扶貧開發歷史機遇期與戰略創新

陸漢文　曹洪民

摘要：隨著國家總體發展格局的演進，中國農村扶貧開發進入政府力量和市場力量共同推進貧困地區發展的歷史機遇期。將連片特困地區作為新階段扶貧攻堅的主戰場，將“區域發展帶動扶貧開發、扶貧開發促進區域”作為連片特困地區扶貧攻堅的基本思路，抓住了歷史機遇期的主要矛盾.是改革開放以來扶貧開發戰略的重大創新。

關鍵詞：扶貧開發；連片特困地區；歷史機遇期；區域發展；戰略創新

中圖分類號：C912.82 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）05-0130-06

2011年5月，中共中央、國務院印發《中國農村扶貧開發綱要（201 1-2020年）》，確定了新一輪扶貧攻堅的目標、任務和方略。與《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》和《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》將扶貧開發工作的重點明確為重點縣、貧困村不同，《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》確定以六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山一太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區等區域的連片特困地區和已明確實施特殊政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州為扶貧攻堅的主戰場。2011年7月至2012年12月.國務院扶貧辦和國家發改委按照“區域發展帶動扶貧開發、扶貧開發促進區域發展”的基本思路，先后編制完成了《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011-2020年）》等11個片區規劃，并報國務院批準實施。

《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》的頒布和《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011-2020年）》等片區規劃的編制，標志著中國農村扶貧開發戰略的重大創新：將連片特困地區作為新階段扶貧攻堅的主戰場；將“區域發展帶動扶貧開發、扶貧開發促進區域”作為連片特困地區扶貧攻堅的基本思路。這就引出一個問題：自20世紀80年代啟動有組織、有計劃的扶貧開發工作以來，中國農村貧困人口集中連片分布的特征一直突出，為何直到2011年才確定將連片特困地區作為扶貧攻堅主戰場、將區域發展納入扶貧開發工作范疇？就此.本文提出“扶貧開發歷史機遇期”這一概念和判斷，并試圖以此為根據闡明：中國農村扶貧開發的戰略創新是有效利用歷史機遇期的必然要求和邏輯結論。

一、扶貧開發形勢的變化與歷史機遇期的出現

（一）改革開放以來中國總體發展格局的演變

根據區域和城鄉關系及市場、政府兩種力量在其中發揮的作用，可以將改革開放以來中國的經濟社會發展劃分為三個階段：

1.市場力量和政府力量合力推進沿海等地區率先發展的階段。這一階段大體由20世紀70年代末至90年代中后期。1978年底，中國走上改革開放的道路。當年，國內生產總值為3645億元，在世界主要國家中位居第10位：人均國民收入為190美元，處于全世界最不發達的低收入國家行列。在這種情況下，中央政府選擇了支持有條件的沿海等地區率先發展起來的非均衡發展戰略。改革開放的總設計師鄧小平提出了“兩個大局”的經濟社會發展構想，他指出：“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來，發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展.這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局?！敝醒胝o予了沿海地區大量的優惠政策，珠三角地區、長三角地區等改革開放前沿地帶在市場力量的拉動下迅速走向繁榮，國家整體經濟實力大幅提高。1979年至1997年，國內生產總值年均實際增長9.8%。這一階段取得成功的主要原因在于.全球經濟持續繁榮，全球化浪潮洶涌澎湃，中國具有勞動力成本低廉而素質高等比較優勢和穩定的政治社會環境，在吸引國際投資和發展外向型經濟上具有很大優勢。

2.市場力量繼續推進先富地區快速發展、政府力量開始助推中西部等落后地區跟進發展的階段。這一階段大體由20世紀90年代中后期至2007年前后。在第一階段，中國不同地區之間發展差距不斷擴大。1978年至1997年，中國東部地區與其他地區GDP總量之比由0.71：1上升到1.15：1。至20世紀90年代中后期，地區發展差距問題凸顯出來。中央政府開始認識到第二個大局的重要性，先后提出并實施了西部大開發、東北地區等老工業基地振興、促進中部地區崛起等戰略舉措，加大對落后地區的支持力度，力圖推動全國走上均衡發展道路。1998年至2007年，東部地區與其他地區GDP總量之比由1.19：1上升到1.23：1。地區之間差距進一步拉大，但差距拉大的速度較第一階段明顯減緩。政府支持落后地區發展的努力起到效果，只是并未扭轉地區差距持續拉大的趨勢。該時期全球化進一步深入推進，中國外向型經濟仍然擁有巨大發展空間，國際市場的蓬勃動力繼續推進沿海等地區快速發展。

