海洋社會(huì)組織培育對(duì)策研究

陳巍　劉嵐芷　王亞茹　陳曼麗

摘 要 本文以漁業(yè)協(xié)會(huì)為考察對(duì)象，認(rèn)為當(dāng)前漁業(yè)協(xié)會(huì)存在著功能相對(duì)單一、運(yùn)行機(jī)制亟待完善、“政府依賴”明顯、發(fā)展目標(biāo)部分錯(cuò)位等問(wèn)題；從個(gè)體漁民素質(zhì)、漁協(xié)能力建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)制度變遷四個(gè)角度闡釋漁業(yè)協(xié)會(huì)的影響因素；最后從政府、漁業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)環(huán)境等方面提出了相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞 海洋強(qiáng)國(guó) 海洋社會(huì)組織 漁業(yè)協(xié)會(huì) 培育對(duì)策

基金項(xiàng)目：本文是中國(guó)海洋大學(xué)“國(guó)家大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃”項(xiàng)目的研究成果。項(xiàng)目名稱是“海洋漁業(yè)轉(zhuǎn)型背景下漁業(yè)協(xié)會(huì)培育 機(jī)制研究——以青島黃島區(qū)漁業(yè)協(xié)會(huì)為例”（項(xiàng)目編號(hào)201310423081）。

作者簡(jiǎn)介：陳巍、劉嵐芷、王亞茹，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院公共管理系；陳曼麗，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院法律系。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）12-170-04

21世紀(jì)是海洋世紀(jì)。歷史和現(xiàn)實(shí)昭示我們，海洋對(duì)國(guó)家強(qiáng)盛和民族興衰有著至關(guān)重要的影響，近代大國(guó)崛起無(wú)不依托海洋，中國(guó)和平發(fā)展同樣離不開(kāi)海洋。黨的十八大報(bào)告明確提出：“提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。”在實(shí)現(xiàn)“海洋強(qiáng)國(guó)”目標(biāo)的歷史進(jìn)程中，不僅需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，更需要民間社會(huì)力量尤其是海洋社會(huì)組織的廣泛參與。因此，從理論上分析海洋社會(huì)組織的戰(zhàn)略價(jià)值，考察其發(fā)展現(xiàn)狀及其影響因素，推動(dòng)海洋社會(huì)組織的發(fā)育與壯大，是維護(hù)海洋權(quán)益、保護(hù)海洋環(huán)境、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的必然選擇。

一、海洋社會(huì)組織在海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)中的戰(zhàn)略價(jià)值

雖然中國(guó)擁有300多萬(wàn)平方公里的海洋國(guó)土，是海洋大國(guó)，但還不是一個(gè)海洋強(qiáng)國(guó)。建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，僅僅依靠政府組織是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要廣泛的社會(huì)力量參與進(jìn)來(lái)，尤其是要發(fā)揮海洋社會(huì)組織的作用。海洋社會(huì)組織種類多樣①，功能全面，不僅僅體現(xiàn)在海洋經(jīng)濟(jì)方面，還涉及海洋環(huán)境保護(hù)、海洋權(quán)益維護(hù)等各個(gè)領(lǐng)域。在建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略中，海洋社會(huì)組織的戰(zhàn)略價(jià)值具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，參與海洋管理并提供服務(wù)

建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，必須要發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)。海洋社會(huì)組織中的漁業(yè)協(xié)會(huì)和漁業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織，是推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要載體之一，也是實(shí)現(xiàn)漁業(yè)有效管理的重要組織形式。在我國(guó)，與漁業(yè)協(xié)會(huì)等類似的海洋社會(huì)組織已有數(shù)百年的歷史，從早期的漁幫、漁團(tuán)、漁民公所，到民國(guó)時(shí)期的漁會(huì)，再到建國(guó)以后的漁民協(xié)會(huì)、漁民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織等，一直是推動(dòng)海洋漁業(yè)發(fā)展的重要力量。改革開(kāi)放以來(lái)，漁業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織在提高漁業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織化程度、增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力、維護(hù)組織成員利益等方面作用更為明顯。一方面，漁業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)高產(chǎn)船帶隊(duì)、等形式有效地傳遞生產(chǎn)信息，提高漁民的整體生產(chǎn)效益；另一方面，漁業(yè)協(xié)會(huì)還是開(kāi)展專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、提高漁民知識(shí)的組織保障，為海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力。例如青島市黃島區(qū)的漁業(yè)協(xié)會(huì)就通過(guò)向漁民發(fā)放知識(shí)小冊(cè)子、在海產(chǎn)品病災(zāi)害期間走訪漁村向漁民普及防治知識(shí)、組織企業(yè)、漁民參觀海產(chǎn)品的最新養(yǎng)殖技術(shù)等方式提高漁民的產(chǎn)業(yè)知識(shí)。此外，政府也將漁業(yè)管理的部分權(quán)力讓渡于漁業(yè)協(xié)會(huì)，比如發(fā)放漁業(yè)補(bǔ)貼、將特定水域的捕撈權(quán)限以及資源管理權(quán)授予當(dāng)?shù)貪O業(yè)協(xié)會(huì)。在黃島區(qū)的漁業(yè)協(xié)會(huì)，漁業(yè)協(xié)會(huì)有評(píng)選海產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)品牌、認(rèn)定地理標(biāo)志產(chǎn)品的權(quán)利，一些病災(zāi)害的補(bǔ)貼也是漁業(yè)協(xié)會(huì)輔助海洋漁業(yè)局發(fā)放給受災(zāi)的漁民。

