新型環境群體性事件的特征及對環境法的拷問

摘 要 近年來，隨著工業化發展深入化，環境資源矛盾日益突出，因環境問題引發的群體性事件日趨增多，已成為社會不穩定的新誘因。但現如今的環境群體性事件又呈現著與過去不同的特征，需要我們著重去關注這一新的變化趨勢以及對現有環境法律問題規制方面存在的問題的探討，更有效防范和化解環境群體性事件，保護公眾環境權益，維護社會穩定。

關鍵詞 環境群體性事件 特征 環境法

作者簡介： 彭莉，中南民族大學法學院，碩士，研究方向：經濟法。

中圖分類號：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-246-03

一、新型環境群體性事件的特征

（一）農村居民為主的參與主體向城市居民發展

傳統的環境群體性事件多發生在農村地區，隨著農村改革的深入發展，農民不再靠天吃飯，而是在當地政府、企業等多方的合作之下在農村大搞農村經濟建設，大力發展鄉鎮企業，改變農村發展方式。在給當地帶來新的就業方式、經濟效益的同時，也造成了巨大環境污染和破壞。但近年來，我們所知道的環境群體性事件有向城市逐漸增多的趨勢，如廈門PX項目、啟東事件。城市環境群體性事件都是由市民以集會、散步等方式逐漸爆發開來，其中不乏環境保護的專家知識分子，他們在建言獻策方面都發揮著重要作用。

（二）事后救濟向事先預防轉變

過去的環境群體性事件一般都發生環境污染之后，受害群眾才尋求各種救濟途徑，結果都因救濟無門而采取激烈暴利的手段來實現自身利益。東陽畫水事件，當地村民因為工廠生產給當地造成巨大污染，嚴重影響村民們的正常生產生活，又因為當地政府沒有給當地群眾及時有效的解決問題，結果造成了警民激烈沖突。這是學界公認具有影響力的第一起環境群體性事件。從行動爆發的時間上看，屬于“事后救濟型”，即權益已受侵害后的維權。而自廈門PX事件延續至今的，如2012年昆明的PX事件，則是嶄新的“事先預防型”，針對都是尚未上馬的項目，“可能的風險”已足以引發一場風暴。

（三） 經濟利益訴求向環境權益轉變

隨著經濟的發展，人民群眾的物質生活越來越豐富，伴隨著人民群眾的精神文化生活也逐漸提高，民眾更多關注自身的身體健康和環境質量，并且拒絕救濟性的物質賠償。至于項目是否科學，是否合規，已成為次要因素。無論是廈門PX項目事件，還是啟東項目事件的爆發，都是當地群眾基于對自身健康權益和環境質量可能受到威脅而決定“揭竿而起”，并不是從先前的自身能否得到某種經濟利益出發而行動的。

（四）暴利沖突轉向溫和型性表達

很多案例顯示，環境群體性事件一般呈現為暴利沖突，造成大量人身安全、公私財產損失。如廣西富川事件，浙江東陽事件等。而廈門PX項目給我們的印象則是民眾以相對溫和型的“散步”形式來主張訴求。政府則也以相對溫和型的方法來解決“散步”問題。再如，啟東事件，武警面對民眾的激烈沖突，只是維持現場秩序，并未采取以往群體性事件中發生的強制驅散等強制性措施，保持了相當程度的克制。

（五）網絡輿論與事件結合緊密

現代信息技術發展迅猛，民眾獲得各種社會信息不再依靠單一的傳統媒介，新興網絡載體成為民眾越來越追捧的信息渠道，網絡輿論發展成為一股具有影響力的發酵因子，推波助瀾，致使事件擴大化。網絡時代，信息傳播速度快，大V、公知分子常常在微博上發表言論，再加上一大批跟風好奇的網民在其中添油加醋，煽動號召，沖突事件很快散布升級，造成政府、民眾之間的關系更為緊張。從案例中，江蘇啟東事件，就有網絡力量發揮著巨大作用，通過微博、微信等各種信息渠道發酵事件。

