從《環境法》（原田尚彥）看日本環境政策

摘 要 讀了原田尚彥的《環境法》后，讓我對日本環境政策有了一個初步的印象，可以明顯的感覺到日本環境政策獨有的特點。從20世紀60年代開始，日本采取強有力的措施對公害問題進行綜合治理，到80年代日本基本上實現了由“公害之國”到“公害防治先進之國”的轉變。在這一過程中的經驗，對于正在進行現代化建設的中國具有一定的借鑒意義。

關鍵詞 公害 環境政策 借鑒

作者簡介：張栒，武漢大學環境與資源保護法學碩士研究生，研究方向：污染防治法。

中圖分類號：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-148-02

環境的破壞與污染是伴隨著社會的高度產業化而出現的現象。日本為了重建第二次世界大戰中荒廢了的國土，舉國上下不顧一切致力于產業復興。在這一過程中給作為人類生存基礎的自然環境帶來了嚴重污染，日本一度被稱為“公害之國”。公害的發生使人們的關心轉向環境方面。因此，《環境法》一書在考察環境法律制度時，首先把焦點對準公害問題，以此作為研究的起點。

在日本，公害的概念不是作為嚴格的法律術語，而是作為日常用語獨自發展起來，廣義上在包含所有的事業活動及其他人為造成的波及到公眾健康和生活的障礙的意義上加以使用。公害概念的法律化，為規范和形成日本公害防止法律體系奠定了法律基礎。現代的公害不光是特定的人和特定的企業的所謂犯罪性行為造成的，有不少是由多數人的無可非難的日常行為的蓄積造成的。因此，現代的積蓄公害已不是單純依靠市民法上追究個人責任的問題了，依靠公共手段實施公害對策，是從這種現代公害的特殊性地產生出來的要求，也是形成環境法的萌芽。

《環境法》一書概括了日本環境法的發展史。初期環境法《公害對策基本法》“以謀求全面推進公害對策，保護國民健康的同時保全生活環境為目的”，在預防和抑制公害上發揮了相應的作用，但是這些政策都是以環境的無限及無償性為前提，廣泛承認人的經濟活動自由，只為預防公害的發生對企業活動等自由課以必要的最小限制，這種對策始終是消極的局部的對癥治療的防治對策，屬于末端控制。1993年代替公害對策基本法，日本制定出了《環境基本法》，明示了環境對策的理念和目標，制定具體法律制度和政策措施。《環境基本法》的制定標志著日本的環境法邁入了一個新的領域，即以可持續發展的全新理念指引環境基本法體系;最后是進入二十一世紀后的《建設循環性社會基本法》，標志著日本進入循環性社會法時期。在讀完《環境法》后，我對以下幾個方面有所感觸：

一是原田尚彥就環境權揭示環境問題的重要性給予高度的評價，但環境權并不能作為市民對各個環境污染源直接提起停止行為請求的根據，否定了環境權的私權性。司法判決中承認其作為一項具體權利的事例很少。現行日本憲法沒有明確規定環境權的概念，在憲法學界關于環境權的憲法依據問題大致有三種主張。一種主張認為環境權產生于日本憲法第25條關于生存權的規定，該見解認為，人類的生存和生活，是直接建立在衣食住等物質與文化之基礎上的，而只有有了良好的健全的環境，這樣的基礎才能得到保證。為此之故，對安全而舒適的生活環境的保護，就成了生存權重要的基礎內涵。另一種主張認為環境權產生于日本憲法關于第13 條幸福追求權的規定，基于學者認為幸福追求權為基本人權的總體原則性權利。第三種主張被叫作雙重根據論，它認為應當將憲法第25條和第13條結合起來解釋環境權。隨著時間的推移，雙重根據論已成為日本憲法學界大多數學者的共同主張。法院沒有普遍承認環境權是一項具體的法律權利，關于公害事件的判決基本上都是依據人格權或健康權理論觀念和有關法律作出的，在學術界環境權概念已經得到普遍的認可，但司法界對環境權概念的廣泛接受還有一個過程。

