檢察人員分類管理之立法思考

摘 要 中共十八屆三中全會明確提出完善司法人員分類管理制度，為醞釀十余年之久的全國檢察人員分類管理的全面實行打開了嶄新的局面。通過對檢察人員分類管理立法現狀的分析，指出現行法律文本為檢察人員分類管理提供可能性的同時尚存在一些缺陷與不足，并提出檢察人員分類管理相關立法完善的對策和建議。

關鍵詞 檢察人員 分類管理 立法

作者簡介：任慧，山東省威海市文登區人民檢察院。

中圖分類號：D926.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-200-02

一、檢察人員分類管理的立法現狀分析

（一）現行立法為檢察人員分類管理提供可能性

1.現行法律為檢察人員分類管理提供法律依據。首先，《公務員法》為檢察人員分類管理提供了法律依據。《公務員法》第8條規定：國家對公務員實行分類管理，提高管理效能和科學化水平。第14條第一款規定：國家實行公務員職位分類制度。第18條規定：各機關依照確定的職能、規格、編制限額、職數以及結構比例，設置本機關公務員的具體職位，并確定各職位的工作職責和任職資格條件。至此，作為一般法的《公務員法》在法律文本中明確了各機關可以根據自身特點進行人員分類管理，因此檢察人員作為國家公務員的一個組成部分也可依照《公務員法》的規定進行人員分類管理。其次，《檢察官法》第14條第3項①為過濾檢察官隊伍、免去部分檢察官職務提供了法律依據。我國檢察人員分類管理的初衷是為解決當前我國檢察官隊伍過于龐大、專業性不強、業務素質普遍不高、混崗混編等歷史遺留問題，從而使檢察官隊伍走精英化、職業化發展道路。因此，大幅度壓縮檢察官人數和人員比例，對檢察官隊伍進行過濾式篩選勢在必行。而《檢察官法》第14條第3項中“職務變動不需要保留原職務”無疑成為將來免去大量現任檢察官職務的有力法律依據。

2.授權立法條款的設置為檢察人員分類管理預留了充足立法空間。《檢察院組織法》和《檢察官法》并沒有將檢察人員的所有管理事項逐一細化規范，而是通過設置授權立法條款將檢察官等級編制、評定、晉升、工資、退休等管理制度與檢察機關中的書記員和司法行政人員的管理辦法的制定工作授權給最高人民檢察院和（或）其他有關部門來進行。這就在立法技術上為檢察人員分類管理預留出了充足的立法空間。《檢察院組織法》第28條、《檢察官法》第23條、第39條、第45條、第53條即是針對檢察官具體管理制度的授權立法，而《檢察官法》第55條則是針對檢察機關中書記員和司法行政人員管理制度的授權立法。這里的被授權機關有的是明示的、有的是默示的。至此，最高人民檢察院和其他有關部門就因授權立法條款而獲得了對檢察人員有關管理制度的授權立法權，根據授權立法權制定的法律條文因具體立法機關的不同而具備法規（國務院制定）或部門規章（如最高檢會同其他部委制定）的法律效力 。中共中央組織部、最高人民檢察院于2011年7月下發的《檢察官職務序列設置暫行規定》在法律位階上即屬于部門規章，《暫行規定》對檢察官、檢察官職務序列設置等做了詳細規定，邁出了分類管理堅實一步。

（二）現行立法在檢察人員分類管理實踐中存在的缺陷與不足

1.檢察官助理和檢察技術人員的立法缺位。檢察官助理和檢察技術人員作為檢察人員分類管理中“檢察輔助人員”的重要組成部分。檢察人員的構成一般由《檢察院組織法》來規范，而在《檢察院組織法》乃至現行所有相關立法中，我們只能為檢察官、書記員、司法警察的職業設定和分類管理找到法律淵源，至于“檢察官助理”和“檢察技術人員”均在現行法律中難覓其蹤。當然這是由歷史原因造成的，然而現行立法的缺位一方面使得檢察人員分類管理的職位劃分依據略顯單薄，另一方面使得將來被劃分為“檢察官助理”和“檢察技術人員”的同志因無法在基本法中找到自身定位依據而心存疑慮，從而影響其響應支持分類管理改革的積極性。長遠看來，“檢察官助理”和“檢察技術人員”的立法缺位在檢察人員分類管理立法依據上存在明顯瑕疵，在檢察人員分類管理實踐中存在不小隱患。