二、 從環境法律制度分析新型環境群體性事件爆發的原因

（一）公眾參與及信息公開制度實踐中的局限

1.公眾參與環評有限。環境影響評價主要是一種程序性的法律制度。我國《環境影響評價法》規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當的方式參與環境影響評價。”公眾參與是環境影響評價制度中一項重要的內容，將公眾意見作為決策的一項依據之一，從而避免行動對環境可能造成的損害，保護利益關系人的環境權益。而且還規定了環境影響評價信息共享制度，即信息公開化。國務院分別于1998年頒布了《建設項目環境保護管理條例》和2009年頒布了《規劃環境影響評價條例》，兩部行政法規都要求制作環境影響評價報告時要征求相關群眾、單位或組織的意見，特別是涉及公共利益項目的環評報告。然而，在環境影響評價的實踐中，公眾參與及信息公開都沒能得到很好的實施。環保部在2006年為了推進和規范環評中的公眾參與制定了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，對公眾的參與范圍、程序、方式等作了規定。但就這幾年的案例來看，基本上都是流于形式的敷衍。

2.環境信息公開不及時、不全面。在環境信息公開這一方面，2007年國務院頒布的《政府信息公開條例》中，第9、10條涉及到了環境信息公開這一塊，但沒有對此作出具體的規定，而《環境信息公開辦法》則對政府、企業作了具體規定，但公開的環境信息內容狹窄、不充分。企業環境信息公開采取自愿與強制相結合的方式，但實際是以自愿為主，如此一來，大量必要信息被隱藏，而涉事企業往往以涉及企業商業秘密等各種理由而拒絕公開全部環境信息，再者加上環保部門沒有切實的法律依據，政府、環保部門在監管中沒有發揮應有的作用，環境信息不對稱，公眾被蒙在鼓中，環境權益已受到侵害或被威脅沒能及時知曉，但紙是保不住火的，這無疑會引發公眾的強烈不滿，再加上信息技術發達，傳播速度之快、鄰避效應等原因，極大可能誘發環境群體性事件。例如，在四川什邡事件中，與鉬銅項目僅有百米之隔的什邡市漁江新村直到項目奠基當天才知道其存在。類似境況的案例不在少數，我們從中不難看出，現有的有關公眾參與和環境信息的法律制度在實踐中很難得到執行。這些法律文件一般都是行政法規、部門規章和規范性文件，位階都不高，法律效力也受到了影響。

（二）環境責任的法律缺陷

蔡守秋教授說：“政府在環境保護領域的失靈稱為政府環境失靈;政府環境失靈主要指政府在環境保護領域所規定或采取的法律和政策目標、任務和措施未能達到社會預期的效果，甚至出現負面效果或者產生新的環境問題的狀態。” 造成政府環境責任缺失的重要原因在于環境法律制度的制定和實施，沒有法律規定，如何實施，責任如何承擔，政府環境責任處于空白狀態，即使有那些環境法律規范存在，最終實際用到的很少，也沒有威懾力，大多處于一種擺設。

環境保護理應是政府的一項職責，但政府追求GDP，對一些污染企業項目給予“特殊待遇”。政府不顧環境正義，官商勾結，制造紅水河，癌癥村，如湖南鎘污染事件中，污染企業未經環保部門審批進行非法生產直接導致項目周邊環境污染;在大連PX項目中，福佳大化公司申報的項目2011年才竣工驗收，但在2009年就正式投產運營，沒有按照環評程序進行。由此換來的是政府的超高經濟業績，環境嚴重污染，民眾的怨聲載道。政府在面對環境群體性事件時，第一反應不是去與民眾協商解決問題，而是通過動用地方警力等方法來阻止維權群眾，最后引發一系列的群體性事件。

（三）環境救濟途徑不暢通

現在公眾對自身健康和環境質量要求越來越高，對自身生產生活產生不利影響，所以才尋求救濟。在上訪攔截、和解無望的境況下，訴訟本應是最有效的方式，但因為環境糾紛訴訟受到各種主體資格、證據責任、訴訟成本等因素的限制，使得公眾對司法救濟的期望值下降，從而轉向政治救濟。利益民眾通過集體散步、靜坐，甚至暴利沖突，增加警民之間的緊張沖突，對政府施加壓力來滿足環境利益訴求。從很多案例中，我們可以分析得出，事件最終都是以政府停止某項目或者遷址而告一段落，這會對公眾產生誤導，認為人多力量大，造出聲勢，集會散步可以解決問題，如此一來，公眾會自覺習慣的采取這種方式來達到維護自身環境權益的目的。

