土地整理領域農村職務犯罪研究分析

摘 要 ?本文以浙江省H市土地整理領域農村職務犯罪情況為樣本，對其基本情況進行分析，剖析原因，尋找問題，并提出相關的建議。

關鍵詞 ?土地整理 職務犯罪 犯罪主體

作者簡介：張虹霞，法學學士，浙江省杭州市蕭山區人民檢察院。

中圖分類號：D924 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-217-02

土地整理是近幾年為適應我國經濟形勢的新變化而推出的新政策，主要面向農村廣大人民群眾，是一項“民心工程”，對優化農村土地配置具有極其重要的作用。但它又是一面雙刃劍，對土地整理的不規范操作容易侵害基層群眾的切身利益甚至引發各類刑事犯罪。近年來，隨著筆者所在H市新農村建設和城鄉統籌的不斷推進，政府對土地整理的財政投入不斷加大，該領域職務犯罪也隨之發生。2011年以來， H市檢察機關依法辦理土地整理過程中的職務犯罪案件15件17人。本文著重就近三年H市土地整理領域農村職務犯罪情況作一專項剖析，分析其犯罪特點、產生的原因，提出預防對策。

一、土地整理的含義

土地整理是指在一定區域內，按照土地利用總體規劃的要求，結合土地利用現狀，采取行政、經濟、工程、技術、法律等手段，通過對田、水、路、林、村等利用結構進行調整，對土地資源進行重新分配，以達到協調人地關系，增加有效耕地面積，提高土地利用率和產出率，改善和保護生態環境，促進土地資源可持續利用與社會經濟可持續發展的過程。

二、土地整理領域農村職務犯罪呈現四個特點

（一）協助政府管理土地整理項目的村級干部成為主要犯罪主體

根據有關規定，土地整理項目最初由國土部門土地整理中心作為業主單位，負責項目招投標和項目建設的管理、監督等，后來上述職責下放至基層政府。但在實際操作中，鄉鎮等基層政府一般委托項目所在村行使上述職責，村干部就成為協助政府管理土地整理工作的“主力軍”。這些“村官”學歷不高，但工作能力強;群眾基礎好，但家長作風明顯;上級領導信任，但權力集中缺乏有效監督制約。因此，從犯罪主體看，H市土地整理領域的職務犯罪幾乎都與村干部有關，涉案的17人中，除基層政府、國土部門工作人員、個體包工頭各1人外，其余均為村干部，其中村支書7人，村委主任、副主任7人。這些村干部互相串通，利用負責土地整理項目的職務之便，為他人謀利，為自己“創收”，共同犯罪現象突出，村支書、村委主任雙雙“落馬”的有5個村。如，H市某縣檢察院2012年查辦的該縣某鎮土地整理領域職務犯罪系列案共8件9人，涉及該鎮5個行政村的6名村干部。此外，有2名村干部自己就是“包工頭”，為取得土地整理項目，以金錢鋪路，利用“人頭熟”的優勢，想盡辦法賄賂本村和鄰村干部。

（二）違法環節和涉及罪名集中

案件所涉土地整理項目多為宅基地整理、復墾，造田造地等工程，犯罪主要集中在三個環節：一是申報立項環節。土地整理項目必須經村民代表會議通過后，由村、鎮逐級上報至國土部門，經國土、農業、林業、水利等部門實地勘測，符合標準的方能批準立項。二是招投標環節。土地整理項目立項后，一般由基層政府組織招投標，但基本上由村干部具體操作。有些村干部與工程承包人關系密切，個別人甚至與承包人共同投資購買推土機等設備承接土地整理施工項目;有些承建合同也是由所在村作為業主單位與中標單位簽訂;有的村干部無視規定，直接參與招投標競爭。三是工程款撥付環節。土地整理項目的資金由政府下撥，根據工程完成量分階段通過驗收后，由基層政府撥款到村。上述環節中，村干部擁有相當大的自主決定權，從而為公共權力“尋租”留下了空間。有的村干部利用協助管理土地整理工程的便利條件，將部分工程款借給個人用于經營活動。涉及的罪名主要集中在與職務犯罪密切相關的受賄罪、貪污罪以及行賄罪，其中，受賄罪比例最高，占70.6%。

（三）犯罪手段相對集中

一是采取虛報征地面積、虛增工程量等手段，騙取補償資金，占為己有。如，H市Z某受賄案中，其利用協助鄉政府監管宅基地整理工程的職務便利，虛報房屋拆遷賠償款，并占為己有。二是招投標隨意性大，潛規則盛行。主要表現在：默許串標，泄露標底，使行賄人順利中標;為規避到公共資源交易中心進行招投標的競爭，壓低工程預算至50萬元以內;自作主張，以村民代表會議決議的方式直接將土地整理工程發包給行賄人承建;以村“兩委”名義要求中標承建單位以更換項目經理的方式將工程轉包給行賄人，由行賄人支付給中標單位一定數額的“管理費”作為補償。三是惡意串通，使工程承包人取得遠高于實際造價的工程款。土地整理項目撥款一般包括拆遷、工程建設及后期維護等費用，因而撥款金額往往多于工程的實際造價，結余的款項應留存村集體用于工程后期維護。但一些工程承包人卻能通過賄賂村干部，順利取得預付款甚至超額取得工程款。如，H市C某承建村某地塊的土地整理工程，為順利結算工程款，多次賄賂村支書、村委主任。該工程中標價格為30萬元，實際撥款為60余萬元，但該村集體僅留存4萬元，其余全部作為工程款結算給C某。此外，還出現了兩種更為惡劣的手段：一是包工頭“自選項目”。即行賄人為使自己承包的土地立項后取得承建權而賄賂村干部。如，上述H市C某從同村村民處轉包到一塊土地，通過“跑關系”，在取得該地區國土局同意立項的許諾后，通過賄賂村支書、村委主任等，使該地塊的土地整理項目得以順利立項。爾后，C某再通過非法掛靠、串通投標的方式取得該項目的承建權。二是以追加簽訂土地承包經營協議的方式多結工程款。即工程承包人為獲得遠高于招投標合同約定造價的上級撥款，通過賄賂村干部，與工程所在村簽訂虛假土地承包經營協議，將原本應留存于村集體的結余款“榨干”。