3.市場力量和政府力量合力推進落后地區加快發展的階段。這一階段大體由2008年開始。2008年，美國次貸危機引發全球金融危機，進而由金融領域影響至實體經濟，世界經濟發展進入低谷，全球特別是美歐諸國消費市場大幅萎縮，貿易保護主義抬頭，人民幣升值壓力增大，中國勞動密集型工業產品的出口遭遇空前困難。另一方面，經過30多年的快速發展，中國城鄉居民收入和消費水平逐漸上升，勞動力成本增加；快速工業化帶來的資源與環境問題也日益突出，人與自然關系趨于緊張。國際國內形勢的深刻變化，致使以勞動密集型產品生產為主要內容的外向型經濟面臨巨大挑戰。在這種情況下，加大扶貧開發力度，加快落后地區發展步伐，調整產業布局，擴大內需，加快轉變經濟發展方式，不再只是政府出于維護社會公平和穩定、促進共同富裕的政治需要，同時也是經濟發展的內在要求。

（二）改革開放以來中國扶貧階段的變化

根據國家總體發展格局演變和扶貧開發體制、政策變化的歷程，中國農村扶貧開發可以區分為四個階段：

1.改革開放至1985年為第一階段。1978年以后，改革開放率先從農村突破，農村家庭聯產承包責任制極大激發了農民的積極性和創造性，農村經濟快速發展，農村貧困人口迅速減少。1978年，農村貧困人口共2.5億，貧困發生率為30.7%。1985年，農村貧困人口減少至1.25億，貧困發生率降為14.8%。剩余貧困人口大部分分布在18個集中連片貧困地區：東部的沂蒙山區、閩西南及閩東北地區：中部的努魯爾虎山區、太行山區、呂梁山區、秦嶺大巴山區、武陵山區、大別山區、井岡山區和贛南地區；西部的定西干旱地區、西海固地區、陜北地區、西藏地區、滇東南地區、橫斷山區、九萬大山地區、烏蒙山區、桂西北地區。這些集中連片貧困地區難以脫貧的共同原因主要有：（1）從事農業生產的自然與資源條件差，其中部分地區生態環境非常脆弱；（2）地理位置偏遠，基礎設施落后，交通條件差，與外界聯系非常不便；（3）教育和醫療水平低，文化保守，人口基本素質低下。這是一個農村改革帶動大規模減貧的歷史階段。

2.1986年至2000年為第二階段。20世紀80年代中期開始，中國改革開放的重點轉向城市.以城市為中心的工業化和市場化進程不斷深入，外向型經濟快速發展，經濟增長對減緩貧困的直接作用日趨衰減，“三農”問題逐漸凸現出來。1986年.在全國基本解決溫飽問題的基礎上，中央政府成立專門的扶貧工作領導機構——國務院貧困地區經濟開發領導小組（1993年改名為國務院扶貧開發領導小組），組織開展農村開發式扶貧工作。1994年。在全國農村基本解決溫飽問題的基礎上，國家頒布實施《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》，明確提出要“集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右的時間，基本解決目前全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題”，并出臺了系列優惠政策。盡管該階段貧困人口集中連片分布特征明顯，但由于國家實力有限，扶貧開發工作能夠利用的資源不足，沒有能力以集中連片貧困地區為整體推動大規模扶貧開發。在這種背景下，開發式扶貧工作選擇以縣為重點加以推進。2000年，按絕對貧困線衡量的農村貧困人口減少到3209萬人，貧困發生率為3.5%；按低收入貧困線衡量的農村貧困人口為9422.8萬人（含絕對貧困人口），貧困發生率為10.2%。這是一個經濟增長益貧作用減小，政府開發式扶貧全面發揮作用但力量不足的階段。

