礦產(chǎn)資源開發(fā)者的草原生態(tài)恢復(fù)義務(wù)研究

摘 要 文章力求為錫林郭勒草原礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)恢復(fù)機制的完善與發(fā)展提供參考。探求內(nèi)蒙古錫林郭勒草原礦產(chǎn)資源開發(fā)者生態(tài)恢復(fù)義務(wù)的理論與實踐兩個范疇的問題。從理論層面和現(xiàn)行法律制度層面分析礦產(chǎn)資源開發(fā)者承擔草原生態(tài)恢復(fù)義務(wù)的依據(jù)和必要性；探討草原生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)義務(wù)的內(nèi)涵與實踐，實證研究內(nèi)蒙古錫林郭勒草原礦產(chǎn)資源開發(fā)草原生態(tài)恢復(fù)機制的現(xiàn)行制度中存在礦產(chǎn)資源開發(fā)者義務(wù)缺失問題；提出建立草原生態(tài)補償稅制度以完善生態(tài)治理義務(wù)的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞 礦產(chǎn)資源開發(fā) 生態(tài)恢復(fù)治理義務(wù) 生態(tài)稅

作者簡介：曾琪，安徽財經(jīng)大學法律碩士。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-196-02

錫林郭勒草原礦產(chǎn)資源豐富，在帶來巨大經(jīng)濟效益的同時，也帶來了惡劣的生態(tài)后果，人們逐漸意識到經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展是整個社會發(fā)展的基礎(chǔ)。建立礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)恢復(fù)制度，已經(jīng)成為錫林郭勒探求未來發(fā)展的重要課題。

一、礦產(chǎn)資源開發(fā)者生態(tài)恢復(fù)義務(wù)的依據(jù)與必要性

（一）礦產(chǎn)資源開發(fā)者生態(tài)恢復(fù)義務(wù)的理論基礎(chǔ)

當前，生態(tài)恢復(fù)與治理主要依賴政府的財政轉(zhuǎn)移而實現(xiàn)。錫林郭勒盟近幾年草原生態(tài)保護制度的建立與落實取得了巨大的成就，2011年錫林浩特市獎補項目國家資金5946.54萬元，用于禁牧補助2937.24萬元，草畜平衡獎勵2676.9萬元，牧民生產(chǎn)資料補助115萬元，牧草良種補貼217.4萬元 。錫林郭勒草原生態(tài)保護補助獎勵完全是政府責任，但是在市場經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，尤其是在錫林郭勒這樣一個礦產(chǎn)資源豐富但草原生態(tài)極其脆弱的地區(qū)，強化礦產(chǎn)資源開發(fā)者義務(wù)，運用經(jīng)濟手段引導(dǎo)其主動保護生態(tài)環(huán)境是錫林郭勒未來發(fā)展的關(guān)鍵，也是本文研究的價值所在。

1.礦產(chǎn)資源開發(fā)者的生態(tài)恢復(fù)補償義務(wù)是受益人義務(wù)。與政府的生態(tài)保護義務(wù)不同，礦產(chǎn)資源開發(fā)者不是站在居中者的地位去調(diào)節(jié)社會不同主體的利益，而是作為受益人對因礦產(chǎn)資源開發(fā)所造成生態(tài)環(huán)境破壞進行恢復(fù)治理。這種對利益的二次分配所依據(jù)的是權(quán)利與義務(wù)的相關(guān)性理論， “沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)”。 草原具有公共物品屬性，社會公眾尤其是當?shù)鼐用裣碛胁菰鷳B(tài)權(quán)利，這一權(quán)利的實現(xiàn)要依賴礦產(chǎn)資源開發(fā)者保護和恢復(fù)草原生態(tài)環(huán)境的義務(wù)來實現(xiàn)。

2.礦產(chǎn)資源開發(fā)者的生態(tài)恢復(fù)義務(wù)屬于生態(tài)保護義務(wù)。與草地資源和礦產(chǎn)資源保護義務(wù)不同，礦產(chǎn)資源開發(fā)者生態(tài)恢復(fù)義務(wù)所保護的不是具體的草地和礦產(chǎn)資源所代表的財產(chǎn)利益，而是抽象的生態(tài)利益。而為何要由礦產(chǎn)資源開發(fā)者來對生態(tài)利益進行恢復(fù)，一方面是由生態(tài)系統(tǒng)的不可逆性決定的，內(nèi)蒙古的氣候與地形特點決定了這一地區(qū)草原生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)難度要比其他地區(qū)更大，對恢復(fù)手段也提出了多樣化的要求。另一方面是由生態(tài)成本外部性這一特點決定的。草原具有公共物品屬性，即人人享有利用權(quán)利。但是當個人為了追求經(jīng)濟利益的最大化必然會以損害社會整體利益為代價，這就必然會產(chǎn)生“公共悲劇”。礦產(chǎn)資源開發(fā)者承擔生態(tài)恢復(fù)義務(wù)，彌補因自己的行為帶來的生態(tài)損失，使外部成本內(nèi)部化，從而引導(dǎo)開發(fā)者主動保護生態(tài)環(huán)境，改進設(shè)備技術(shù)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。