（二）增強(qiáng)民眾海洋意識(shí)，保護(hù)海洋環(huán)境

保護(hù)海洋環(huán)境與海洋生態(tài)系統(tǒng)，也是建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的重要內(nèi)容。從理論上講，海洋環(huán)境問(wèn)題是公共問(wèn)題，現(xiàn)代海洋管理活動(dòng)的一個(gè)趨勢(shì)是多元化，意味著更多的非政府組織、公眾參與到海洋管理中來(lái)。事實(shí)上，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的積極性，讓他們?cè)诒Ｗo(hù)海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)方面發(fā)揮積極作用，在國(guó)外已被證明是切實(shí)可行的有效措施。比如，我國(guó)的藍(lán)絲帶協(xié)會(huì)，是全國(guó)首家以海洋環(huán)保為主題的民間公益社會(huì)團(tuán)體，它以海洋環(huán)境保護(hù)為主題，并在推廣海洋保護(hù)理念、提升公眾海洋意識(shí)、弘揚(yáng)海洋文化和普及海洋科學(xué)與保護(hù)知識(shí)等方面產(chǎn)生了積極影響。就黃島地區(qū)的漁業(yè)協(xié)會(huì)而言，關(guān)注海洋環(huán)境也是其日常工作的一部分。日前， 漁業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)青島西海岸海洋游樂(lè)城項(xiàng)目臨時(shí)施工場(chǎng)地對(duì)海洋環(huán)境的影響進(jìn)行了二次信息公示。

（三）保衛(wèi)海洋國(guó)土，維護(hù)海洋權(quán)益

近年來(lái)，我國(guó)的海上形勢(shì)日趨嚴(yán)峻、復(fù)雜，尤其是與周邊海上鄰國(guó)的權(quán)益爭(zhēng)端。而我國(guó)政府又面臨著聲明不奏效、外交談判談不攏、軍事打擊打不得的尷尬局面。維護(hù)海洋權(quán)益，僅依靠政府難以面面俱到，相比之下在充分發(fā)揮民間智慧和充分動(dòng)員民間資源方面，海洋社會(huì)組織則有著獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。比如我國(guó)民間保釣組織，由眾多民族愛(ài)國(guó)志士所發(fā)起的保釣運(yùn)動(dòng)正在蓬勃興起，在國(guó)內(nèi)影響越來(lái)越大，并且在國(guó)際上也日益引起注意。保釣組織可以講政府不便講的話，做政府無(wú)法做的事。在海洋領(lǐng)土糾紛中，政府的宣示往往只能局限在口頭聲明和一般措施上（除非決心付諸戰(zhàn)爭(zhēng)），而民間運(yùn)動(dòng)的優(yōu)勢(shì)就在于強(qiáng)化行動(dòng)自由和弱化責(zé)任承擔(dān)。此外，民間保釣運(yùn)動(dòng)以其獨(dú)有的愛(ài)國(guó)主義特征，能夠成為聯(lián)系海內(nèi)外華人團(tuán)結(jié)斗爭(zhēng)的強(qiáng)有力的紐帶，提高國(guó)民捍衛(wèi)主權(quán)的信念和信心。