3.2001年至2010年為第三階段。2001年，在全國總體達到小康的基礎上，《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》頒布實施，扶貧開發工作的重點進一步下沉到貧困村。國家總體經濟實力和政府財政能力大大增強，工業反哺農業、城市反哺農村、相對發達地區反哺貧困地區的時機逐漸趨于成熟.不同渠道的支農扶貧資源大量增加。專項財政扶貧資金增長幅度加大，整村推進、勞動力轉移培訓、產業化扶貧、扶貧搬遷、以工代賑等專項扶貧政策大力實施。農村費改稅乃至最終全面取消農業稅政策，退耕還林、退牧還草、生態公益林建設等生態補償政策，糧食直補、農機具補貼等農業補貼政策，義務教育“兩免一補”、新型農村合作醫療、最低生活保障制度等社會保護政策漸次出臺實施。隨著經濟實力的進一步增強、全社會整體收入水平的增加和非政府組織的快速發展，捐款捐物、志愿服務等社會幫扶資源增多。專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧各顯其能，逐漸形成三位一體大扶貧格局。盡管市場經濟的非均衡發展帶動收入不平等程度加深，貧困地區、貧困人口從市場中獲益的空間變小，但在政府大扶貧格局加力推進的情況下，貧困人口數量進一步減少。2010年，按低收入貧困線衡量的農村貧困人口為2688萬人，貧困發生率為2.8%。這是一個政府開發式扶貧力量顯著增強，市場機制扶貧功能繼續弱化的階段。

4.2011年以后為第四階段。2011年，《中國農村扶貧開發綱要（2011-2012）》頒布實施，扶貧開發從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。一方面，扶貧開發開始成為以人為本、執政為民的重要體現，成為統籌城鄉區域發展、保障和改善民生、縮小發展差距、促進全體人民共享改革發展成果的重大舉措，成為鞏固黨的執政基礎、確保國家長治久安、全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的基礎工程。另一方面，由于國際國內經濟發展形勢出現重大新變化，加大扶貧開發力度還成為擴大內需、加快轉變經濟發展方式、促進經濟長期穩定可持續發展的必然要求。沿海先富地區企業為應對國際市場萎縮和出口困難的局面，越來越意識到把眼光轉向國內市場的重要性，對開發落后地區市場、資源和參與投資發展表現出更加濃厚的興趣，資本和技術呈現出向落后地區轉移的潛在趨勢，市場經濟顯露出包容性發展的可能空間。這就迎來了扶貧開發的歷史機遇期：政府力量和市場力量共同聚焦于貧困地區，“看得見的手”和“看不見的手”均趨于推進貧困地區和貧困人口加快發展，扶貧開發由此獲得了改革開放以來從未有過的宏觀環境。

二、歷史機遇期扶貧開發戰略區域的重新設定

國家總體發展格局的演變和扶貧階段的變化，為貧困地區發展提供了歷史機遇、提出了戰略要求。20世紀80年代，中國貧困人口集中連片分布的特征就很明顯，形成了18個集中連片貧困地區，但只是到了國家總體發展格局的第三階段，市場力量和政府力量才呈現出合力推進落后地區大規模、深層次扶貧開發的根本特征，從而創造出扶貧開發歷史機遇期。就是在這樣的大背景下，中央政府提出把連片特困地區作為扶貧攻堅主戰場的戰略主張。適應了扶貧開發工作內在規律的要求，適應了維護國家發展全局和全球化新趨勢的客觀需要。

（一）扶貧開發工作的內在需要

將連片特困地區作為新階段扶貧攻堅的主戰場，反映了扶貧開發領域的主要矛盾，順應了扶貧開發形勢的需要。

1.扶貧對象集中連片分布的特征依然突出。經過改革開放以來30多年的發展和扶貧開發工作多年的努力，中國扶貧開發事業取得巨大成就，面上的貧困問題得到有效解決，剩余的扶貧對象主要集中在一些特殊困難地區。2011年，中央政府將扶貧標準進一步大幅提高為2300元，該標準下扶貧對象總數為12238萬，其中有將近一半（6033萬）生活在14個連片特困地區。若從多維貧困的視角來看，將交通、飲水、醫療衛生、教育等諸方面條件考慮進來，則連片特困地區（基本由山區、偏遠地區、高寒地區等構成）的貧困人口更為集中，城鄉居民生產生活困難更為突出。

2.扶貧開發與區域經濟發展相結合的需要。20世紀80年代以來，中國的扶貧開發逐漸形成了重點縣、貧困村、貧困戶等三個工作層次。在這三個層次開展工作，有利于集中有限扶貧資源幫扶最困難人口，但僅有這三個層次無法回應更大范圍內的一些瓶頸制約和特殊困難。換言之，僅在重點縣、貧困村、貧困戶這三個層次開展扶貧開發。打不了大戰役，解決不了大問題，扶貧效果受到制約。只有以片區為單元，扶貧開發工作才能夠一方面涵蓋重點縣、貧困村、貧困戶等具體工作層次，推進到縣進村入戶，另一方面與區域經濟發展相結合，制定實施宏觀發展規劃和投資建設交通、水利、能源等方面的大型基礎設施，從而形成宏觀、微觀有機結合和專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧各顯其能的大扶貧格局。

