收容教養之檢視與反思

周雄　王巍

摘 要 收容教養是以我國刑法為依據確立起來的一項制度，具體體現在《刑法》第十七條第四款。收容教養在法律性質上存在較大爭議，亟需厘清，并在實踐中存在立法、程序以及執行三方面問題。為此應構建合理的立法模式，并在實體和程序規范以及執行體制等方面改革完善。

關鍵詞 收容教養 性質 檢視 反思

作者簡介：周雄，江蘇省常州市天寧區人民法院法官助理，法學碩士，主要從事刑法學研究；王巍，江蘇省常州市天寧區人民法院，審判員。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-174-02

收容教養是以我國刑法為依據確立起來的一項制度，具體體現在我國現行刑法第十七條第四款：“因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令他的家長或者監護人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養。”此外，1991年未成年人保護法第三十九條和1999年預防未成年人犯罪法第三十八條也為收容教養制度提供了法律依據。本文試對收容教養的幾個重要問題進行檢視和反思，以期對制度完善有所裨益。

一、爭議：收容教養性質之辨析

關于收容教養的性質，理論界和實務界爭論不斷，具體來說主要有以下幾種學說： 首先是行政處罰說。理由：（1）收容教養的規范主要來自政府部門的規章和文件，且由公安獨自審批決定，與行政處罰的程序無異；（2）根據1998年最高人民法院給湖南省高院的批復，公安機關作出的收容教養決定是一項具體行政行為，屬于行政訴訟的受案范圍，當事人若對收容教養的決定不服可以向法院起訴。其次是刑事處罰說。理由：（1）少年觸犯的是刑法；（2）收容教養規定于刑法之中，是實現刑事責任的一種特殊方式；（3）收容教養體現對人身自由的限制和剝奪，具有和刑罰相當的嚴厲性。還有就是刑事強制措施說。理由：（1）收容教養的對象是觸犯刑法的少年，具有刑事性；（2）被收容教養的少年須在一定場所和期限內接受教育改造，自由受限，所以又帶有強制性。最后是保安處分說。理由：（1）收容教養和保安處分都具有社會防衛的立法目的；（2）少年是收容教養的適用對象，同時也可以成為保安處分的適用對象；（3）實施方式上，保安處分注重改善和教化，不具有刑罰那樣剝奪權利和倫理非難的性質，注重預防犯罪，這一點和收容教養極為相似。

筆者認為，首先可以排除“刑事處罰說”，因為從《刑法》第十七條第四款來看，條文本身已將收容教養排除在刑事處罰之外。其次，“行政處罰說”也站不住腳，因為收容教養并不在《行政處罰法》規定的七種行政處罰之列，并且限制人身自由的行政處罰只能由法律規定。《立法法》第四十二條規定，法律解釋權歸屬于全國人大常委會，對刑法條文需要進一步明確其具體含義的，依法應當由全國人大常委會作出解釋，所以最高人民法院給湖南省高院的批復其實是不具有法律效力的。再次，“強制措施說”也不科學，因為強制措施只是對相對人人身權利的一種臨時性限制，而收容教養實則是對少年的終局性處分。最后，“保安處分說”的問題在于，收容教養并不僅僅立足社會防衛，更著眼于促進少年健康成長，它是替代和避免刑罰的一種處置手段，不同于保安處分對刑罰的補充功能。

世界上很多國家和地區都已制定了專門針對未成年人的法律，并規定了在少年罪錯處遇中具有替代刑罰性質的措施，即所謂的“保護處分”。具體而言，是將實施了違法犯罪等嚴重不良行為的少年予以收容，通過限制自由的方式，改變其原有的生活環境，矯正其不良習慣和習性，促進其健康成長。就我國收容教養的立法宗旨和實際運作來看，和域外的“保護處分”具有著內在精神和外在形式的一致性，并無本質上的區別。

二、檢視：收容教養存在之問題

（一）實體規范之缺陷

首先是法律依據不充分。現行收容教養制度是一種剝奪觸刑少年人身自由的法律處分，立法法第八條明確了法律保留的具體事項，限制公民人身自由的強制措施和處罰只能由法律來規定。盡管我國刑法、未成年人保護法和預防未成年人犯罪法為收容教養制度的確立提供了法律依據，但是這種依據并未包含限制和剝奪人身自由的條款。現實中收容教養的具體內容大多是由位階較低的部門規章、政策性文件等予以規定，其實有違立法法。其次是體系混亂。全國人大及常委會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部以及地方政府等都曾針進行過相關的立法活動，立法主體的多元混雜不可避免會導致不同法律文件之間效力的沖突。另外，在有關收容教養的法律文件中，瑕疵隨處可見。以《刑法》第十七條第四款為例：首先，“不滿十六周歲”只規定了年齡上限，而未規定下限。其次，何為“必要的時候”，也沒有具體規定，而且“必要的時候”與“也可以由政府收容教養”中的“也可以”搭配使用，這在邏輯上講不通。最后，“政府”是一個抽象的行政法學概念，指代不清。

（二）程序規范之缺陷

公安機關在整個收容教養案件的程序中擁有著非常大的權力，不僅單獨對案件事實進行調查并作出決定，同時還擁有收容教養的審批權，具體是由縣級公安機關審核、呈報，省、地兩級公安機關審批。在整個收容教養的程序中，律師不參與，檢察機關不介入，人民法院不審判，被決定收容教養的少年也缺少申辯的權利，基本上是公安機關一家說了算，權力不可謂不大。由于缺乏對公安機關權力的監督和制約，少年的合法權益往往很容易被侵害。