在我國環境法律體系中，以環境實體法為主，而環境訴訟問題沒有具體詳細的規定，僅有幾個條款涉及。《憲法》并沒有將環境權作為公民的一項基本權利而加以確認。最高人民法院2001年通過的《關于民事訴訟證據的若干規定》第4條第3款規定：“因環境污染引起的損害賠償訴訟，有加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任。”因為環境民事訴訟的特殊性，適用了舉證責任倒置，減輕原告舉證責任，但并不是所有的環境民事訴訟都是用舉證責任倒置的規定。另外，這種舉證責任倒置并非將當事人的舉證責任全部加以倒置，而只是對行為與損害結果之間不存在因果關系的舉證責任予以倒置。原告仍應對損害事實，被告有污染行為負有舉證責任。公民提起訴訟，還因環境受害主體潛在性，損害事實間接性、長期性等困難因素，常因不符合起訴條件而難以得到司法救濟。呂忠梅教授所言：“環境權利有著十分明顯的特殊性，這些特殊的實體權利必須要求有與之相適應的救濟制度予以保障。如果說，我們的立法所作的大量工作都是為了擴展實體環境權利，那么不對這些權利的救濟制度作出安排，一切都將歸于零。”

三、解決新型環境群體性事件的法律途徑

（一）公眾參與和環境信息公開具體制度化

1.公眾參與實踐性。在2014版《環保法》頒布之前，環境法律也都提及了公眾參與制度，但執行效率不高。新的2014版《環保法》，專設了一章關于信息公開和公眾參與的內容，較之前散見于其他法律位階不高的關于此項內容的法律法規，提升了該內容的法律效力，更具備權威性。但是，對公眾具體怎么參與，如公眾參與人員的資質、人數、范圍、方式等都沒有做出清晰的規定。公眾參與聽證，那聽證會上的意見內容該怎么處理，占多大的影響比例，究竟有沒有真正的將這些意見納入考量范疇，整個程序缺乏強有力的監督。這些問題都值得關注。既然在新的《環保法》中沒有涉及上述問題，那么就需要相關有權的立法部門對具體事項進行充分解釋說明。如果一部法律好不容易取得了進步，但缺乏實際操作性的話，也只是中看不中用。這就需要將這些公眾意見的效力加以確認。

2.信息公開要明確。其中公眾參與，很重要的一環就是政府信息公開，公眾參與的程度與環境信息公開的程度有著很大的聯系，政府必須客觀真實的公布環境信息。由于法律的缺失，公眾無法向企業申請公開其環評文件，也很難向環保部門申請公開環評文件。公眾獲得環評信息主要是從政府、企業獲得，若二者隱藏應該公開而找理由不公開環境信息，那么公眾也就對自身權利究竟受到什么侵害不清不楚，等到事態發展，公眾不滿情緒見長，隨時引發新的混亂。

新《環保法》對環境信息的公開作了一個明確的規定，但是對于違反本法的法律責任規定并沒有很清晰明確，只是作了責令公開，處以罰款，予以公告的規定。個人認為，該法律責任模糊且偏輕，對經營者根本就夠不成威脅。要對經營者構成威脅，就必須加大懲罰力度，而且還應對罰款標準作出一個合理規定。

（二）完善環境責任制度

在環境法中應該增加政府環境責任條款，明確具體責任內容，處罰機制，還必須將政府環境保護部門與其他環境執法主體的權力區分開來。2014版《環境法》在政府責任、污染主體責任方面都作了一個全新規定。第68條就對政府的環境責任作了一個具體的規定，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、記大過或者降級處分;造成嚴重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負責人應當引咎辭職。但這些責任規定在我個人看來，是偏輕的，不能因為被行政處罰而就此排除掉自身的環境保護責任，而且對政府及環保部門本身機構沒有一個明確的責任承擔方式。而且在環境執法方面，沒有具體涉及到哪個部門管理哪個事項，這樣還是會造成多頭執法，松散的局面。