（四）提升我國(guó)海洋文化軟實(shí)力，實(shí)現(xiàn)和平海洋發(fā)展

中國(guó)海洋文化發(fā)展的歷史特性和道路抉擇都是和平海洋發(fā)展。海洋文化軟實(shí)力研究很大程度上取決于對(duì)海洋社會(huì)群體在涉海實(shí)踐過(guò)程中組成的海洋社會(huì)組織這一層面的思考。漁業(yè)文化的存在和發(fā)展常常以漁幫、漁業(yè)協(xié)會(huì)、漁商組織為形式，在像日本這樣的海洋國(guó)家里，漁業(yè)協(xié)同組合長(zhǎng)期以來(lái)都是漁村生產(chǎn)、生活等文化實(shí)踐開(kāi)展的基礎(chǔ)。② 海洋社會(huì)組織有助于深化拓展雙邊與地區(qū)海洋領(lǐng)域合作，還具有“第二軌道”外交的功能，它對(duì)于對(duì)話解決海洋議題具有明顯效果。比如中國(guó)海洋學(xué)會(huì)和中國(guó)太平洋學(xué)會(huì)，在推動(dòng)海洋教育、開(kāi)展學(xué)術(shù)國(guó)際交流、提升我國(guó)對(duì)國(guó)際海洋事務(wù)的影響力起著重要作用。

二、我國(guó)漁業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

漁業(yè)協(xié)會(huì)，是指與漁業(yè)產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的中介組織，即在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不直接從事漁業(yè)生產(chǎn)及漁產(chǎn)品交易，而只是按照一定的法律、法規(guī)，或根據(jù)政府委托，遵循獨(dú)立、公平、公正的原則，憑借其特有的社會(huì)服務(wù)功能、溝通功能、公正鑒定功能和監(jiān)督管理功能，溝通政府與漁業(yè)企業(yè)之間、漁業(yè)企業(yè)之間以及漁業(yè)企業(yè)與其他企業(yè)之間的信息，協(xié)調(diào)雙方的利益，為漁業(yè)產(chǎn)業(yè)各相關(guān)主體提供各種有償服務(wù)的社會(huì)自律組織。③作為一種有效的漁業(yè)管理模式，漁業(yè)協(xié)會(huì)是一個(gè)以維護(hù)漁業(yè)權(quán)益和漁民利益為宗旨的民間性漁業(yè)自律組織?？傮w來(lái)看，目前我國(guó)漁業(yè)協(xié)會(huì)仍處于探索發(fā)展階段， 發(fā)展水平較低， 規(guī)模普遍較小且運(yùn)作不規(guī)范， 其作用效應(yīng)遠(yuǎn)未充分發(fā)揮。具體問(wèn)題如下：

（一） 規(guī)模偏小，功能較單一，覆蓋率低

漁業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)模普遍較小， 成員人數(shù)在100 人以下的合作組織數(shù)量眾多。社會(huì)化組織率也不高， 如中國(guó)鰻業(yè)方面有養(yǎng)殖單位和個(gè)人近2000家， 而入會(huì)率不到1/3。我國(guó)漁業(yè)協(xié)會(huì)成立的初衷是通過(guò)聯(lián)合增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、獲得平等的市場(chǎng)地位、降低交易成本、提高生產(chǎn)效率，時(shí)至今日，經(jīng)濟(jì)職能仍是其最主要的功能。而國(guó)外的漁業(yè)協(xié)會(huì)，除了承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，還承擔(dān)了政府的部分社會(huì)管理職能， 包括補(bǔ)貼的發(fā)放、某一海域漁業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的分配、漁業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)的開(kāi)展、漁業(yè)社區(qū)的管理等。相比之下，我國(guó)漁業(yè)社會(huì)組織功能單一，未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。此外，漁業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展能力不強(qiáng)，發(fā)展水平也不高，相當(dāng)一部分處于成員間的技術(shù)互助和信息互通水平階段，產(chǎn)品市場(chǎng)開(kāi)拓、品牌建設(shè)、加工增值的能力還十分薄弱。

（二） 規(guī)章不明確，管理不夠規(guī)范

漁業(yè)協(xié)會(huì)存在組織章程不完整、內(nèi)部管理制度、監(jiān)督制度和組織機(jī)構(gòu)不健全等問(wèn)題。首先，我國(guó)大陸方面目前尚未出臺(tái)《漁會(huì)法》，只有各地漁業(yè)協(xié)會(huì)章程對(duì)各個(gè)協(xié)會(huì)的組織體系作了相應(yīng)規(guī)定。但是我國(guó)漁業(yè)協(xié)會(huì)章程對(duì)協(xié)會(huì)組織體系的規(guī)定較為簡(jiǎn)單。例如，根據(jù)中國(guó)漁業(yè)協(xié)會(huì)章程的規(guī)定，該協(xié)會(huì)的組織機(jī)構(gòu)包括會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)和常務(wù)理事會(huì)。沒(méi)有對(duì)協(xié)會(huì)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)予以設(shè)定，并在會(huì)員的資格、權(quán)利和義務(wù)，以及漁業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)的使用和管理等方面缺乏詳盡的規(guī)定。這將導(dǎo)致協(xié)會(huì)在具體運(yùn)作過(guò)程中遇到諸多困難，并會(huì)出現(xiàn)很多管理、監(jiān)督等方面的漏洞。此外，沒(méi)有任何法規(guī)對(duì)各漁業(yè)協(xié)會(huì)之間的關(guān)系做出規(guī)范，這不利于對(duì)全國(guó)各地漁業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一管理，也不利于交流與合作。