（四）舉報線索大幅增加，易引發上訪和群體性事件

土地整理過程中的職務犯罪直接侵害了農村群眾的利益，造成村民舉報數量增加，該領域已成為涉農舉報中除征地拆遷以外的第二熱點。2011年以來，H市某基層檢察機關收到群眾實名舉報村干部涉嫌土地整理中的職務犯罪線索36件，占涉農舉報線索的40.9%。舉報人如果對職能部門對農村土地整理過程中的貪污腐敗問題處理不及時或對處理結果不滿意，易引發多次上訪或集體上訪，有些甚至惡化為群體性事件，嚴重影響社會穩定。如，上述該基層檢察院受理的群眾舉報，大部分都是集體上訪，舉報人除到檢察機關外，還到信訪局、紀檢委以及撥打市長熱線反映情況。

三、土地整理領域農村職務犯罪產生的三大原因

（一）項目審核不嚴格

一是低報標的，就地招標。把實際工程量超過50萬元的項目壓縮到50萬以內進行招標，規避縣（市）級交易中心的招標監督。二是串標、陪標。為符合招投標制度要求的必須有3人以上投標的規定，投標人串通陪標，無論誰中標，均由其中一人實際承包。三是直接議標。據查，該市某縣1700萬某農居房工程項目沒有招投標資料，中標單位的反饋是直接議標，而非通過正規招投標形式獲得。四是中標單位實質轉包。中標單位中標后，根據項目所在村的領導要求，將工程交由指定人員承建，中標公司收取管理費。

（二）工程款發放審核不嚴格

一些村集體或村干部采取虛報冒領的方式騙取土地補償款，或者收受他人賄賂款后，為他人順利結算工程款大開綠燈。如Z某某貪污案中，其采用制作村道拓寬工程、村道硬化工程及防洪堤工程等虛假工程報賬資料，騙取移民資金19萬余元并予以私分;利用監管村宅基地整理工程的職務便利，虛報房屋拆遷賠償款，騙取公款4萬余元。又如C某甲、C某乙受賄案中，二人擁有審核、簽字多項權力，多次收受賄賂方錢款后，為對方順利結算工程款提供諸多方便。

（三）項目管理制度不全、流程操作混亂

H市現有的農村土地開發整理項目都普遍存在操作管理混亂和制度執行不嚴格的問題。依照H市規定，該市所有土地整理項目應當以政府牽頭進行公開招投標以及管理所有工程事項。但在實際操作中，很多基層政府委托了項目所在村作為土地整理項目的業主單位，將撥付工程款的權力下放到項目所在村村委，而并未采取任何監督管理的應對方法，使得部分村干部借暫時保管政府撥款及管理村公章之機大肆斂財。

四、防范和懲治土地整理領域農村職務犯罪的對策和建議

（一）強化干部選拔和教育培訓，完善村務公開機制

高度重視村干部的選拔、培養和錄用，切實將群眾支持擁護、黨委政府放心、工作認真負責、真正愿意為群眾服務的優秀人才特別是年輕干部選拔、錄用到農村干部隊伍中。高度重視對村干部的教育培訓，組織村干部進行系統的思想政治理論和法律知識學習，強化法紀觀念，提高拒腐防變能力，增強工作責任心，樹立為民服務的良好形象。高度重視村務公開，認真貫徹民主集中制原則，堅持重大事項集體研究決定，對涉及村民重大利益的土地整理項目的上報和工程款的撥付要由村民大會或村民代表大會表決、公示。高度重視法制宣傳教育，培養農村干部依法辦事、注重程序的良好作風，夯實從源頭上預防涉農職務犯罪的基礎。

（二）強化流程監控，完善監督制約機制

國土部門和鄉鎮基層政府要切實加強對土地整理項目從立項、發包、施工管理、驗收到工程款撥付的全過程的監管，不能權力下放，缺乏監督制約。主要是：在立項時要加強對土地整理項目的規劃管理，把土地整理的面積、工程量以及資金預算等重要內容相對明確地固定下來，從源頭上防止出現弄虛作假現象;要嚴格按招投標工作規定，對工程承包人資質、投標條件進行嚴格把關，嚴格按招投標程序開展工作;要加強對土地整理項目中標后續監督，著重檢查中標承建單位與實際工程承建人是否一致;要強化項目資金管理，定期進行資金審計，杜絕違規預付或超額撥付工程款;土地整理項目驗收合格后，要定期進行回訪，實地檢查工程質量，聽取所在村村民的意見。

（三）強化打防并舉，完善犯罪預防機制

加大打擊力度，對于發現的村干部職務違法違紀行為，紀檢監察機關和檢察機關要及時介入，依紀依法從嚴查處。特別是對群眾反映強烈、社會影響大的案件，要重點辦，優先辦，以查案的實際效果震懾犯罪分子。監察、檢察、審計等部門要加強協調配合，共同做好村干部的職務犯罪預防工作。檢察機關要結合檢察干警聯系基層活動，充分發揮基層檢察室的作用，把預防職務犯罪關口前移;要針對辦案中發現的問題，積極開展調研，提出有針對性的措施，幫助基層建章立制，堵塞漏洞。