2.檢察人員員額比例的立法不到位。檢察人員分類管理改革需要明確各類檢察人員的員額比例，然而現行法律文本中除《檢察官法》第53條對員額比例的設置有授權立法外，現行立法并沒有對此加以明確規范。時至今日，此法條中明示的被授權主體——最高人民檢察院也尚未行使該項授權立法權，換言之，檢察人員員額比例的立法設置不到位。值得注意的是，在推行檢察人員分類管理過程中，檢察人員員額比例是分類的根基，管理的前提。因此我們不難預見：如果沒有明確的員額比例，那么分類管理改革的力度將受到極大影響，因為既然沒有比例限制，那么檢察官的比例仍然可以很高，檢察輔助人員和檢察行政人員比例依舊可以很低。而這種情況一旦發生就嚴重違背了檢察人員分類管理改革的初衷。

3.檢察人員跨職系乃至跨職組交流存在立法缺陷。檢察人員之間是否可以交流？在韓國，檢察人員因選撥機制等立法設置的不同，都被牢牢固定在各自的序列中，沒有相互交流的可能性 ，而我國檢察人員分類管理則傾向于允許檢察人員之間的交流。《改革意見》中便提到完善檢察人員交流機制問題：“根據工作需要，完善檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員的交流機制，一般在各自類別內交流，也可以跨類別交流”，“檢察官可以轉任司法行政人員、檢察輔助人員”，檢察輔助人員和司法行政人員之間可以相互轉任”。這就為檢察人員跨職系乃至跨職組進行交流提供了明確的政策依據。此外，《公務員法》中規定：公務員在不同職位之間轉任應當具備擬任職位所要求的資格條件，在規定的編制限額和職數內進行 ，這為不同職位的公務員之間的交流提供了基本法律依據。檢察人員分類管理的推行必然使相當數量的檢察官“下崗”，繼而轉任“檢察輔助人員”或“司法行政人員”，而轉任后的原檢察官是否有機會再次被任命為檢察官、在何種情形下才可以被重新任命等問題都亟需立法回應，因為只有讓利益的分配有章可循、有法可依才能真正了卻檢察人員的后顧之憂。但現實情況是在《檢察院組織法》和《檢察官法》中雖對檢察機關中的書記員、司法警察、司法行政人員有所提及，但均未對各種職位間的交流機制做出具體的立法規范。筆者認為，政策依據和一般法依據（《公務員法》）固然重要，但在檢察人員分類管理改革中，檢察人員之間的交流機制不僅要通過完善相關法規、規章或管理制度來加以規范，而且宜將其上升至檢察機關基本法層面，作為一項長效機制固定在《檢察院組織法》中。因此，對于推進檢察人員分類管理改革而言，當前檢察人員交流機制的相關立法保障是存在瑕疵而亟需立法確認和完善的。

4.檢察人員分類管理所需的配套立法尚不健全。健全而完備的配套立法是改革的有力保障。從目前相關立法實際來看，檢察人員（檢察官、檢察官輔助人員和司法行政人員）的分類管理所需的配套立法尚未健全。除司法行政人員可按照《中華人民共和國公務員法》及配套法規進行管理外，檢察官和檢察輔助人員的管理配套立法均存在薄弱之處：首先是檢察官配套立法問題。以何種標準過濾現有龐大的檢察官隊伍進而選拔出符合檢察人員分類管理初衷的精英檢察官？對精英檢察官的考評問題如何解決？當精英檢察官淪為平庸時如何處理？檢察官人員空缺時如何高標準、高效率填充精英隊伍？這些都是需要深思熟慮和系統規范的現實問題。其次，檢察輔助人員的職務設置及管理尚沒有相應的規定。檢察人員分類管理改革全面施行后，必然會有相當數量的“下崗后再就業”的原任檢察官們充實到檢察輔助人員崗位上來，如果在配套制度上又無法保障他們的切身權益，將會極大影響其工作積極性，久而久之將不利于整個檢察事業的發展。因此，檢察輔助人員的相關配套立法必須盡早提上改革日程。

二、 檢察人員分類管理的立法完善

（一）《檢察院組織法》中檢察人員分類管理的立法完善

1.增加對“檢察官助理”和“檢察技術人員”的相應表述。在修訂《檢察院組織法》時，宜將“檢察官助理”和“檢察技術人員”的基本表述和分類管理理念包涵其中。具體說來，可以在總則部分增設一條：我國檢察人員實行分類管理。檢察人員具體劃分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員。檢察輔助人員包括：檢察官助理、書記員、司法警察、檢察技術人員等。