其次，有的漁業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部管理混亂， 組織章程形同虛設(shè)， 還有的漁業(yè)協(xié)會(huì)很少開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)， 甚至淪為少數(shù)人套取稅收優(yōu)惠政策和資金扶持的工具。從服務(wù)現(xiàn)狀來(lái)看，部分漁會(huì)存在“完任務(wù)、走過(guò)場(chǎng)、形式化”的狀況，開(kāi)展工作無(wú)明確計(jì)劃，重?cái)?shù)量而非質(zhì)量。

再者，目前在每一個(gè)層面上的漁業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置與分工都不完整， 往往是由相關(guān)人員兼職或臨時(shí)聘請(qǐng)人員從事日常工作。（比如某地方漁業(yè)協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)并沒(méi)有獨(dú)立的辦公機(jī)構(gòu)，僅在漁業(yè)局有一個(gè)辦公室。每到年末會(huì)進(jìn)行一次常務(wù)理事以上級(jí)別的座談會(huì)，聽(tīng)取各常務(wù)理事匯報(bào)該年度的財(cái)務(wù)及漁業(yè)發(fā)展情況。然而，對(duì)于會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)及其使用情況等，都缺乏相應(yīng)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)使用未透明化）。

（三） 官辦色彩濃厚，對(duì)政府依賴程度高

盡管“民辦、民管、民受益”的政策指導(dǎo)原則被反復(fù)強(qiáng)調(diào)， 我國(guó)漁業(yè)協(xié)會(huì)的官辦色彩仍然比較重， 很多漁業(yè)協(xié)會(huì)是掛靠在漁業(yè)相關(guān)管理部門之下， 依賴其優(yōu)惠政策而生存， 其中漁業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人就是地方漁業(yè)管理部門的在職或退休干部。比如，中國(guó)漁業(yè)協(xié)會(huì)雖是一個(gè)民間組織，但它實(shí)際上隸屬于農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局，過(guò)去協(xié)會(huì)的官員有不少是漁業(yè)局的官員兼任，現(xiàn)在可能都是專職的了。比如山東省某市的漁業(yè)協(xié)會(huì)，僅僅是掛靠在該市海洋漁業(yè)局的一個(gè)部門，并未設(shè)有獨(dú)立的辦公機(jī)構(gòu)。由于漁業(yè)協(xié)會(huì)依附于政府行政機(jī)關(guān)，獨(dú)立性差，不能充分代表廣大漁民群體，從而會(huì)制約公眾決策參與的范圍和質(zhì)量，也打破了它與政府間原本平等互動(dòng)的常態(tài)關(guān)系，使之在利益訴求方面有所顧忌。所以，目前我國(guó)漁業(yè)協(xié)會(huì)并沒(méi)有在“漁民一漁民合作組織一政府”的三方博弈發(fā)揮應(yīng)有的作用， 從而使得三方博弈的結(jié)果與“ 漁民—政府”兩方博弈沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別，遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了預(yù)期目標(biāo)。

（四） 入會(huì)門檻高，組織目標(biāo)錯(cuò)位

具體表現(xiàn)在：從組織成員來(lái)看，企業(yè)和養(yǎng)殖大戶是漁業(yè)協(xié)會(huì)的主要會(huì)員，雖說(shuō)協(xié)會(huì)原則上是自愿加入，但普通個(gè)體漁民常常因資金規(guī)模、力量弱小等限制在協(xié)會(huì)之外。漁業(yè)協(xié)會(huì)作為社會(huì)中介組織，它應(yīng)該是政府和漁民之間的橋梁，其基本目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是讓廣大漁民有效參與海洋社會(huì)事務(wù)，代表大多個(gè)體漁民利益。但是目前我國(guó)漁業(yè)協(xié)會(huì)在這方面的定位比較模糊，甚至錯(cuò)位，主要表現(xiàn)為：一是背離了社會(huì)團(tuán)體非營(yíng)利性的基本特征，為個(gè)人或小集體謀取經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)際上變成了經(jīng)濟(jì)組織；二是過(guò)多參與政治，或者因政治需要而建立，被當(dāng)成了政治組織。