（二）礦產(chǎn)資源開發(fā)者生態(tài)恢復(fù)義務(wù)的法律依據(jù)

1.開發(fā)利用人保護生態(tài)環(huán)境的基本義務(wù)的法律規(guī)定。保護環(huán)境是我國的一項基本國策，也是法律確立的基本義務(wù)。這里的環(huán)境包括自然環(huán)境，也包括生態(tài)環(huán)境。憲法規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”為礦產(chǎn)資源開發(fā)者的生態(tài)保護義務(wù)提供了憲法依據(jù)。環(huán)保法規(guī)定自然資源的開發(fā)利用者保護生態(tài)環(huán)境的義務(wù)。草原法規(guī)定了草原利用人的草原生態(tài)環(huán)境保護義務(wù)。但是并沒有就礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中礦產(chǎn)資源開發(fā)者的生態(tài)保護義務(wù)做出具體規(guī)定，更沒有對礦產(chǎn)資源開發(fā)者的生態(tài)恢復(fù)義務(wù)做出明確規(guī)定。

2.環(huán)境保護法確立的誰利用誰保護原則。誰利用誰保護是我國環(huán)境保護的基本原則，利用者保護環(huán)境包括對環(huán)境植被的恢復(fù)和對生態(tài)的保護。環(huán)保法確立了環(huán)境保護的基本原則——誰利用，誰保護；礦產(chǎn)資源法規(guī)定了礦產(chǎn)資源開發(fā)者對因采礦而破壞的生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理義務(wù)；草原法規(guī)定了草原使用人交納草原植被恢復(fù)費的義務(wù)，而且提出對草原植被恢復(fù)費專款專用。內(nèi)蒙古2004年頒布的《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理條例》規(guī)定草原使用人草原植被恢復(fù)費的交納義務(wù)外，還規(guī)定了其他草原恢復(fù)義務(wù)。

二、礦產(chǎn)資源開發(fā)者草原植被生態(tài)恢復(fù)治理義務(wù)

草原植被恢復(fù)義務(wù)屬于生態(tài)保護義務(wù)。草原植被恢復(fù)義務(wù)的設(shè)立目的在于恢復(fù)草原的生態(tài)功能，并不是僅僅恢復(fù)草原資源的外部形態(tài)；也不是民法意義上對草原代表的國家或集體所有權(quán)的財產(chǎn)利益的保護，而是保護整個社會的生態(tài)利益，是一種生態(tài)保護義務(wù)，是環(huán)境保護法中“誰破壞誰恢復(fù)”原則的體現(xiàn)。

根據(jù)《錫林郭勒盟礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2008—2015）》對于礦山環(huán)境保護的規(guī)定，要“加強礦山生態(tài)環(huán)境保護和恢復(fù)治理，最大限度地減少礦業(yè)活動對生態(tài)環(huán)境的影響”，“堅持‘誰開發(fā)誰保護、誰污染誰治理、誰破壞誰恢復(fù)的原則”，體現(xiàn)了錫林郭勒礦產(chǎn)資源開發(fā)者的草原生態(tài)環(huán)境恢復(fù)義務(wù)。一方面，明確了礦產(chǎn)資源開發(fā)者直接承擔因其開采行為導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞后果的責任，權(quán)責統(tǒng)一；另一方面，督促開發(fā)者主動保護生態(tài)環(huán)境，改進設(shè)備技術(shù)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟交納草原植被恢復(fù)費是礦產(chǎn)資源開發(fā)者履行生態(tài)恢復(fù)義務(wù)的主要途徑，在現(xiàn)行的環(huán)境保護法律法規(guī)中規(guī)定得比較詳盡，且在實踐中，錫林郭勒草原植被恢復(fù)費制度也已經(jīng)相當完善。

2011年內(nèi)蒙古自治區(qū)頒布的《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原保護條例》規(guī)定了草原利用人交納草原植被恢復(fù)費的義務(wù)，在此條例規(guī)定的基礎(chǔ)上，錫林郭勒草原植被恢復(fù)費制度也被制定實施。其中礦產(chǎn)資源開發(fā)者交納草原植被恢復(fù)費的條件是其開采行為而非破壞行為，即只要開發(fā)者開采了礦產(chǎn)資源就要交納草原植被恢復(fù)費，不論其開采行為有沒有帶來現(xiàn)實的草原生態(tài)破壞。交納的標準依礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中使用草原還是臨時占用草原而有不同的標準。

