國際恐怖主義的界定及對我國的立法啟示

摘 要 國際恐怖主義活動的猖獗以及國際反恐實踐的局限使對國際恐怖主義的界定頗為必要。我國界定國際恐怖主義應以描述加列舉的方式給出立法定義、以對國際恐怖主義的否定為價值評判、以非法組織為國際恐怖主義的實施主體、以普通平民為主要恐怖暴力對象、以秘密和極端為暴力的行為方式，以特定的政治，經濟，宗教和意識形態為行為目的。

關鍵詞 國際恐怖主義 描述法 列舉法

作者簡介：禹偉，南京財經大學。

中圖分類號：D815 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-203-02

一、國際恐怖主義的發展概況

（一）恐怖主義的概況

恐怖一詞創設于18世紀90年代并很快被英國借用，以表明法國大革命時期政府的殘暴統治。該詞最早源于拉丁詞根terrere（為“恐嚇”之意）和名次根terror，其衍生的“恐怖主義”意指系統化的威懾政策。至于恐怖主義的真正根源，法律界和歷史界意見不一，但不可否認的是，恐怖主義是伴隨著國家的產生而產生的，恐怖主義的典型特征就是基于特定的政治目的對非戰斗人員或社會設施實施暴力或非暴力來引起社會恐慌。

在古代，限于落后的社會發展水平，恐怖主義主要指少數刺客為獲取特定的階級利益，采取的暗殺，劫持活動。中外君王遇刺身亡者更是不計其數，其中，大部分的刺殺或者劫持行動都伴隨著政治訴求，其根源來自于對立階級的利益沖突。在生產力不發達，充滿階級壓迫的封建社會，刺殺政府要員成為被統治階級原始沖動下的原始行動，這便是早期的恐怖主義。

（二）國際恐怖主義的特點

時至今日，恐怖主義的國際化趨勢越來越明顯，隨著生產水平的提高和科學技術的進步，恐怖主義在實施手段、實施主體、襲擊目標和襲擊后果等方面產生了巨大的變化。

實施主體上，近代恐怖分子分散于社會的各個階層。不論是傳統的政客、民族主義者、宗家狂徒以及普通的勞動群眾，還是宗教集團、跨國集團、民族主義聯盟乃至國家，都可能成為當今國際恐怖主義的實施主體。

實施手段上，劫機事件頻發，生物武器的威脅日益增大，通過計算機網絡進行恐怖活動的趨勢也越來越明顯恐怖分子往往會利用傳媒工具，如廣播電視，短信平臺等大眾媒介進一步渲染恐怖氣氛。

襲擊對象上，從襲擊政治人物演化為襲擊普通民眾。同時政府辦公場所、重要軍事目標以及大型社會工程都是恐怖分子的襲擊范圍。

（三）國際恐怖主義的根源

某一現象之所以盛行，必定有其產生與發展的土壤。政治根源：政治腐敗導致社會階級矛盾尖銳，當一國政府不能提供有效途徑有效緩和政治矛盾時，刺殺、劫持、爆炸等恐怖活動便成為最簡單粗暴的反映弱勢群體訴求的方式。從國際上看，強權政治的存在，新干涉主義的奉行、地緣政治、冷戰思維以及對待恐怖主義的雙重標準等，都是引發恐怖主義的潛在因素。

經濟根源：所謂“倉廩實而知禮節”，即便一國經濟未出現嚴重的貧富差距，極度的經濟窘迫也會迫使恐怖分子為了生存動用武力強搶公私財物。事實上，對于經濟欠發達的國家或地區，恐怖主義襲擊頻率明顯高于發達國家。

文化根源：在特定的文化背景下，某些野蠻的恐怖活動也會被粉飾為高貴的犧牲。例如，在原伊斯蘭文化里，人們普遍認為，通過自殺性爆炸行為來抗擊外來文化的入侵是“偉大的圣戰”，傳統伊斯蘭文化中的“尚武”傾向成為伊斯蘭恐怖分子無視生死，發動襲擊，投身“偉大的恐怖主義事業”的精神支柱。