三、我國(guó)漁業(yè)協(xié)會(huì)存在問(wèn)題的原因分析

（一）個(gè)體漁民素質(zhì)較低，影響力小

當(dāng)前的海洋漁業(yè)大環(huán)境下，普通個(gè)體漁民影響力小，對(duì)稅收貢獻(xiàn)少，不可避免的成為一些漁業(yè)社會(huì)組織淘汰的對(duì)象，享受不到其提供的幫扶。雖然政府有部分專項(xiàng)資金支持漁業(yè)社會(huì)組織，但由于漁民的觀念比較落后，很難看到長(zhǎng)遠(yuǎn)利益以至于不太愿意加入。比如，有些個(gè)體漁民綜合素質(zhì)差，不聽(tīng)從安排或商量，常常會(huì)因?yàn)槭袌?chǎng)中的短視行為例如壓低價(jià)格等損害整個(gè)行業(yè)的利益。

（二）漁業(yè)協(xié)會(huì)自身的內(nèi)部原因

1.漁會(huì)對(duì)其服務(wù)對(duì)象的需求不明確。漁會(huì)由于缺乏尋求對(duì)象需求的主動(dòng)性，以及缺乏獲取對(duì)象需求的渠道，這些組織很難把握實(shí)際中漁民在捕撈作業(yè)、技術(shù)更新、漁業(yè)市場(chǎng)等方面的需求。

2.漁業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)資金缺乏，沒(méi)有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)渠道，從而無(wú)法開(kāi)展正常組織活動(dòng)。對(duì)于漁協(xié)，最主要的收入來(lái)源是政府撥款和補(bǔ)貼，其次是會(huì)費(fèi)收入。造成資金短缺的原因是多方面的：一是由于對(duì)政府的過(guò)度的依賴， 使得資金來(lái)源單一， 客觀上造成資金的缺乏；二是漁業(yè)協(xié)會(huì)的社會(huì)認(rèn)同度和影響力還不夠大， 未能廣泛吸引人們的捐款；三是漁業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部組織機(jī)制還不完善， 所提供的服務(wù)數(shù)量不多， 服務(wù)質(zhì)量偏低，導(dǎo)致自身的營(yíng)業(yè)性收入不多。

3.缺乏高素質(zhì)的專業(yè)人才，沒(méi)有固定的人力資源補(bǔ)充途徑。人才的緊缺直接影響漁業(yè)協(xié)會(huì)的服務(wù)質(zhì)量，影響其在公眾中的形象和在海洋事務(wù)管理中的地位。我國(guó)漁業(yè)社團(tuán)成員中專業(yè)人員不足，不少漁業(yè)協(xié)會(huì)是政府機(jī)構(gòu)改革和分流冗員的一個(gè)重要渠道，再加上待遇不高，難以有高素質(zhì)的專業(yè)人才充實(shí)進(jìn)來(lái)。

（三）政府方面的外部原因

1.對(duì)漁會(huì)的認(rèn)識(shí)不足，政策引導(dǎo)和扶持有限。對(duì)漁會(huì)的重要性和作用認(rèn)識(shí)不足，致使推進(jìn)漁會(huì)培育的力度不夠；也有的政府工作人員認(rèn)為漁會(huì)的壯大會(huì)威脅政府的穩(wěn)定。且從目前從政府投入來(lái)看，政府對(duì)漁會(huì)的投入偏小，很少設(shè)立專項(xiàng)扶持基金，稅收制度上也沒(méi)有享受到優(yōu)惠政策。

2.政府職能轉(zhuǎn)變不到位，重登記而輕后期監(jiān)督管理。漁業(yè)協(xié)會(huì)在創(chuàng)辦初期， 政府給予一定的政策和資金扶持是十分必要的， 但政府過(guò)度介入則使?jié)O業(yè)協(xié)會(huì)喪失了獨(dú)立自主性，不利于其發(fā)展壯大。有關(guān)調(diào)查表明，有2/3的漁業(yè)社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)或直接來(lái)源于業(yè)務(wù)主管部門的派遣和任命，或由組織提名再通過(guò)業(yè)務(wù)主管部門批準(zhǔn)。此外，政府一些不適當(dāng)?shù)拿耖g組織扶持政策，加劇了漁業(yè)協(xié)會(huì)的行政化。政府應(yīng)從法律規(guī)范、財(cái)政支持對(duì)民間組織進(jìn)行合理引導(dǎo)和監(jiān)管。但是，政府不能以經(jīng)濟(jì)上的資助來(lái)獲取民間組織的控制權(quán)，從而使其失去民間性自治性的特征。

（四）社會(huì)制度環(huán)境影響

制度環(huán)境是影響公民參與社會(huì)政策的重要變量。改革開(kāi)放后，通過(guò)頒布一系列關(guān)于民間組織的法律、法規(guī)和政策，我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展的制度環(huán)境初步確立。但從總體上看，這種制度環(huán)境以控制和限制為主要取向，制約了民間組織實(shí)力和規(guī)模的壯大。