三、草原生態(tài)治理義務(wù)的內(nèi)涵與完善

（一）草原生態(tài)治理義務(wù)的內(nèi)涵

所謂草原生態(tài)治理義務(wù)是指礦產(chǎn)資源開發(fā)者對其在開發(fā)過程中對草原生態(tài)環(huán)境造成的生態(tài)環(huán)境污染負有治理義務(wù)，以保證消除開采行為所造成的污染并對草原生態(tài)環(huán)境進行長期保護防止污染的反復(fù)。開發(fā)者可以直接對草原生態(tài)環(huán)境進行治理，也可以由政府代替其進行治理，在間接治理過程中，礦產(chǎn)資源開發(fā)者必須向政府繳納草原生態(tài)稅以充分履行其義務(wù)。

（二）我國開征草原生態(tài)稅的必要性

因開發(fā)者的開采行為而造成的草原生態(tài)污染，開發(fā)者當然地負有治理義務(wù)，但是由于草原生態(tài)的脆弱性和惡劣性，其治理要求較高的專業(yè)技術(shù)和較多的人力物力投入，往往只有政府是最直接、最有效的，這就要求礦產(chǎn)資源開發(fā)者在承擔其能夠承擔的恢復(fù)治理義務(wù)的同時對政府的恢復(fù)治理進行補償，即礦產(chǎn)資源開發(fā)者應(yīng)向政府繳納礦產(chǎn)資源開發(fā)草原生態(tài)稅。

礦產(chǎn)資源開發(fā)草原生態(tài)稅，相對于生態(tài)補償費具有穩(wěn)定性、強制性的特點。它不同于礦產(chǎn)資源稅，礦產(chǎn)資源稅是以礦產(chǎn)資源為課稅對象，為了調(diào)節(jié)資源級差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的一種稅，是以國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)為依據(jù)的。而草原生態(tài)稅是以補償?shù)V產(chǎn)資源開發(fā)過程中所造成的生態(tài)環(huán)境損失為目的的。

長期以來，錫林郭勒地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)采取粗放式生產(chǎn)方式，資源與環(huán)境廉價甚至無償使用，忽視草原生態(tài)環(huán)境資源的價值和成本，造成草原生態(tài)環(huán)境資源價值補償嚴重不足，致使錫林郭勒經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，草原不斷退化，生態(tài)環(huán)境和資源基礎(chǔ)都在持續(xù)削弱，不利于錫林郭勒的長期發(fā)展。課征礦產(chǎn)資源開發(fā)草原生態(tài)稅，可以有效地解決草原生態(tài)補償和礦產(chǎn)資源補償?shù)碾p重關(guān)系，運用財政手段，消除在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中草原生態(tài)環(huán)境破壞造成的外部不經(jīng)濟性。

（三）草原生態(tài)稅基本構(gòu)想

如果國家設(shè)立生態(tài)稅制度，該稅應(yīng)當以草原監(jiān)督管理部門為代征主體，以礦產(chǎn)資源開發(fā)受益人為繳納主體，對受益人的判斷應(yīng)當堅持“誰投資，誰受益”的標準，所以草原生態(tài)補償稅的繳納主體既可能是個人，也可能是單位。現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有對草原生態(tài)稅收補償稅的規(guī)定，那么錫林郭勒征收礦產(chǎn)資源開發(fā)草原生態(tài)補償稅應(yīng)當在國家稅法總體規(guī)定的基礎(chǔ)上，依據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和礦產(chǎn)資源開發(fā)實際情況確定征收標準。礦產(chǎn)資源開發(fā)草原生態(tài)補償稅主要用于開發(fā)新能源、保護和治理開采工程中破壞的草原生態(tài)環(huán)境以及用于對牧民生態(tài)損失的財政轉(zhuǎn)移支付，其中，治理和改善當?shù)夭菰鷳B(tài)環(huán)境的支出應(yīng)當作為礦產(chǎn)資源開發(fā)草原生態(tài)補償稅的主要用途。

四、結(jié)論

草原生態(tài)保護是一個惠及民生的工程，但需要付出很多的努力才能實現(xiàn)。生態(tài)恢復(fù)是遏制錫林郭勒草原生態(tài)環(huán)境惡化的有效手段， 是實現(xiàn)錫林郭勒草原生態(tài)環(huán)境友好發(fā)展、經(jīng)濟社會科學發(fā)展及礦產(chǎn)資源優(yōu)化配置的重要途徑。明確礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中開發(fā)者的生態(tài)恢復(fù)義務(wù)對于構(gòu)建礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護，礦產(chǎn)資源開發(fā)者經(jīng)濟利益與當?shù)啬撩裆鷳B(tài)利益，促進社會和諧與可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

注釋：

《2011年錫林浩特市草原生態(tài)保護補助獎勵機制落實工作匯報提綱》（2012年5月18日）.

石茂生主編.法理學.鄭州大學出版社.2010年版.第95—96頁.

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