云南省行政審批制度改革初探

摘 要 云南省在行政審批改革過程中不僅嚴格控制審批項目的數量，同時也積極探索理念和程序上的創新，更好地適應了全省經濟社會發展的需要。

關鍵詞 行政審批 政府職能 簡政放權 權力清單

作者簡介：田婷，中共普洱市委黨校講師，碩士，研究方向：政府職能。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-142-02

云南省1998年啟動了第一次行政審批制度改革，經歷了六次大的改革之后，不僅是行政審批項目上得到了較大的精簡，在制度創新上也取得了明顯的成效。經過改革的不斷深入，云南省的行政審批制度改革取得了以下成績：

一、云南行政審批制度改革回顧

（一）啟動早，成效明顯

云南省行政審批制度改革開始于1998年，截止到2013年底，已經經歷了六次行政審批改革，共取消和調整了行政審批項目1928項。做到抓源頭，嚴控數量。按照三個一律取消和三個堅決下放原則，把行政審批項目向下級地方政府、社會和市場下放。2013年云南省在全國率先出臺《關于大力培育發展社會組織加快推進現代社會組織體制建設的意見》明確指出：“政府退出公益慈善募捐市場，除發生重特大災害外，不再參與社會募捐。”打破社會組織的“一業一會”格局，激發社會活力;做到顧全局，上下聯動。形成省、市、縣、鄉四級聯動，對行政審批項目的取消和調整做到統籌兼顧，科學合理，截至2012年底，全省共取消調整省級行政審批項目1495項，取消調整率為62.19%，全省16個州市共取消調整3800項行政審批項目，保留行政審批項目2933項，取消和調整的審批項目占原有項目總數的一半以上，平均每個州市保留項目不到180項;做到優程序，嚴控時限。對保留和下放的行政審批項目，壓縮審批時限1/3以上的項目超過95%。積極推行并聯審批、企業重大項目代辦制，切實解決辦事難、審批難、項目落地難的問題。

（二）重載體，綜合推動

2007年以來，云南省圍繞“打造人民群眾滿意的服務型政府”提出法治政府、責任政府、陽光政府、效能政府建設，改善了整個審批環境，也讓政府職能得到了積極地轉變。2007年，云南省實施了以省屬企業國有資產處置審批制、重大資源開發利用項目審批制、重大投資項目審批和核準制以及省級財政追加預算支出審批制度為主的法治政府四項制度。規范了政府行為，促進了依法行政;2008年，云南省又提出了實施行政問責制、首問責任制、服務承諾制和限時辦結制等責任政府四項制度。改善了行政環境，提升了服務意識;2009年，全省又實施了重大決策聽證、重要事項公示、重點工作通報和政務信息查詢等陽光政府四項制度。增強了政府的透明度，保障了決策的科學性;2010年，云南省政府又在縣級以上機關推行行政績效管理制度、行政成本控制制度、行政行為監督制度和行政能力提升制度等效能政府四項制度。增強了政府效能，提升了政府公信力。

（三）建平臺，便民高效

按照“一窗式受理、一站式審批、一條龍服務”的服務要求，目前全省16個州（市）和129個縣（市、區）政務服務機構全部建成投入運行，所有鄉鎮（街道）都建成了為民服務機構，行政村（社區）普遍設立了為民服務站，進一步理順了行政審批管理體制和五級聯動的政務服務體系。全省24個省直行政部門服務大廳、10個州市級政務服務中心、68個縣級政務服務中心，以及40個鄉鎮級為民服務中心，均采用了信息化平臺辦件，初步建立了全省統一的政務服務網絡平臺。全省公共資源交易體系基本建立，為公共資源交易搭建了良好平臺。建立完善網上審批平臺，完成全省統一的網上大廳標準版軟件系統開發并上線試運行;2014年底以前將建成省、市、縣級網上大廳，初步形成橫向到部門、縱向連三級的全省網上辦事系統。