1.法律體系不完善。根據(jù)有關(guān)法規(guī)，成立民間組織需要同時(shí)滿足許多限制性條件，包括會(huì)員數(shù)量、資產(chǎn)經(jīng)費(fèi)、民事能力、固定場(chǎng)所、專職人員等。民間組織的成立需要得到業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和登記管理機(jī)關(guān)的雙重許可，過(guò)高的門檻登記注冊(cè)使得我國(guó)“法外”民間組織的數(shù)量遠(yuǎn)超過(guò)合法登記的數(shù)量。加上缺乏自律機(jī)制和他律機(jī)制，這部分民間組織常常自由放任、行為失范。

2.政府立法的滯后。我國(guó)關(guān)于漁業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)的立法，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其實(shí)踐。我國(guó)至今尚未出臺(tái)有關(guān)漁業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)的專門法規(guī)，由于缺少明確的法律支持，導(dǎo)致漁業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)的地位也不高。雖然我國(guó)的《中國(guó)海洋21 世紀(jì)議30海洋開(kāi)發(fā)與管理2010年程》和《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》都明確提出“實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)， 必須依靠公眾及社會(huì)團(tuán)體的支持和參與”， 要“建立和完善海洋管理的公眾參與機(jī)制”。但這些都只是原則性的規(guī)定， 而公民如何參與， 以什么形式參與， 現(xiàn)行法律和規(guī)章都沒(méi)有明確的要求。同樣，漁業(yè)協(xié)會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)缺乏法律支撐。從實(shí)際情況看，有的漁業(yè)協(xié)會(huì)在民政部門登記為社團(tuán)法人，但不能從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；有的是在工商部門登記為合伙企業(yè)或有限責(zé)任公司，但合伙企業(yè)要承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任，漁民不愿辦，而有限責(zé)任公司門檻又高，多數(shù)漁民辦不起，且登記手續(xù)較繁、費(fèi)用較高、稅收等優(yōu)惠政策難落實(shí)。④

3.國(guó)民海洋意識(shí)相對(duì)薄弱，群眾參與度不高。我國(guó)是一個(gè)海洋大國(guó)，國(guó)民海洋意識(shí)的薄弱是一個(gè)非常嚴(yán)重的問(wèn)題。海洋意識(shí)既是決定一個(gè)國(guó)家和民族向海洋發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，也是構(gòu)成國(guó)家和民族海洋政策、海洋戰(zhàn)略的內(nèi)在支撐。但是，我國(guó)大多數(shù)公民缺乏比較強(qiáng)烈的海洋意識(shí)和活躍的海洋進(jìn)取精神，具體表現(xiàn)在對(duì)“藍(lán)色國(guó)土”的淡漠，對(duì)海洋與人類生活關(guān)系認(rèn)識(shí)之不足，維護(hù)海洋權(quán)益、保護(hù)海洋環(huán)境和資源、合理開(kāi)發(fā)和可持續(xù)利用海洋資源意識(shí)的缺乏⑤。不僅內(nèi)陸和邊遠(yuǎn)地區(qū)的人們海洋觀念淡薄，就是生活在海邊并且從事涉海行業(yè)的人們，也存在著“近海不識(shí)?！钡膯?wèn)題。公民海洋意識(shí)淡漠，不主動(dòng)參與海洋有關(guān)活動(dòng)，相關(guān)的海洋社會(huì)組織培育與發(fā)展也會(huì)受到影響。

四、促進(jìn)我國(guó)漁業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的對(duì)策建議

（一）政府應(yīng)明確與漁業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系，扶持并引導(dǎo)其發(fā)展

政府在各方面的扶持，是加快漁業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的重要條件。政府要為漁業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展?fàn)I造寬松的社會(huì)環(huán)境，主動(dòng)調(diào)整政府與漁會(huì)協(xié)會(huì)的關(guān)系，把一些公共服務(wù)職能交給漁協(xié)去承擔(dān)，從而實(shí)現(xiàn)政府與漁業(yè)協(xié)會(huì)的良性互動(dòng)合作。