二、對國際恐怖主義的界定及評述

（一）國際組織的界定

1.國際聯盟《防止和懲治恐怖主義公約（草案）》對恐怖主義的界定。《防止和懲治恐怖主義公約（草案）》是聯合國前身國際聯盟在第二次世界大戰之前對恐怖主義界定的首次嘗試。1937年，國家聯盟在《防止和懲治恐怖主義公約（草案）》的第一條規定“恐怖主義是指任何旨在反對某一國家，意圖或蓄意在特定人員，某一人群或公眾中制造恐怖狀態的犯罪行為”。草案的這一規定因概念模糊，分歧過大而未能通過，盡管草案在第2條對恐怖主義的表現做了進一步解釋，最終，《防止和懲治恐怖主義公約（草案）》因未能達成廣泛共識而遭到否決。但是該公約對恐怖主義的界定嘗試為戰后國際公約，區際公約乃至各國國內的反恐立法提供了思路。

2.聯合國全球性反恐公約的界定。相比《防止和懲治恐怖主義公約（草案）》的描述式界定方法，聯合國全球性反恐公約對恐怖主義罪行描述加列舉的表述方式更具有完整性。一方面，通過列舉數種典型的犯罪形式使相關恐怖主義犯罪更加明確，具有可操作性;另一方面，通過概念的描述避免了列舉法帶來的有限和瑣碎等弊端。

然而，全球性反恐公約對國際恐怖主義的界定僅停留在特別罪行層面。由于聯合國多邊談判難以達成廣泛共識，其框架下的全球性反恐公約只能體現為“一罪行一公約”的方式。此類框架下的公約適用非常有限，在特定罪行外并不具有普遍效力的情況下才能予以適用。

（二）區域組織的界定

21世紀初，由我國主導，協同俄羅斯等六國簽署的《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》對恐怖主義的界定如下：a.為本公約附件所列條約之一所認定并經其定義為犯罪的任何行為;b.致使平民或武裝沖突情況下未積極參與軍事行動的任何其他人員死亡或重大人身傷害、對物質目標造成重大損失的任何其他行為，以及組織、策劃、共謀。教唆上述活動的行為，而此類行為可以依各方國內法追究刑事責任。

由此可知，區域組織對（國際）恐怖主義的界定大體保持著同聯合國及其專門機構一致的論調。排除了恐怖主義的政治色彩，明確了恐怖主義應受各國刑法制裁。其次，用定義加列舉的方式對（國際）恐怖主義做出界定，值得注意的是，區域協定相比聯合國框架有較強的靈活性，表現為：主體上可以是任何人，行為上以暴力或暴力相威脅，對象上包含了平民和未參與軍事活動的非武裝人員，而此類行為一般需具有特定的政治和社會目的。

三、國際恐怖主義的界定對我國的立法啟示

（一）以描述加列舉的方式給出立法定義

用凝練的語言對國際恐怖主義做出完整的定義都將是我國國內反恐立法的不懈追求。然而，隨著經濟全球化的發展，國際恐怖犯罪的表現形式也越發增多，單純通過描述來界定國際恐怖主義不僅對我國的立法水平提出了較高的要求，而且我國作為成文法國家，倘若界定有所疏漏，必然影響到法的穩定性。聯合國（及其專門機構）全球性反恐公約對特定種類的恐怖主義的列舉性立法方式可以有效彌補概括性描述帶來的疏漏，一方面通過典型的國際恐怖主義罪名增強對概括性定義的理解，增強司法實務的可操作性;另一方面，適當的列舉能補充概括性定義的特殊情形，有利于降低對國際恐怖主義的描述的難度。

（二）以非法組織為國際恐怖主義的實施主體

恐怖主義活動需要很高的資金，技術，人力支持，包括恐怖活動的調查與策劃，準備與配合等。這些復雜的犯罪活動很難由個人在不依附組織的情況下進行。跨國恐怖主義犯罪更是如此。單純由個人實施的恐怖行為相比國家與社會，力量懸殊，往往不具備這些特定目的。個人以泄憤為目的對不特定對象實施暴力（或暴力相威脅）行為應認定為普通的刑事犯罪（故意傷害、故意殺人或危害公共安全類犯罪）。學界有稱“校園航空殺手”西奧多·卡欽斯基為僅存的當代個人恐怖主義，筆者不能認同。

國家作為國際法主體，具有主權和政權。具有合法的公開身份，有一定的群眾基礎。這與恐怖主義的秘密性和反人民性相悖。因此，倘若國家進行了類似的“恐怖行為”，應根據具體情況識別為特定的國際罪行，如以希特勒為首的納粹德國給全世界人民帶來了巨大的災難，其所犯罪行應是戰爭罪、反人類罪和屠殺罪...而非恐怖主義罪。同理，軍隊是國家武裝力量的合法代表，也具有一定的群眾基礎，不論正規軍還是非正規軍，都具有公開合法的身份。軍隊從屬于國家政權，因而也不能成為（國際）恐怖主義的實施主體。