“按日計罰”是針對企業拒不改正超標問題等比較常見的違法現象而采取的措施，目的就是加大違法成本，這是一個創新性的行政處罰規則。但是環保部門在決定罰款時，要考慮企業污染防治設施的運行成本、違法行為造成的危害后果以及違法所得等因素，來決定罰款數額，這就要考驗環境執法部門的專業素養，防止自由裁量權濫用。罰款數額會更有針對性，且會相應提高，而具體的罰款額度由專項法決定。法律責任加重，但也必須要有相對應的具體法律文件與之相呼應，真正保障新法律責任的切實可行。

（三）加強環保公益組織管理和完善環保法庭機制

1.加強環保公益組織管理。目前來看，環境糾紛進入訴訟程序是件非常困難的事情，通常以調解或者撤訴而終結，其中原因是多方面的。由于環境公益訴訟難度大，僅靠受害人自身或者一群人就單打獨斗，顯然是不靠譜的。相比環境公民訴訟，環境團體訴訟在環境公益訴訟中更能發揮在訴訟中的作用。這一主體，無論是在經濟上還是在信息、技術上都顯得更有實力。當政府和污染者、破壞者不愿意消除污染破壞或為受害的公眾提供充分的保護或救濟，個人面對勢力強大的政府和污染者不能為力時，環保團體可以代表公眾，采取各種合法措施保護公民的合法環境權益。 當然該組織是具備資質的、專業化的、組織化的訴訟組織，由該組織進行訴訟前后的各項工作。該主體在訴訟中的資格問題還需要在法律中明確規定，使之主體資格合法化。

2014年新的《環保法》第58條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）......（二）。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。”這個條款的出現，為環境公益組織的訴訟主體資格提供了法律依據。這預示著有資質的社會組織可以加入環境公益訴訟隊伍。它一方面給環境侵權救濟帶來了喜訊，另一方面，也引出了環境公益組織的管理問題。其一，環境公益組織有大有小，在環境訴訟中面臨較高訴訟費用，費用從何而來，可由政府牽頭建立專門環境公益訴訟基金。如昆明市政府成立了環境公益訴訟基金，而且還發布了關于救濟基金的管理辦法，保證合法目的。其二，非本地的環境公益組織能否在本地成為原告進行訴訟，環境法、訴訟法都沒有明確的規定，這就需要建立統一標準，避免訴訟混亂。其三，環境公益組織該如何處理訴訟結果，其所代表的是受害群眾，不是本身，面對多個不同受害主體，利益該怎么合理分配，都需要專業技術。

2.完善環保法庭機制。環境侵權損害訴訟本身就具有特殊性，而針對其特殊性沒有對應的訴訟門路。若在法院專門設立環境訴訟法庭這樣一個專門法庭來解決環境訴訟，這樣公眾可以通過合法理性的法律途徑解決問題，緩解環境糾紛矛盾，而不是我們看到的案例中通過傾向政治化的過激手段來尋求救濟。我國現在有些地區法院都已經相繼建立環保法庭，如貴陽市中級人民法院環境保護審判庭和昆明市中級人民法院環境保護審判庭。他們在一定程度上為解決專門環境訴訟案件提供了司法專業化通道，但是這些實踐基本上處于地方探索推進階段，還未實現制度化、規范化。

所以需要我們不斷完善環保法庭機制，來提高解決環境糾紛的效率。第一，完善專門環境審判組織的法律依據。根據現行《人民法院組織法》的規定，只有中級、高級和最高人民法院才能“根據需要”設立其他審判庭即環保法庭，基層人民法院不能設立。第二，構建專門環境訴訟制度，獨立于傳統三大訴訟機制。環境訴訟是指公民、法人、社會團體或者國家機關依據法律特別規定，在環境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環境利益不受損害，針對有關民事主體或行政主體而向法院提起訴訟的制度。 第三，加強環境法庭專業人才培訓。環境訴訟專業性強，涉及污染損害成因、結果等專業性問題，需要多方面過硬的環境法律專業人才。

注釋：

蔡守秋.論政府責任的缺陷和健全.河北法學.2008年.

呂忠梅.環境法導論.北京：北京大學出版社.2008年版.

呂忠梅.侵害與救濟.北京：法律出版社.2012年版.第331頁.

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