（四）重監管，力促實效

云南省行政審批制度改革的重心，將由精簡審批事項的數量逐步向嚴格控制新增審批事項、加強保留事項的規范管理、優化再造審批程序和辦事流程，進一步提高審批效率方面轉變。進一步加強三個方面的監管：一是嚴控審批項目的數量。從源頭進行清理，對不符合設定要求的行政審批項目一律取消;對不符合現實需求的一律取消;對重復交叉的行政審批項目進行精簡整合;對已取消的行政審批項目不予再恢復。二是規范行政審批的程序。2014年3月由省委編辦和省標準化研究院共同制定的云南省關于深化行政審批制度改革的地方標準《行政審批事項編碼規則》、《行政審批事項業務手冊編寫規范》和《行政審批事項辦事指南編寫規范》正式發布，統一行政審批的服務標準，不斷提高人民滿意度;三是明確行政審批的責任。制定了《云南省行政執法責任追究辦法》、《云南省人民政府行政執法評議考核辦法》，將各部門行政審批實施情況列為對行政執法責任制考評的重要內容，對省級各部門和各州市政府未及時按照國家和省政府要求及時取消下放行政審批項目，未按照公布目錄實施行政審批的，進行扣分直至追究行政執法責任。按照《審批事項授權辦理制》的要求審批部門工作窗口實行審批服務首席代表負責制。首席代表是審批部門工作窗口的第一責任人，代表本部門全權辦理授權審批事項。

二、云南行政審批制度改革存在的問題

由于市場的不完善、傳統管理思維的慣性、職能部門間的博弈和不銜接、公眾參與的有限以及配套制度建設滯后等因素的影響，行政審批改革對整個利益格局進行再分配的過程中，必然會碰到很多的阻力，存在一些實質性的、利益性的審批項目仍然掌控在政府手中;部門間審批標準和程序仍然難以對接;利用審批權謀取利益的空間仍然存在，審批過程中公眾參與和監督仍然有限，行政審批權的邊界如何與市場和社會保持動態平衡等等問題依然是阻礙經濟活力和社會治理能力的重大障礙。具體表現為：

（一）邊減邊增

云南省的省級行政審批保留項目從1998年的1076項，減少到2013年的796項，雖然數量上有了大幅度的減少，但中間的幾次改革中仍然出現了數量增加的情況，特別是2007年保留項目增至1268項。并且還大量存在依據國務院文件、國家部委規章和規范性文件設定的非行政許可審批項目，地方政府很難清理。由此可以看出，行政審批制度改革仍然是一個此起彼伏的過程。一方面由于市場體制不完善，政府一直在放與收之間徘徊，出現了“一放就亂、一亂就收、一收就死”的惡性循環中。另一方面是政府的管控慣性思維作祟。無論是中央各部委還是地方政府都不愿輕易地放棄手中的權力，力求通過一些變相的方式把已經取消的行政許可項目予以保留。

（二）避重就輕

行政審批主要涉及兩個領域，一個是經濟領域。對經濟領域的放權力度仍然不夠，對放權缺乏統籌規劃，見子打子，雖然為了保證一些大項目能夠落地，政府在審批方面有了進一步的程序優化和服務的跟進，但審批權力難有實質性突破。另一個是社會領域，為了構建完善的社會治理體系。政府不僅要放權，還要積極培植社會組織，但在這方面各級政府還存在能力和動力上的差距，放與接的關系還沒有處理好。

（三）聯動不夠

上級政府在下放權力的過程中常常忽略了對下級政府接權能力的調研和培養，最終造成形式上下放了權力，實質上仍需上級部門把關的情況。而內外聯動機制不完善的問題也造成了行政審批制度改革的反復性。過去的行政審批的實施和改革過程基本上是在封閉的狀態下運行，對于體制外的社會組織和公民的參與性還非常有限，政府決策容易偏離市場和民眾的需求。

（四）監管不力

2003年頒布的《行政許可法》成為了行政審批改革的重要法律依據。然而由于該法的內容規定過于原則化，相應的配套制度又不夠完善，審批事項標準、程序、時限缺乏硬性、統一的要求，在執行過程中難免出現地區差距、部門差距和個體差距，為自由裁量權預留出很大的空間，甚至為尋租創造了條件。再加之內部監督的滯后和外部監督的不到位，審批權就成為了一些部門和個人牟利的手段。