3.扶貧開發與跨域公共治理相結合的需要。除滇西邊境片區和西藏、新疆南疆三地州以外，武陵山片區等11個片區都地處遠離中心城市的跨?。ㄗ灾螀^、直轄市）交界地帶，屬于所在?。ㄗ灾螀^、直轄市）發展格局的邊緣地帶。隸屬不同省級行政區劃的貧困市縣雖然具有相同或相近的經濟、社會、文化特征，存在交織相連的公共治理問題.但因行政分割而存在合作不足乃至人為制造壁壘、藩籬的情形，難以協調應對公共治理領域面臨的共同挑戰，難以形成凝聚合力、整合資源、抱團發展的整體效應和協同效應。

4.國家具備解決集中連片特殊困難的實力。改革開放30多年來，中國的經濟實力、綜合國力大幅增強。特別是，與20世紀八九十年代比較緊張的財政狀況不同，國家財力特別是中央政府財力在新世紀以來快速壯大。因此，國家開始具備了以片區為單元謀劃和開展大規模、高強度扶貧攻堅戰的實力。

（二）國家發展全局的客觀需要

連片特困地區國土總面積392萬平方公里，占全國的40.8%。片區680個縣（市、區、旗）中。有431個扶貧開發工作重點縣、183個革命老區縣、370個少數民族縣、54個邊境縣、448個地質災害高發區縣、269個限制開發的國家重點生態功能區縣。2009年末，片區總人口23605萬人，占全國的17.7%，其中鄉村人口20311萬人，占全國鄉村人口的28.5%。將片區作為新階段扶貧攻堅主戰場是新形勢下推進中國特色社會主義現代化建設的歷史召喚，對國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設五位一體總體布局具有重大意義。

片區是區域協調發展短板中的短板、難點中的難點，推進片區扶貧攻堅，加快片區發展，有利于深入推進西部大開發和中部地區崛起，促進區域協調發展，實現國家區域發展總體戰略目標。片區城鄉居民消費水平低，需求空間大，推進片區扶貧攻堅，加快經濟發展，有利于增強中低收入人口消費能力，擴大內需，促進宏觀經濟持續穩定增長。包括片區在內的廣大落后地區為社會主義建設和改革開放事業作出了巨大貢獻，推進片區這些“落后地區中的落后地區”扶貧攻堅，加快脫貧致富步伐，有利于實現鄧小平“兩個大局”的經濟社會發展構想，確保全體人民共享改革發展成果，體現社會主義制度的優越性。片區地方文化和民族文化資源豐富多彩，是中華民族的文化寶庫，推進片區扶貧攻堅，加強文化建設，有利于保護、傳承、創新優秀傳統文化，守護民族血脈和精神家園。增強文化自覺和文化自信。片區社會事業落后，社會問題較多，推進片區扶貧攻堅，加強社會建設，有利于促進民族團結、社會穩定，建設社會主義和諧社會。片區生態地位重要，生態環境脆弱，推進片區扶貧攻堅，加強生態建設與環境保護，有利于實現國家生態安全戰略，保障中華民族永續發展。

（三）全球價值鏈調整的現實需要

隨著當前全球價值鏈分工體系的深入調整及我國人口紅利時代的逐步終結，主要集中于東部地區的我國勞動密集型產業相對于東南亞、非洲等勞動力成本更低的區域而言，其國際競爭力明顯下降。我國客觀上存在著三種生產力，即以農業、農村為主體的小農生產力，產值?。ㄕ糋DP的比重約為10%）、人口多（容納了全國近一半人口）；以民營企業為主體的勞動密集型生產力，有活力、潛力大，直接融入了東亞產業鏈條，代表著我國在國際產業分工體系中的實際水平，是新增就業的主要渠道；以國有企業為主體的資本密集型生產力，掌控著國家經濟命脈。其中，勞動密集型生產力在相當長的時期內仍然是推動現代化特別是推動西部地區工業化、城鎮化進程，進而推動生產力結構均衡的現實選擇。片區地域遼闊，勞動力資源和自然資源相對豐富。推進片區扶貧攻堅，可以為我國勞動力密集型產業在全球價值鏈新一輪調整中拓展發展空間、延續發展機遇。