1.準(zhǔn)確定位，適度放權(quán)。要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，對(duì)有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)服務(wù)性工作，切實(shí)放權(quán)讓漁業(yè)社會(huì)組織來(lái)辦，逐步減少政府領(lǐng)導(dǎo)干部兼任漁業(yè)協(xié)會(huì)組織的職務(wù)。從民生的角度根本上重視發(fā)展?jié)O業(yè)社會(huì)組織的重要性，不把其看作是自己的附屬品。規(guī)范政府的介入方式， 杜絕政府一手包辦和干涉合作組織內(nèi)部事務(wù)， 讓“民辦、民管、民受益”真正落到實(shí)處。政府的主要職能是做好漁業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管工作，引導(dǎo)漁業(yè)協(xié)會(huì)建立并幫助提高其服務(wù)水平。漁業(yè)協(xié)會(huì)的性質(zhì)應(yīng)該以維護(hù)漁民利益為出發(fā)點(diǎn)， 它應(yīng)該區(qū)別于“二政府”， 是一個(gè)民間的依靠漁民自身實(shí)行管理的組織。

2.為漁業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度政策環(huán)境。首先，建立健全與漁業(yè)協(xié)會(huì)等海洋社會(huì)組織相關(guān)的法律規(guī)范。加快漁業(yè)協(xié)會(huì)立法，應(yīng)盡快出臺(tái)協(xié)會(huì)基本法《漁業(yè)協(xié)會(huì)法》。各地可依據(jù)《漁業(yè)協(xié)會(huì)法》，并結(jié)合本地特殊情況，制定地方性漁業(yè)協(xié)會(huì)法規(guī)，從而逐步建立一整套漁業(yè)協(xié)會(huì)法律體系，保障漁業(yè)協(xié)會(huì)有法可依，協(xié)會(huì)的活動(dòng)得到有效的法律規(guī)范。其次，為保障漁業(yè)協(xié)會(huì)更好的為公共利益服務(wù)，政府應(yīng)給予必要的財(cái)政支持。如提供稅收優(yōu)惠、貸款貼息等各種有效的財(cái)稅金融手段，為漁業(yè)協(xié)會(huì)增強(qiáng)自身經(jīng)濟(jì)能力做好條件保障。建議各級(jí)財(cái)政每年安排一定數(shù)量的協(xié)會(huì)扶持資金，專項(xiàng)用于協(xié)會(huì)的創(chuàng)建啟動(dòng)，初始階段的運(yùn)作缺口貼補(bǔ)等，以增強(qiáng)協(xié)會(huì)的發(fā)展能力。

（二）加強(qiáng)漁業(yè)協(xié)會(huì)自身建設(shè)

海洋社會(huì)組織得以生存發(fā)展的主要原因就在于它參與社會(huì)管理、擴(kuò)大公共服務(wù)、彌補(bǔ)政府和企業(yè)不足方面有獨(dú)特的功能?，F(xiàn)實(shí)中，凡是活動(dòng)正常、社會(huì)效益明顯、在某一領(lǐng)域舉足輕重的民間組織，都是內(nèi)部制度較為完善的組織。所以，漁業(yè)協(xié)會(huì)必須加強(qiáng)自身制度建設(shè)。

1.要完善組織章程和機(jī)構(gòu)，建立健全內(nèi)部制度。規(guī)范漁業(yè)協(xié)會(huì)的行為，要從建章立制入手，加強(qiáng)制度化、規(guī)范化建設(shè)，重點(diǎn)是要建立和完善會(huì)員代表大會(huì)、監(jiān)（理）事會(huì)等組織活動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揚(yáng)民主，維護(hù)會(huì)員權(quán)利。建立民主決策制度，克服行政化傾向；加強(qiáng)資格管理，實(shí)施資質(zhì)認(rèn)證制，對(duì)會(huì)員進(jìn)行資格審查；建立健全相應(yīng)的漁業(yè)行規(guī)行約，加強(qiáng)同業(yè)約束；根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)，制定從業(yè)人員的行為準(zhǔn)則和職業(yè)道德規(guī)范；完善財(cái)務(wù)管理制度。

2.人才建設(shè)。漁業(yè)協(xié)會(huì)要真正承擔(dān)起新時(shí)期、新形勢(shì)下的新任務(wù)，發(fā)揮社會(huì)功能，關(guān)鍵要看是否擁有一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊(duì)伍。首先要依法對(duì)漁業(yè)協(xié)會(huì)及其從業(yè)人員進(jìn)行相對(duì)嚴(yán)格的資格審定和執(zhí)業(yè)登記，并把它作為一項(xiàng)長(zhǎng)期、連續(xù)的工作，從而保證協(xié)會(huì)及其從業(yè)人員的專業(yè)水準(zhǔn)和責(zé)任能力。其次，經(jīng)常開(kāi)展會(huì)員培訓(xùn)工作，不斷更新其知識(shí)，提高其業(yè)務(wù)能力，改善組織成員的學(xué)歷層次和年齡結(jié)構(gòu)，提高整體的素質(zhì)；以長(zhǎng)會(huì)短訓(xùn)等形式有計(jì)劃地培訓(xùn)一批能基本掌握漁業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)作知識(shí)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本理論，并有志于漁區(qū)合作事業(yè)的人才骨干。除了漁協(xié)自我培養(yǎng)，還應(yīng)以優(yōu)厚的待遇和良好的發(fā)展平臺(tái)吸引優(yōu)秀人才的加入。

