制度變遷與中國城市居民住房不平等的演化特征

魏萬青

摘要：住房是透視社會結構分化狀況的重要視角。與經濟體制改革相對應，我國城市住房制度改革也是漸進性的。從單位住房生產體制，到房地產市場與單位住房體制雙軌并行，再到新住房體制建立，城市住房領域發生了極大變化.呈現出明顯的階段性特征。在住房制度改革過程中，住房產權、土地使用制度以及經濟發展整體模式的變化，使得不同住房群體在分配體制中的位置發生了變化，而住房不平等也隨著經濟發展與社會激勵程度的增加而逐步擴大。

關鍵詞：住房制度；階段性假設；住房不平等

中圖分類號：C913.31 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2014）05-0136-05

住房是透視社會結構分化狀況與機制的重要視角，然而.迄今為止，住房社會學并沒有對社會的宏觀層面予以足夠的注意，在具體實證研究中對制度變遷的階段性特征缺少足夠的重視。一方面，由于受資料數據的限制，社會學對1980年代住房不平等的研究尚處空白狀態，對1990年代城市住房不平等的研究強調產權獲得的差異，卻忽視了不同產權獲得途徑與財富分配的關系，而對2000年代新住房體制下住房不平等的研究沒有反映出經濟發展模式的變化與整個社會發展紅利分配的特征，研究者大多數基于消費屬性對住房進行研究，將住房不平等視為由收入、職業等階層變量所決定的“階層分化現象”，基于投資屬性探討住房不平等的研究并不多見。另一方面，由于相關研究忽視了住房制度變遷與經濟發展模式的階段性特征。缺少對不同階段住房不平等的比較研究，使研究缺少深度。本文擬在中國改革與經濟發展的大背景下理解住房制度改革，概括住房制度變遷的階段性特征，分析不同階段住房不平等背后收入分配的邏輯與特點，從而勾勒住房制度變遷與城市居民住房不平等的總體特征與具體體現。這在一定程度上彌補了1980年代住房不平等研究的空白，更為重要的是將住房不平等與經濟發展模式關聯起來，討論了住房不平等背后財富分配的深層次邏輯。

一、中國城市住房制度改革及其特點

研究中國的住房不平等，應嵌入不同階段的社會情境與制度特征去分析。作為改革的重要組成部分，中國城鎮住房政策在改革中呈現出明顯的階段性特征：從單位住房生產體制，到住房雙軌制，逐步走向新住房體制。

（一）單位住房生產體制時期

1978-1989年是中國社會改革的增量改革時期或普惠時期，其特點是：注重機會創造，改革沒有“輸家”。城市改革吸納了農村改革的經驗，對國有企業采取放權讓利，實行廠長責任制與承包制。該時期的中國城市住房，一是嚴重短缺。1978年城市人均居住面積僅為3.6平方米，1989年也僅為6.6平方米。二是建設速度加快。1950-1978年期間，國家財政安排的住房建設支出僅為370億元，而1981-1990年期間，城鎮住宅建設投資額高達3481.33億元。三是單位生產體制。與經濟領域實行承包制相對應，城市居民住房也主要由工作單位“歸口管理”，企業把留利或者亂擠成本的收益投向住房，再作為福利分配給職工。這一階段雖然也進行了住房商品化的各種探索，但本質上與改革開放前并無差別，住房由單位供給，產權為國家所有（單位代管）。由于強化了單位的“歸口責任”，這種住房生產體制被稱為“單位住房生產體制”，該時期也被稱為單位住房生產體制時期。

（二）住房雙軌制時期

1990-2000年是存量改革階段，該時期住房體制改革的主要目標是要將住房供應與單位分離。改革的重點是存量公房的產權自有化，因此被稱為住房自有化時期。這一時期，房地產市場發展迅速。1980年代末中國土地使用制度的變化為房地產市場的發展提供了基礎，在法律方面住房產權逐步明晰，住房金融制度也逐步發展起來。但單位房（房改房和單位公房）依然是城鎮居民住房最主要的來源。據第五次人口普查資料，全國城市居民家庭中購買原有公房和租住公房的比例分別為29.4%和16.3%。即便在市場經濟較發達的廣州市，城市居民家庭住房來自公房（購買原有公房和租住公房）的比例也在40%以上。從商品房銷售對象來看，該時期房地產市場雖然快速發展，但銷售的主要對象是單位用戶。如，1990-1998年期間，廣州市約35%的商品住宅銷售給了單位用戶。總體而言，該時期房地產市場發展與單位住房改革雙軌并行，因此又被稱為“住房雙軌制時期”。

（三）新住房體制時期

1998年7月，國務院出臺了《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，各地陸續停止實物分房，我國逐步進入新住房體制時期。而在2003年8月20日出臺的《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》中，房地產行業被正式確定為“國民經濟支柱產業”。在新住房體制下，住房金融體系逐步完善，普通商品房在市場中所占的比重越來越大。與此同時，城市房價也不斷攀升。從2001年到2010年，全國商品房價格從每平方米2170元上升到5132元，其中住宅銷售價格由每平方米1948元上漲到4725元。房價持續、快速上漲，導致住房的投資品屬性越來越顯著，甚至出現了“辦廠不如炒房”的現象。由于新住房體制的建立與房地產市場的繁榮，該時期也被稱為房地產黃金時期。

二、中國城市住房不平等的階段性特征

我們認為，住房來源差異是理解不同階段住房不平等的切入點，但問題的關鍵不在于住房來源差異本身，而在于這種差異背后的收入分配關系。由于不同發展階段住房、土地制度不同，因此不同住房群體在分配體制中的位置也會發生變化。基于住房制度改革不同階段的經濟發展特點與社會情境，本文提出了住房不平等的階段性假設。研究中國城市的住房不平等，必須根據不同經濟發展時期和不同住房制度背景，選擇不同的指標進行分析。

