淺析京津冀區域生態補償法律制度的構建

摘 要 京津冀區際生態補償法律制度的構建存在著基礎法律缺失、利益難以協調、補償標準不易量化等多方面問題，本文從流域、森林、大氣、礦產等四大生態領域提出了相應的補償制度，以期對區際生態補償法律制度的構建提供參考。

關鍵詞 京津冀區域 生態補償法律制度 環境政策

作者簡介：喬睿，天津市和平區人民檢察院公訴科科員。

中圖分類號：D922.6 ? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-044-02

一、背景

隨著我國京津冀一體化的政策逐步落實，三地之間的經濟貿易往來日益增多。特別是京津兩地的諸多企業在土地、人力成本的重壓之下，紛紛選擇向河北地區轉移，這其中不乏一些為規避京津兩地的環境政策法規的重污染企業。但是，從2013年度全國空氣污染指數來看，十大空氣污染城市有大半落戶河北，這也不得不說跟京津兩地重污染企業的轉移存在些許關系。改善京津冀整體環境，尤其是空氣質量，不是河北一地能夠全力承擔的。在京津冀一體化過程中，如何改善日益惡化的環境質量，需要三地的共同努力，那么區域生態補償制度的構建顯得迫在眉睫。

二、區域生態補償的概念

區域生態補償，是指按照行政區域如省內、市內、縣內、鄉（鎮）內的劃分，按照公平合理的一般性原則，受益地區與受損地區、開發地區與保護地區進行生態補償。

依據資源類別、補償主體等不同的標準，生態補償可以劃分為不同類別。區域生態補償的概念實則是其中的一種劃分。有的學者認為，在空間上可將生態補償劃分為國際生態補償和國家生態補償。其中，國家生態補償則又分為國內生態補償、流域生態補償、區域生態補償和跨流域生態補償。本文提及的京津冀地區的生態補償就是借鑒了區域生態補償的概念。

三、我國生態補償立法現狀

我國對于生態補償領域的立法工作可謂源遠流長，最早體現在1953年的《中央人民政府國務院關于發動群眾開展植樹育林、護林工作的指示》中，其中提及“國家雇工營造建設造林站;…… 組織附近農民在農閑時，由國家對造林給以資助。”可謂生態補償制度的最初萌芽。

隨后在1963年的《森林保護條例》中為獎勵造林護林工作提供了依據。國務院還依此建立了集體林育林基金制度，為我國造林事業的發展奠定了良好基礎。1979年《中華人民共和國環境保護法（試行）》由全國人大常委會通過，提及污染費收取的規定，真正從法律上建立了該制度。同年通過的《中華人民共和國森林法（試行）》明確了育林基金制度。

1983年云南昆明開始試點征收采礦造成的生態破壞治理費，以每噸磷礦0.3元的標準收取治理費用于生態環境的保護，為我國生態補償立法提供了良好的借鑒。1989年重新修訂后的《中華人民共和國環境保護法》規定了需要賠償受污染者，對污染者提出了更高的要求。次年，國務院提出了“誰開發、誰保護，誰破壞、誰修復，誰利用、誰補償”的生態補償原則。

2000年國務院在《生態環境保護綱要》中提出，國家應當補償因公共利益而受損的土地使用者。2005年國務院開始提出建立生態補償相關機制的構想。2010年《生態補償條例》進入起草階段。

縱觀這些年來立法工作的逐步推進，我們可以看到國家生態保護意識強化的趨勢。但生態補償法律制度至今尚未提出，在該領域僅有零星的政府文件，缺乏基礎法律的支撐。這也導致今日京津冀區域生態補償問題的研究缺乏依據和落腳點。

四、京津冀地區建立區域生態補償機制的難點

由于行政區域相互之間缺乏隸屬關系、無明確法律依據等原因，在京津冀地區建立區際生態補償機制可謂困難重重。一方面，京津兩地作為既得利益者不愿主動補償對河北的生態破壞，不想打破現有的諸多環境便利。另一方面，河北作為尋求補償方缺少談判的籌碼和會談的實力，其提出的生態補償要求缺乏回應。那么，如何協調三方的利益訴求從而達成多贏局面，也就成為京津冀地區建立區際生態補償機制的困難所在。

（一）缺乏明確的生態價值判斷標準

明確的生態補償標準是建立京津冀區際生態補償體制的前提和依據，而這一標準是建立在生態價值判決的基礎之上。現如今，連最基礎的生態價值判斷都缺乏一個明確可行的標準，更何談生態價值判斷標準的建立。這不單是京津冀地區一處所面臨的尷尬問題，也是全國諸多區域存在的難題，更使得生態補償制度的建立成為空中樓閣。