3.加大宣傳力度，提高協(xié)會(huì)影響力。宣傳工作既是搭建漁業(yè)協(xié)會(huì)與各級(jí)政府和廣大漁民溝通的橋梁，也是提升漁業(yè)協(xié)會(huì)形象的重要載體。漁業(yè)協(xié)會(huì)可以通過(guò)編印了刊物、宣傳畫冊(cè)、參與學(xué)術(shù)團(tuán)體活動(dòng)，向漁民廣泛宣傳政策性漁業(yè)保險(xiǎn)以及國(guó)家的惠漁政策，增進(jìn)對(duì)其了解。通過(guò)宣傳，不僅有利于推動(dòng)海洋科學(xué)教育，更有利于擴(kuò)大漁業(yè)協(xié)會(huì)自身的社會(huì)影響力，進(jìn)一步增強(qiáng)漁民及漁業(yè)企業(yè)的入會(huì)意識(shí)，使其認(rèn)識(shí)到發(fā)展?jié)O區(qū)漁業(yè)社會(huì)組織的重要性和必要性。

（三）營(yíng)造良好的社會(huì)發(fā)育環(huán)境

培育國(guó)民的海洋意識(shí)是海洋社會(huì)組織發(fā)展的基礎(chǔ)。海洋意識(shí)并不是與生俱來(lái)的，它的培育是學(xué)習(xí)和訓(xùn)練的結(jié)果。作為社會(huì)中間組織形態(tài)，漁業(yè)協(xié)會(huì)等海洋社會(huì)組織是培育公民海洋意識(shí)的現(xiàn)實(shí)和有效的途徑。

一方面，政府和漁業(yè)協(xié)會(huì)等各主體可以通過(guò)長(zhǎng)期有效的宣傳和教育活動(dòng)，培育全民陸海兼容的國(guó)情觀和正確的海洋觀，宣揚(yáng)科學(xué)開(kāi)發(fā)利用海洋、保護(hù)海洋環(huán)境及資源的意識(shí)，形成全社會(huì)關(guān)注海洋、開(kāi)發(fā)海洋、保護(hù)海洋的良好氛圍。比如以“世界海洋日暨全國(guó)海洋宣傳日”為契機(jī)，組織媒體宣傳、海洋開(kāi)放日、海洋公益活動(dòng)等多板塊的宣傳活動(dòng)，以全民參與的社會(huì)活動(dòng)為載體，以媒體宣傳報(bào)道為介質(zhì)，構(gòu)建海洋意識(shí)宣傳平臺(tái)。另一方面，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揚(yáng)漁業(yè)協(xié)會(huì)等海洋社會(huì)組織在公眾海洋意識(shí)培育的補(bǔ)充作用，擴(kuò)大它們?cè)诤Ｑ笠庾R(shí)宣傳和推動(dòng)公民參與方面的積極影響。此外，還應(yīng)深刻挖掘海洋文化，增強(qiáng)海洋文化感召力。

注釋：

①所謂海洋社會(huì)組織，是指圍繞海洋問(wèn)題，以促進(jìn)海洋政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化發(fā)展為目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)提高公民的海洋意識(shí)、監(jiān)督國(guó)家的政策運(yùn)行、保護(hù)海洋資源生態(tài)發(fā)展等宗旨，不以營(yíng)利為目的，具有志愿性和自治性的社會(huì)組織。在海洋實(shí)踐中，海洋社會(huì)組織大致有環(huán)保型、權(quán)益型、經(jīng)濟(jì)型、科教型等多種組織類型。吳賓，王琪.海洋社會(huì)組織的基本理論問(wèn)題初探.中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì).2013（7）.

②姜春潔，宋寧而.海洋文化軟實(shí)力：社會(huì)學(xué)的視角.中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào).2012（2）.16.

③鄧云鋒.中國(guó)漁業(yè)中介組織研究. 青島： 中國(guó)海洋大學(xué)出版社. 2007.

④孟全.漁業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的機(jī)遇、困境與對(duì)策.漁業(yè)經(jīng)濟(jì)研究.2010（1）.32.

⑤谷方為.初中生海洋意識(shí)現(xiàn)狀與培養(yǎng)對(duì)策研究..東北師范大學(xué)，碩士學(xué)位論文.2007.

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