（三）執行體制之缺陷

首先，收容教養的執行方式非常單一，就是通過剝奪人身自由的方式，將少年限制在特定的場所內接受強制性的教育、感化和矯治。在實踐中，懲罰重于教育，勞作多于技能培訓。其次，目前的執行體制非常混亂，有的地方被收容教養少年由未成年犯管教所代管，有的地方由先前的勞動教養場所代管，有的地方是依據《少年教養工作管理辦法（試行）》成立的少年教養所予以收容教養，還有的地方將被收容教養少年送進工讀學校進行教育。第三，執行期限偏長，過于嚴厲，同時缺乏彈性和變通。作為一種非刑罰處置措施，收容教養剝奪人身自由1至3年，最長達4年。

三、反思：收容教養改革之構想

（一）立法模式之抉擇

對收容教養進行立法完善目前已為學界普遍認同，然而關于立法模式學者看法不一。筆者認為有兩種方案較為可行。一種方案是由全國人大常委會對現行刑法第十七條第四款進行修改或作立法解釋，對收容教養的基本問題作出明確規定。同時，在對現有相關規范性文件進行清理的基礎上，授權國務院制定實施收容教養制度的具體辦法，由此形成以刑法與行政法規相結合的立法模式。從長遠看，還有一種更理想的方案，即將第一種方案中的具體規定設置在預防未成年人犯罪法中，在未成年人保護法中也規定若干條款，隨著我國少年司法理論、實踐的進步，待時機成熟時出臺一部囊括收容教養制度及其他處遇措施的《少年法》。

（二）實體規范之完善

1.明確收容教養的年齡下限。刑法第十七條第四款只規定了“不滿16周歲”的上限。對于收容教養的年齡下限，筆者認為不能過低。我國民法通則規定不滿10周歲的未成年人是無民事行為能力的人，因此無論在何種情況下10周歲以下的未成年人都不應成為收容教養的適用對象。同時我國《義務教育法》將6周歲作為公民接受義務教育的起始年齡，因而一個少年在完成小學的義務教育后大致是12周歲，這時已具備較好的認知能力。所以將收容教養的年齡下限規定為12周歲，于情于理于法都比較合適。

2.明確收容教養的適用條件。關于“必要的時候”，不妨這樣規定：對于已滿12周歲不滿16周歲、不予刑事處罰的觸刑少年，應當責令其家長或監護人加以管教；在具有下列情形之一時，可予以收容教養：（1）父母雙亡，無家可歸，流浪社會的孤兒；（2）父母或其他監護人確無管教能力，或者有管教能力但拒不管教、放棄管教的；（3）主觀惡性較大，惡習較深，劣跡較多，難以教育的；（4）失學、輟學后在社會上游蕩，有再次違法犯罪可能的。但是，對于初犯、偶犯以及在校學生，且父母或其他監護人有實際管教能力的，不得予以收容教養。

3.合理確定收容教養的期限。基于人權保護的需要，同時考慮到矯治效果，不妨規定6個月的最低期限（大致相當于一個學期），而對于上限的設定不宜太長，可規定為2年。同時，在對收容教養期限作出合理規定的前提下，還應根據矯治效果賦予執行期限一定的彈性。

（三）程序規范之變革

目前在收容教養案件的辦理中，是由公安機關進行立案、偵查，可以繼續沿用這一做法。公安機關在對案件事實進行了充分偵查之后，應當及時作出是否予以收容教養的初步認定。對于應當判刑的少年，應將案件移送人民檢察院起訴。對于不應判刑的少年，如果認為可以不予收容教養，則應當責令其家長或監護人嚴加管教。如果認為應該予以收容教養，則應當填寫《收容教養意見書》，詳細寫明案件事實、意見和理由，并附上證據材料，移送至同級法院。收容教養的決定權由法院行使，具體由法院的少年庭審理，沒有少年庭的法院可由刑庭審理。法庭審查公安機關移送材料，對少年人身危險性和家庭管教能力進行綜合評估，最終在作出不予刑事處罰判決的同時，作出是否予以收容教養的決定。立法應當賦予少年辯護、辯解、請求律師參與以及對決定不服可申請復核的權利。

（四）執行體制之健全

鑒于實踐中執行混亂，有必要統一收容教養的場所，建立專門機構教育矯治少年。采取半封閉的執行模式，建成校園式、社區式的場所，減少警備設施。為節約資源，可考慮整合工讀學校和原勞教場所。在執行方式上采取封閉式與社會化教育相結合，將少年收容在并不完全封閉的收容教養院內，同時采取相對寬松的管理模式，如定期組織少年外出參觀市內有關公共場館和文化活動，使其接受主流思想文化的熏陶與教育，感受社會正能量。實行個別化、分類化處遇，比如日本對收容的少年，會制定針對該少年的“個別處遇計劃”，詳細列明少年的犯罪原因、個人情況、教育內容以及矯治目標，并在執行中定期評估。評估結果將成為提前解除或減少收容教養期限的依據之一。

參考文獻：

[1]趙榮國.收容教養之我見.勞改勞教理論研究.1990（4）.

[2]陳花梅.收容教養制度立法研究——以當代中國內地為視角.湘潭大學2005年碩士學位論文.

[3]張桂榮，宋立卿.違法犯罪未成年人矯治制度研究.北京：群眾出版社.2003年版.

[4]沈玉忠.未成年人犯罪特別處遇研究.北京：中國長安出版社.2010年版.