（二）缺乏利益協調機制

生態保護背后隱藏的是經濟利益的博弈，三個缺乏相互隸屬關系的行政區域如何協調經濟利益關系成為區際生態補償機制建立的重要因素。通常情況下，經濟利益的協調需要以利益協調機制為依托。但就目前三省市的情況來看，利益協調機制尚未有效建立。例如現在河北地區向北京地區輸送水資源的做法，使得本就水資源匱乏的河北地區雪上加霜，甚至導致部分工廠不能正常運轉，但河北建立水資源有償使用機制的愿望卻遲遲難以落實。

（三）缺乏生態補償計算標準

確定區際生態補償標準會涉及一系列工作的開展。從法律制定提供依據，到區際磋商達成共識，再到計算機構明確方法。此外，生態補償的標準還很容易陷入兩難的境地，如果京津發達地區所提供的補償數量過少，難以滿足貧困地區環境治理的要求，致使環境問題的治理缺乏資金支持。如果京津發達地區被征收的補償款過多，又會超出其財政承受能力，使資金難以到位。所以說，補償計算標準的確定需要多方面綜合問題的考慮。

五、實施京津冀區際生態補償制度的建議

在環渤海經濟圈日益發展的同時，京津冀三地的經貿交流愈加頻繁，區域間的環境問題更加突出。北京、天津、河北三省市自古以來就淵源頗深，在地緣上更是有著千絲萬縷天然的聯系。下面本文就從流域、森林、大氣、礦產等方面提出關于區際生態補償制度的建議。

（一）流域生態補償制度

我國現在普遍面臨著水資源短缺和惡化的問題，其中京津冀地區尤為嚴重。區域內的海河、灤河、渤海水污染嚴重，總體水質較差。由于區域分割而導致聯動機制的缺乏成為流域環境問題難以得到解決的重要原因。河北作為京津冀地區河流的發源地和主要流經地，在水資源保護上顯得力不從心。一是治污效果差強人意，比如一直供給北京居民生活用水的官廳水庫就是因為上游生態環境惡化，只得取消了飲用水的功能。這給本就水資源短缺的京津冀地區造成更大的資源壓力。二是治污成本的分擔不公，使得河北地方財政為京津冀三地的環境問題買單。一些流域上流水土保持、退耕還林工作的巨額開支都壓在了原本并不富裕的河北地區。所以說，京津冀地區流域生態補償措施的出臺是必不可少的，這才是該處流域生態環境治理的治本之策。相關制度建設應當依托于流域水系，建立流域周邊區縣跨地區的工作指導小組，以“受益者補償、損害者賠償”為原則，實現流域可持續發展。

（二）森林生態補償制度

相對于其他方面，森林生態補償制度已有一定成效，但礙于資金短缺的壓力，與預期目標還有相當大的距離。河北北部山林一直以來充當著京津地區的氧吧和風沙防護欄，由于當地經濟落后，嚴重影響了造林、護林工作的開展。長期以來，森林的防護主要依靠中央財政撥款，缺乏地方共建的支持。在這方面也有一些先例可供推廣，如北京和河北于2006年曾簽署一份護林建設備忘錄，由北京補充建設資金，重點支持密云、官廳水庫上游位于河北豐寧一帶的水源保護林。 具體的森林共建措施有待進一步的深化和完善。

（三）大氣生態補償制度

隨著北京、天津不少重污染企業的遷入，河北地區本就糟糕的空氣質量令人堪憂。此外，由于京津兩地的經濟更為發達，還存在著較多的汽車尾氣、工業粉塵等污染氣體的排放，使得這一地區空氣質量每況愈下。因此，大氣生態補償制度的建立是相當必要的。在這方面，可以借鑒現有排污權交易的相關制度，構建區際大氣生態補償制度。

（四）礦產生態補償制度

由于長期的掠奪性開采和環境恢復不力，導致京津冀一帶原本豐富的礦產資源迅速枯竭，更惡化了礦區周邊環境。礦產生態補償制度的確立，需要相關的法律法規的制定，明確以礦區開發者和受益人作為補償主體，以負責恢復礦區生態環境的機構和礦區周邊居民為補償對象，建立相應的開采和復墾制度，明確生態補償標準，并建立環境恢復治理專項基金。

在資金來源方面，一方面可以擴大資源稅的征收范圍，加收環境補償稅、礦產使用費等稅費，另一方面建立健全礦區恢復治理保證金制度，從而為京津冀一帶礦產資源的可持續發展提供資金支持。

六、結論

目前，京津冀區際生態補償法律制度的構建存在著基礎法律缺失、利益難以協調、補償標準不易量化等多方面問題，本文從流域、森林、大氣、礦產等四大生態領域提出了相應的補償制度，以期對區際生態補償法律制度的構建提供參考。相信隨著京津冀一體化政策的深化和落實，相應的區際生態補償法律制度構建勢在必行。

注釋：

劉廣明，曹煥忠，李靖.等.區際生態補償法律機制研究——兼及構建京津冀區際生態補償機制.天津行政學院學報.2007（4）.53-57.

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