三、歷史機遇期扶貧開發基本思路的創新

區域發展與扶貧開發的辯證關系是把握、利用扶貧開發歷史機遇期的根據，也是揭示連片特困地區扶貧攻堅道路和模式的邏輯線索。由此出發.可揭示出連片特困地區扶貧攻堅的基本思路——“區域發展帶動扶貧開發、扶貧開發促進區域發展”。

（一）區域發展與扶貧開發相結合的可能空間

歷史機遇期到來之前的扶貧開發工作主要涉及重點縣、貧困村、貧困戶等三個層次。在貧困村、貧困戶層次，整村推進和幫扶到戶是主要工作方法.基本不涉及區域發展這項宏觀任務。在重點縣層次，扶貧開發既包括對貧困村、貧困戶的扶持，也與縣域經濟整體發展相關，因而初步觸及區域發展與扶貧開發的關系，中央政府提出的統一要求是重點縣“必須把扶貧開發作為黨委和政府的中心任務，以扶貧開發工作統攬工作全局”，這在一定程度上淡化了區域發展對扶貧開發的重要性（這與國家扶貧投入有限相關）。到了片區這個戰略層面，不僅可以謀劃針對貧困人口的扶貧開發項目，而且可以謀劃地理空間開發利用、區域性基礎設施與市場體系建設等有關區域發展的大戰略、大項目，區域發展與扶貧開發的關系顯得更加重要。新階段中國扶貧開發總體形勢已經迥然不同，國家有財力整合推進區域發展和扶貧開發，能夠在片區層面“著力解決制約發展的瓶頸問題”，“從根本上改變連片特困地區面貌”。因此，正確認識、深入把握區域發展與扶貧開發的關系，是新階段扶貧開發工作的關鍵議題，也是片區扶貧攻堅需要解決好的基本問題。

（二）區域發展與扶貧開發的一般關系

從邏輯上看，區域發展與扶貧開發既存在相互支撐、相互促進的可能，也存在相互阻礙、相互制約的可能。

1.區域發展與扶貧開發的正向關系。區域發展遵循市場經濟規律，通過市場機制將土地、資金、勞動等生產要素配置到具有較高效率的地區和部門.實現稀缺資源的優化配置與利用。區域發展可以通過兩種機制帶動扶貧開發：一是“涓滴效應”，即經濟增長帶來財富總量增加，富人因資源稟賦優勢而獲得較多回報，這一過程中財富會“滴漏”至貧困人口，使他們也分享到經濟增長的果實。例如。經濟增長帶來消費增長和就業機會增加，貧困人口可能利用新增低端就業崗位實現就業；經濟增長帶來區域范圍內道路交通等基礎設施整體水平的提升，貧困人口可以利用這些基礎設施促進自身發展。這是市場機制自動發揮作用的結果。二是政府職能，即區域發展帶來財政收入增加，使政府具有更強的能力干預貧困問題，包括通過普惠和特惠政策改善貧困人口的教育、醫療衛生、社會保障條件等，提高公共服務水平，以及通過專門措施幫助貧困人口開展農業生產經營活動乃至投資創業活動。

扶貧開發遵循幫扶貧困人口的宗旨，通過組織行為推進稀缺資源向貧困人口傾斜性配置，緩解貧富分化，促進貧困人口脫貧致富。扶貧開發可以通過兩條途徑促進區域發展：一是改善生產要素供給水平，主要是幫助貧困人口改善營養、健康、教育水平，提高該群體參與經濟建設的能力，為區域發展提供人力資源支撐。二是增加市場需求，主要是幫助貧困人口提高收入水平，這種收入能夠很快轉變為消費需求，轉變為拉動區域經濟發展的廣闊市場。此外，更一般地，扶貧開發可以緩解乃至消除貧富分化，促進社會公平正義，減少社會問題的發生，培育創造團結、和諧、積極、向上的社會心理、社會氛圍，為區域發展以及整個國家的現代化創造良好的社會環境。