2.增加檢察人員員額比例的法條設置。實現當前我國檢察官隊伍精英化、職業化的一個重要舉措就是嚴格限制檢察官在檢察人員中所占比例。而正如前文所述，檢察官員額比例因授權立法權的擱置不用而導致此方面的立法空白 。從授權立法技術上講，雖然全國人大常委會將此處立法權授權給最高人民檢察院及有關部門，但全國人大常委會作為授權者可隨時收回授權，自行設置相關法律條文加以規范。因此，在修訂《檢察院組織法》時，全國人大常委會可徑行增加檢察人員員額比例的相關設置。具體說來，可在人民檢察院組織主體一章中明確表述，具體表述可參照《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》中的有關部分。

3.增加檢察人員之間交流機制的法條設置。正如前文所述，我國檢察人員分類管理允許檢察人員之間有所交流，這必然要求建立健全檢察人員交流機制。筆者認為，具體的實施辦法可以由最高人民檢察院會同有關部門制定，但在修訂《檢察院組織法》時可以效仿《公務員法》第11章的有關規定將檢察人員之間的交流機制以法律的形式固定下來。具體說來，可以在檢察院組織主體一章加以設置，如：檢察人員實行交流制度。一般在各自類別內交流，也可以跨類別交流。其他相關表述可參照《改革意見》來進行設置。

（二）重要配套法律法規及規章的立法完善

1.設置系統科學的、可操作性強的檢察官選拔、準入、考評等規則。要在遵循現有《檢察官法》所設定的檢察官任職條件的基礎上，堅持公平、公正、公開的原則，進一步細化遴選要求，如可采取法學知識專業考試與業務實績考核相結合、政治思想覺悟與道德品行相結合的方式，多方考察、綜合考量，最終選拔出組織放心、同事認可、群眾滿意的精英檢察官。值得注意的是，嚴把“新檢察官”入口關的同時，也要制定相應規則將那些被選拔到新檢察官隊伍后因放松自身要求而逐漸流于平庸的、一定時期內辦案效果差、錯案率高的等等已不符合精英檢察官標準的人員及時清除出新檢察官隊伍，同時也要考慮設置何種規制來確保在檢察官出現空缺時能夠優質、高效地充實檢察官隊伍。筆者認為，對上述一系列問題的規制宜由最高人民檢察院會同有關部門以部門規章的形式制定實施，在時機成熟以后再將其上升為法律規范。

2.建立并完善檢察輔助人員的職務設置和管理規范。分類管理全面推行后，檢察輔助人員無論在職系種類上還是在人員數量上都將超越同一職組的檢察官和不同職組的司法行政人員。然而正如前文所述，檢察輔助人員的職務設置和管理存在很大立法空白，而無論從加快檢察人員分類管理改革進程角度還是從保障檢察輔助人員合法權益角度考慮，這部分人員的職務設置和管理都亟需相關法規、規章來規范。《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》對檢察輔助人員提出的規范設想是：檢察輔助人員中，司法警察按照《中華人民共和國人民警察法》、《人民檢察院司法警察條例》進行管理;檢察官助理、書記員、檢察技術人員等檢察輔助人員的任職資格條件、任免、考核、培訓、獎懲等管理辦法，根據其職位特點和管理需要，由最高人民檢察院商中央公務員主管部門進行規范。有了國家政策的支持和指導，筆者相信，檢察輔助人員的配套立法必將一步步完善起來。

注釋：

《檢察官法》第14條：檢察官有下列情形之一的，應當依法提請免除其職務：（三）職務變動不需要保留原職務的。

此種論斷在法學理論界有一定爭議，有部分學者認為根據授權立法權而制定的規范在法律位階上處于法律與法規之間，有“準法律”的效力。筆者對此持不同看法，詳見筆者碩士畢業論文《法律文本中授權立法條款設置論析》。

張建軍，鄭建秋，張步洪.韓國檢察人員分類管理制度.人民檢察.2005（1）.

摘自《公務員法》第65條第1款。

最高人民檢察院至今尚未依據《檢察官法》第53條對檢察官員額比例進行立法實踐。