便，在協(xié)商一致后我國提供材料由對方負責抓捕，并辦理移交手續(xù)后全權(quán)由我國負責。對于這類被押解回國的外逃人員，不需要受引渡協(xié)議、國際公約等的限制，我們可以在刑法的范圍內(nèi)進行判決。這也是盧萬里被判處死刑立即執(zhí)行的重要因素。一旦通過引渡條約，死刑上就會受到限制，如我國和西班牙王國的引渡條約中規(guī)定應當拒絕引渡的情形：根據(jù)請求方法律，被請求引渡人可能因引渡請求所針對的犯罪被判處死刑，除非請求方作出被請求方認為足夠的保證不判處死刑，或者在判處死刑的情況下不執(zhí)行死刑。

（二）勸返回國

勸返已經(jīng)成為幾年來較常采用的處理外逃官員的模式。這是一種我國首創(chuàng)的引渡替代手段，就是說服外逃人員自動回國投案。相比引渡、遣返、異地追訴等方式，勸返可以跳過各種復雜的環(huán)節(jié)，既經(jīng)濟又實用。如2007年以受賄罪被昆明市中級人民法院判決無期徒刑的原云南省交通廳副廳長胡星，2007年2月份，在他出逃新加坡后，我國公安機關(guān)多次派人到他在新加坡的住所與之協(xié)商，說服他回國投案，最終胡星同意自動回國受審。胡星模式主要的問題有二：一是勸返模式是一種投機行為，是否成功我們無法決定，最終決定權(quán)掌握在外逃官員自己手里。所以，對勸返要大力提倡，但是不能產(chǎn)生依賴性，不能把勸返當做唯一的、最好的方式。二是對于被勸返人的刑罰處理有爭議。云南的人民群眾覺得胡星受到的刑罰過輕，應該判死刑。而對于追捕外逃官員來說，這類案件不應判決過重的刑罰，尤其不能判處極刑。對于犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴酷性，而是刑罰的必定性。不能簡單地因為無法判處死刑而覺得罰不當罪。而且適當?shù)膹妮p對于提高外逃官員自愿回國的積極性很有必要。

（三）協(xié)商遣返回國

對于和我國沒有簽訂引渡協(xié)議的國家尤其是發(fā)達國家，往往不像一些小國那樣與我國警方配合。這時就要展開三方協(xié)商，我國要與外逃官員和所在國三方達成共同意見才有可能得到對外逃官員的處置權(quán)。最具有代表性的是2004年被遣返回國的余振東。2001年中國銀行廣東開平支行超過4.8億美元的虧空案主犯之一余振東案發(fā)后逃往美國，隨后被美國警方控制，最終以涉嫌洗錢、非法移民、詐騙等犯罪在美國被起訴。被起訴前中美雙方以及余振東達成一致意見，包括余振東同意美國訴訟中的“辯訴交易”與美國警方合作交代自己罪行，同時提出如果中國承諾不判處死刑和不刑訊逼供等條件愿意回國接受懲罰。最終經(jīng)三方協(xié)商，在得到我國承諾不判處超過美國所判決刑罰以及中美雙方均不再追究其妻子刑事責任的條件后，余振東在美國法院判決144個月的監(jiān)禁后被遣返回國，2006年廣東江門市中級人民法院判決余振東12年有期徒刑。與之形成對比的是同案另外兩個犯罪人許超凡和許國俊，兩人不愿意與中美任何一方合作，最終于2009年被美國拉斯維加斯法院分別判處25年和22年監(jiān)禁，同樣被判刑的還有各自的妻子。在判決的最后，拉斯維加斯法院宣布將此案所有贓款全部退還中國。這個案件是迄今最具有代表性的成功遣返案件，一人回國受審，其余二人異地判決，涉案財產(chǎn)歸還中國。

四、從源頭預防官員外逃

追捕外逃官員只是事后的處理方式，在加大追討力度的同時，我們還要完善制度法規(guī)，如建立健全有關(guān)官員出國（境）及其家屬移居國（境）外的管理制度和盡快實行財產(chǎn)公開、政務公開制度，讓貪腐官員無處遁形。

（一）建立完善黨員領(lǐng)導干部家屬移居海外相關(guān)處理制度

2010年《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》對領(lǐng)導干部本人婚姻變化和配偶、子女移居國（境）外等事項做出報告要求。但是此《規(guī)定》僅有報告的要求和沒有報告或未依照規(guī)定報告的處理方式，并沒有報告后的相關(guān)處理配套處理。從報告的要求上來說，時間為事后30天內(nèi)填寫《領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項報告表（一）》并報告。筆者建議把報告時間提前為前置或同步，尤其是配偶、子女移居國（境）外以及領(lǐng)導干部因私出國（境）或持有因私出國（境）證件等事項，應于辦理相關(guān)手續(xù)之前依照規(guī)定報告，如確有原因無法提前報告的，應于相關(guān)事項辦理之后立即報告。

（二）建立和完善黨員領(lǐng)導干部財產(chǎn)申報和公開制度

十八屆四中全會決定提出：“堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結(jié)果公開。”同時也提出加強社會監(jiān)督制度建設(shè)。雖然我國已于2006年出臺《中華人民共和國反洗錢法》，并隨之出臺了《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》等相關(guān)配套制度。但是這些主要是針對有關(guān)機關(guān)對領(lǐng)導干部的主動查處，而沒有涉及官員的主動申報和公開。目前外逃官員中，多數(shù)都攜帶或事先轉(zhuǎn)移大量資產(chǎn)，以保證自己逃出后的穩(wěn)定生活，如果不能控制官員財產(chǎn)的流出，那么對于官員外逃的監(jiān)管更難。在已有監(jiān)督措施的情況下應著力探索更為規(guī)范的領(lǐng)導干部財產(chǎn)申報制度，并允許社會查詢財產(chǎn)申報情況，讓人民群眾參與到其中來，以便于更廣泛的監(jiān)督。

2014年1月實施的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》第二十四條規(guī)定：配偶已移居國（境）外，或者沒有配偶，子女均已移居國（境）外的，不得被列為考察對象。“裸官”已經(jīng)成為重點關(guān)注對象，我們對于黨員領(lǐng)導干部的監(jiān)督越來越嚴格和細致。這些措施都將從源頭遏制貪腐官員外逃現(xiàn)象。

參考文獻：

[1][意]貝卡里亞著. 黃風譯.論犯罪與刑罰.中國大百科全書出版社.1993年版.

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