2.區域發展與扶貧開發的負向關系。區域發展可以制約扶貧開發。區域發展追求效率最大化，將資金等稀缺資源配置到投資回報率高的地區和行業，進而形成“馬太效應”，導致富裕群體和地區越來越富，貧困人口和地區則因資金短缺、資源流失等因素而無法跨上“發展階梯”。特別是，家庭經營農業屬于典型的弱勢產業，具有投資風險大、回報率低等缺陷，單個農戶在市場上又存在交易成本高等劣勢，因而農戶特別是貧困農戶在區域經濟發展格局中常常處于邊緣地位，容易陷入“貧困陷阱”。

扶貧開發可以制約區域發展。扶貧開發根據貧困人口需要配置大量資源（特別是資金），遵循的首先不是市場機制的效率原則，因而這種配置可能導致投資回報率高的部門和地區無法得到市場機制本來可以配置的資源，從而處于生產要素短缺（特別是資金短缺）狀態，經濟增長受到阻礙。更極端地，如果某個片區完全不尊重市場經濟規律，片面追求扶貧開發和共同發展，導致市場投資得不到正常回報，那就可能出現資金等稀缺資源大量流出片區，區域經濟發展失去動力乃至陷于萎縮的局面。

（三）新階段區域發展與扶貧開發的特定關系

在經驗層面，區域發展與扶貧開發的具體關系狀況既受客觀發展形勢的制約，也受主觀政策取向的影響。在扶貧開發歷史機遇期，不論是客觀發展形勢還是國家宏觀政策取向，都出現了大量有助于強化區域發展與扶貧開發正向關系、抑制其負向關系的因素。

1.強化正向關系的相關因素。從產業發展這個區域經濟發展的核心議題來看，新階段片區產業發展主要有兩個大的方向，一是依托特色農產品等優勢農業和自然資源發展特色產業，二是依托勞動力成本和數量優勢承接勞動密集型產業轉移。這兩大類產業總的來說都有利于中低收入人口就業和農民增收，有利于扶貧開發。也就是說，特色優勢產業做大做強的過程正好也是扶貧益貧的過程。從區域發展的更一般意義來看，片區屬于全國經濟發展版圖的凹地，這些凹地的經濟發展本身就屬于扶貧攻堅。從宏觀政策取向來看，國家實施積極的社會政策和惠農強農富農的政策多年，片區醫療衛生、教育等社會事業發展較快，人力資源狀況得到改善：同時，由于農村社會保障體系不斷完善，農民消費傾向增強，中低端日用消費品需求市場較大，而這類產品正好屬于國內產能較大、具有價格和質量優勢、具有向中西部地區轉移傾向的產業。也就是說，扶貧開發的過程正好也是開發市場潛力、承接產業轉移的過程。

2.抑制負向關系的相關因素。區域發展與扶貧開發負向關系的癥結在于對稀缺資源特別是資金的競爭。這種局面在一個國家經濟發展的起步階段較容易出現：一方面經濟發展需要在基礎設施、廠房、技術等方面大量投資，另一方面大量中低收入人口求醫看病、養家糊口等基本需求缺乏保障，兩者相互爭奪資源、相互制約，于是就容易導致“貧困陷阱”。中國整體上已經走出了這個階段。對于片區來說，盡管還一定程度上存在這個問題，但由于國內其他地區特別是先富地區存在大量可以向片區轉移的資金，中央政府又為落后地區制定了吸引投資的財政、稅收、金融、投資、產業等方面的優惠政策，并可以為支持片區扶貧攻堅進一步出臺相關優惠政策和加大財政投入力度，因此，區域發展與扶貧開發競爭資金等稀缺資源的壓力大為緩解.其負向關系受到很大的抑制。

正是由于以上兩方面原因，新階段區域發展與扶貧開發的關系主要表現為“區域發展帶動扶貧開發、扶貧開發促進區域發展”這種特定關系。由此出發，把“區域發展帶動扶貧開發、扶貧開發促進區域發展”作為謀劃、推進片區扶貧攻堅戰的基本思路，是基于對扶貧開發形勢科學判斷的合理選擇。

扶貧開發歷史機遇期的到來，為貧困地區發展和貧困人口脫貧致富創造了廣闊空間。以連片特困地區為扶貧攻堅主戰場，將區域發展與扶貧開發相結合，加大政策支持和財政投入力度，集中實施一批基礎設施和民生工程，力求從根本上改變貧困地區發展面貌，抓住了歷史機遇期扶貧開發的基本矛盾，順應了國家發展大局需要，為扶貧開發找到了正確的方向。

（責任編輯 劉龍伏）