二是日本地方公共團體是國家行政組織的下層機構，被賦予廣泛的自治立法權和自治行政權。過去的通說強調法律先占理論，即地方公共團體的權能被限制在法律的范圍之內。事實上地方公共團體更了解地域的實情，此外公害的區域個性，控制公害綜合行政的需要以及地方公共團體的機動性都促使地方公共團體以第一性的責任承擔地域的環境保全責任，因此地方公共團體擁有對于環境保護相關公共事務的處理權。當國家制定了全國應該一律遵守的限制標準，為適應區域的狀況之必要，地方公共團體只要不是積極地與法令的規定相抵觸，則可以重復的設定獨自的嚴格限制。普通的地方公共團體無論是都道府還是市町村，都可以自主地制定條例，對于區域性的公害優先適用第一性的市町村條例。日本在短時期內擺脫公害大國的形象，并長期保持環境保護和經濟發展雙贏的局面，與它在環境行政方面積極徹底的措施有很大關系。

三是在原田尚彥看來，環境法帶有很強的超越私法領域的公共性立法的性質，有必要把重點放在與環境行政的關聯上來鳥瞰它的整體狀況。在環境法論述中，他把著力點放在從行政法的視角對環境法制進行分析。公害防治協定與法律以及都道府縣條例、市町村條例是公害防止行政上的主要手段。公害防止協定是指污染性或生態破壞性設施者或行為者，與廠址地或行為涉及地的環境行政機關或當地的居民團體，就環境影響的設施或行為在有關的技術規范、標準、補償措施、社區關系以及環境糾紛處理等事項，共同約定并遵守的書面協議。現在學界多認為認為公害防止協定的性質為行政契約，其本質上是以契約形式出現的行政決定，是環境行政管理機關采取的一種非強制性行政行為，理由如下：從公害防止協定的目的來看，它所維護的法益是公眾利益的保護，并不是針對特定人或者公共團體的私人性利益的保護。該制度的作用體現在為雙方當事人創造了彈性、適度的空間，有利于地方公共團體積極采取措施治理公害，在保證企業各項經濟活動順利開展的同時能夠控制污染，防止公害發生，保護地方環境的生態平衡。

從最初的以公害治理為目標的對策法到現在建設可持續發展的社會，并積極促進全球環境保護的基本法，日本在環境問題上取得的成效有目共睹。日本在環境治理與保護過程中的一些有效做法和教訓對于正在迅速推進工業化的我國來說具有借鑒意義：

第一，重視立法理性思考并將其貫徹于法律原則規則之中。從日本《環境基本法》可以看出它把可持續發展和本國國情聯系起來，并不是簡單地被寫進法案作為軟性原則，而是被當作統一環境立法的思想核心和制度核心上升為第一位的基本法律原則并輔之以一系列的具體法律制度。要使我國的協調發展原則達到可持續發展的要求就必須確立環境保護與經濟發展相協調的最低標準，即對經濟發展建立在保證人民身體健康和生命安全上。立足于中國的長遠發展，正確處理好環境保護與經濟增長之間的關系，要走出一條適合中國國情的環境保護與經濟增長相協調的可持續發展的新路。第二，加強我國地方政府在環境管理中的責任和作用，建立企業內部的環境管理制度。日本的環境法規定，在環境管理體制中，地方政府對本轄區內的環境質量全面負責，是日本環境管理的主導力量;中央政府主要負責環境法律、政策和環境標準的制定與監督;企業有專職的環境管理員和節能管理員，管理制度化。中國的環境管理體制主要是中央政府主導型和驅動型，中央政府的環境管理權力比較集中，具體職能繁雜，負擔較重;地方政府環境管理的自主性和積極性不夠，往往是被動應付;企業內部的環境管理沒有制度化。環保必須以政府為主導，廣泛調動企業和個人的積極性。第三，環保的立法和行政要并重。沒有明確、全面的環保立法，環保行政工作就缺乏法律根據，難以有效地展開;同樣，不重視環保的行政和執法，有限的立法也發揮不了應有的作用。因此應根據經濟的不同發展階段和發展水平逐步提高法律規范的標準，加大環境保護的執法力度，打擊嚴重違反環境保護法律的行為。同時還要重視環境污染的綜合治理。第四，引進相關先進技術，并注重自主創新。這就要求政府加大對環保設施的投入，建立符合市場經濟原則的環保投入機制。現階段各地政府應對城市污水、城市垃圾處理等公益環保設施發揮政府投資的主導作用。另外要引進、開發、研制適合我國現階段生產發展水平的環保技術和設備，提高環保監測系統的監測精度和準確率。制定有效的環保政策，發揮中國能源的優勢，推廣潔凈生產技術。

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