（三）以普通平民為主要恐怖暴力對象

恐怖主義“撕裂和平時期的平靜生活，殘害無辜平民的寶貴生命”。當代恐怖分子認為，民眾支持或順從政府的話就成為可以襲擊的目標，這是恐怖主義非群眾性的核心所在，恐怖主義事實上將一切民眾都看作敵人。因此，有學者稱“恐怖主義……針對那些——相對于政治終極目的來說是——無辜目標”。原因在于，（1）當代主要政治領導人戒備森嚴，直接進行刺殺活動的可行性大大降低，而針對平民的暴力卻是方便又廉價的。（2）在現代傳媒的影響下，攻擊普通民眾同樣能達到造成社會恐慌，人人自危的效果。

但是，恐怖暴力的對象并不只限于平民。首先，國家領導人，外交人員或受外交保護的國際組織工作人員依舊是恐怖暴力的青睞對象。這類人員通常有較高的社會地位和特定的政治，外交職務，對其展開的恐怖暴力一方面更為直接有效，另一方面更容易挑起國家間的爭端，對國際形勢施加影響。此外，這類人員通常有較高的社會關注度，恐怖行為一旦實施，無論成功與否，都能通過社會輿論掀起動蕩，從而達到恐怖活動的目的。

（四）以秘密和極端為暴力的行為方式

首先，恐怖行為是秘密組織和實施的。恐怖行為因其主要指向對象為普通平民，因而不具有廣泛的群眾基礎。（國際）恐怖主義的反群眾性注定該組織必須始終保持秘密性，但這種秘密性與叛亂分子的秘密性不同，主要表現在以下幾點：（1）根源不同：恐怖分子的秘密性源自其反群眾性和反社會性，恐怖分子遭到官和民的雙重否定;叛亂分子的秘密性源自其成立初期，在與政府及其軍隊對抗時有明顯劣勢，為保存實力不得不暫時隱蔽自己，一般情況下叛亂分子和普通民眾之間并無直接沖突。（2）趨勢不同：恐怖分子在改變暴力對象，爭取民意前，是不可能擺脫秘密性的;叛亂分子通常有自己的政治主張，當實力擴大到一定程度時，叛亂分子勢必會登上政治舞臺，與當權政府一較高下。換句話說，倘若恐怖組織更改了自身的活動方式，便轉化成叛亂分子，甚至是合法的黨派。該類組織以猶太人的“伊爾貢”最為典型，哈馬斯也將走上這條路徑。

其次，恐怖行為是極端張揚的。恐怖分子不具有廣泛的群眾基礎，既被當權政府打擊，又被普通平民唾棄，因而只能通過對暴力行為的極端張揚來達到造成社會恐慌的目的。恐怖活動秘密組織與極端張揚的特性也決定了恐怖主義在暴力的使用方式上不加限制，從劫持飛機到安置炸彈，但凡能使人產生“恐懼”的破壞方式都在恐怖分子的考慮之列。

（五）以特定的政治，經濟，宗教和意識形態為行為目的

忽略恐怖主義的行為目的，將導致恐怖犯罪和普通刑事犯罪難以區分。首先，恐怖犯罪與特定刑事犯罪（如故意殺人、爆炸罪、縱火罪等不同），該最屬于類罪，其暴力強度因具有“無限性”，表面上可能觸犯各種刑事罪名。其次，恐怖主義，尤其是國際恐怖主義的社會危害性要遠遠大于普通刑事犯罪，套用普通刑事罪名將導致“罪責刑不相稱”。主要表現為，法律應對（國際）恐怖主義罪行與危害公共安全類犯罪進行區分。區分的關鍵便在于是否以特定的政治，經濟，宗教和意識形態為行為目的。危害公共安全罪指危害廣大群眾生命健康和公共財產安全，足以使多人死傷或使公私財物遭受重大損失的行為。犯罪人的行為動機多是個人仇恨或泄憤不滿，并未上升到顛覆政局，引發混亂的目的。

參考文獻：

[1]P.麥斯納得·門德茲.甄別恐怖主義：語詞和行動.中外社會科學.2013（6）.

[2]馬長生，賀志軍.國際恐怖主義及其防治研究.中國政法大學出版社.2011.

[3]趙秉志，杜邈.在聯合國框架內進行反恐斗爭.中外法學 .2012（8）.