三、行政審批制度改革的方向

（一）構建以公民為主體的價值取向

從管理到治理的提出，不僅要樹立一種全新的執政理念，也需要構建一種共同治理的體制。在進行行政審批制度改革的時候，應該打破以權力作為主體的價值取向，構建以公民為主體的價值取向。首先，應該樹立公民至上的理念。無論是決策還是執行都要從能夠最大限度維護人民群眾利益的角度出發，在理念上實現從管理到服務、從事前到事后、從單一到多元、從靜態到動態的轉變，善于運用柔性機制，善于調動人民群眾積極性，實現管理的雙贏;其次，要暢通公民訴求渠道。對于社會矛盾要善于疏而不是堵。暢通訴求渠道需要把行政力量向基層進行傾斜;需要動員起多元社會主體的力量;需要構建保障渠道暢通的制度和機制;第三，應該構建官民互動的良好機制。在充滿變化的管理過程中，要能夠動態平衡不同訴求群體的利益以及公共利益與個體利益的關系，還需要構建一種利益協商機制，讓訴求不僅要能夠傳遞，而且能夠在協商的基礎下得到合理地采納。所以就需要進一步對聽證、說明理由等配套制度予以完善，讓政府與民眾能夠在一個穩定、合法、科學的平臺上實現良好的互動。

（二）構建以市場為主導的權力邊界

多年的改革經驗告訴我們，政府只有向市場和社會放權，才能釋放最大的改革紅利。要讓市場在資源配置中起決定性作用，就必須減少政府在資源配置中的干預，審批制度作為一種彌補市場失靈的事前控制，應該對其作用范圍進行有限地劃定。“負面清單管理模式”的提出讓市場主體對自身的權利范圍有了更明確的認識，在“法無禁止皆可為”的原則指導下，可以最大程度地調動市場主體的積極性。同時，對市場失靈的領域，政府要及時補位，更好地發揮政府的作用。“權力清單”的提出則是讓政府的職能邊界有了更清晰的劃分。通過構建透明、科學的權責體系，使權力與權力、權利與權力的銜接更加順暢。并且利用好第三方評估機構，讓其成為協助政府深化改革的重要力量。通過對市場與政府發揮作用的情況予以及時、客觀的評價，才能讓政府職能進行積極地調整，從而更好地適應社會發展的需要。

（三）構建以法治為基礎的運行機制

審批制度之所以會被老百姓所詬病，其中一個重要原因在于設定和實施過程中存在隨意性過大的情況。克服隨意性最好的辦法就是制度建設，制度建設不僅能更好地提升政府效能，還可以在立法、執法、司法過程中排除非相關因素的干擾，保證其公正性。所以，應該把審批制度的改革納入法制的框架下。首先要重視程序的規范。在程序設計上要本著精簡的原則，以必要性作為程序設定的基礎;要本著協調的原則，在不同層級和部門之間要能實現無縫對接;要本著透明原則，整個審批所需的材料、時限、環節等都應該一目了然;其次要重視績效的評估。要進行科學、多元的評估，構建較為細化和可量化的標準體系。不僅要對審批過程進行考核，也要把審批后的監管環節納入考核范疇，真正做到“誰審批，誰監管”;最后要規范救濟途徑。“沒有救濟就沒有權利”要通過完善救濟途徑來彌補行政管理中的失誤和不足。構建更加便捷高效的監管機制，進一步完善行政復議、行政訴訟和行政賠償制度，更加有效地保障相對人的權益。

（四）構建以信息共享為根本的流程再造

部門間的信息壁壘造成了行政審批效率低下、責任不清、資源浪費等問題。雖然經過了多輪改革之后，很多審批項目已經向政務服務中心進行了集中，但項目的審批過程仍然是各自為政，沒有實現服務上的集成。所以，要進一步加大政務平臺的建設。搞平臺建設的基礎是要有技術支撐，積極利用互聯網，為實現基礎性數據的匯總創造條件;完善網絡安全技術，進一步保障共享數據的安全。信息共享帶來機構扁平化的趨勢必然會導致行政管理體制的變革，這種變革不僅是層級的減少，也是部門職能的進一步整合。它可以構建一種全新的治理體系，讓更多行政體制外的主體參與到行政管理過程中，也能夠構建一種及時的反饋機制，讓行政管理具有更強的回應性和應變能力。所以，行政審批制度改革作為行政管理體制的突破口，應該在流程設計上做更多的文章，跳出部門利益看如何優化審批環境，通過積極實踐，從而帶動整個管理體制的改革，為建設服務型政府奠定基礎。