（一）住房單位生產體制下的住房不平等：國家補貼的巨大差異

1980年代是典型的住房再分配體制時期，該時期的住房不平等首先表現為能否進入公房系統，這意味著能否從國家再分配系統中得到各種補貼。1980年代，在住房領域投入的社會資源快速增加，增量財富的再分配主要是通過公房系統來進行的，因此住房不平等也主要體現在公房系統與其他類型的住房之間。1980年代的中國城市家庭在公房系統外解決住房需求的主要方式有自建房、購買私房、租住私房。其中，自建房（老私房、繼承私房本質上依然是家庭自建房）是最主要途徑。

公房與自建房之間的不平等首先體現在房屋建設成本上。公房建設成本主要由國家、單位承擔，而自建房卻需要家庭自行承擔。以廣州市為例，1980年代廣州市住宅造價不斷上升，由1985年的每平方米252元上升到1989年的440元。而當時廣州市公房租金非常低，其中機關事業單位宿舍平均每平方米使用面積月租金1981年為0.096元，1983年為0.11元。（詳見表1）以1985年住宅造價252元為例，按1983年機關事業單位宿舍租金算，需191年才能收回成本。事實上，實際補貼更多，1980年代廣州市每年的公房基本維修費為每平方米1.48元，但機關事業單位住房的年租金才1.15元，背后的差距主要靠財政補貼。1980年代廣州市為解決青年婚房而建的鴛鴦樓的成本月租金為每平方米使用面積2.37元，當時機關事業單位住房的月租金（0.11元）不到前者的5%。這一估算也許過于粗略，但足以看出公房與自建房背后的收入分配關系。在再分配體制下，住房不僅是居住福利，還是一種激勵機制，是隱性的收入分配。廣州是當時中國社會的縮影，這種通過住房系統分配的收入在全國范圍內也在不斷增加。

租賃私房是城市居民在公房系統外解決家庭住房的另一種可行方式，公房系統隱含的收入分配情況可通過公房與私房之間的租金差異得到反映。中國家庭收入調查（CHIP）1988年數據顯示，租賃市場上私房的住房質量遠低于公房。租賃私房的住房質量得分為2.39分，在所有住房類型中得分最低，而公房的住房質量得分為5.16分。但在租金方面，私房租金遠高于公房租金，租賃私房家庭的月租額是居住公房家庭的3.1倍。單位租金是居住公房家庭的4.2倍。（詳見表2）

總而言之，再分配體制下的公共住房本質上是一種收入分配方式，城市家庭不同住房類型背后是國家補貼的巨大差異，這種收入差異在短缺社會、經濟發展程度較低的情況下顯得尤為重要。研究再分配體制下城市居民的住房不平等，首先應關注是否能進入這種國家補貼體系，如被排斥在公房系統之外，也就意味著喪失了這種重要的收入補貼。

（二）住房雙軌制時期的住房不平等：產權與土地制度的變遷與影響

1990年代，住房雙軌制時期城市住房制度改革的主要任務是產權改革。該階段另一個重要的特征就是土地的有償使用，全國人大于1988年4月在憲法第十條第四款增加了“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”的規定，從法律上確定了土地使用權有償出讓問題。住房產權與土地使用制度的變化使得不同住房來源的家庭在整個社會財富分配與激勵體系中的地位發生了變化，進而影響到該時期住房不平等的具體表現。

該時期的住房不平等首先表現為公房與商品房銷售價格的不平等，其本質是兩種住房獲得方式背后城市級差地租負擔的不平等。公有部門（行政機關、事業單位和國有企業）土地由行政劃撥而來，利用自有土地建房無需繳費，即使新獲得土地也享有一定優惠，周邊的配套設施已經比較齊全，建安成本比較低。而商品房不僅要繳納土地出讓金，且用地一般是在城市郊區，周邊配套設施不齊全，“三通一平”成本較高。因此，公有部門利用政府行政劃撥土地建房，“不僅不必為享受到更多更大的便利付費，而且還享受著越來越多的級差收益”，而商品房用地者“不僅要為自己享受到的級差收益付費，而且要為維持舊用地者的既得利益付費；不僅要為眼前的利益付費，而且要為未來幾年、幾十年將享受到的利益付費”。這種差異最終會體現在公房、商品房的銷售價格上。表3中，1990年代廣州市出售的公房平均價格，不僅遠低于商品房價格，也遠低于同期竣工的住宅造價。2000年，廣州市公房銷售均價在扣除各種補貼后，約為每平方米860元，而當年竣工住宅造價為每平方米1396元，商品房均價更是高達每平方米4294元。

公房的補貼同樣體現在CHIP數據中。考慮到住房是大宗商品以及房改政策落實需要時間，我們選取了2002年的數據。表4數據顯示，從購買總價來看，購買房改房付出的成本遠低于商品房，僅為商品房的29.3%，但從現市場價與原購買價之間的差額來看，購買房改房的收益遠遠高于商品房，房改房是商品房的2.8倍。另外，現市場價與原購買價相比較，房改房上升了207.92%，遠高于商品房的22.41%。而其背后的差異，很大部分是由房屋補貼造成的。

和1980年代一樣，公房租金和私房租金的差異依然非常明顯，每平方米租金分別為1.23元和4.25元，私房是公房的3.46倍。

值得注意的是，土地使用權有償出讓對自建房家庭影響深遠。一是經濟的快速發展，進城務工人員的房屋需求促進了房屋租賃市場的蓬勃發展，自建房家庭可以擴建住房出租獲利。二是雖然城市土地國有，但對自建房家庭擁有的宅基地并沒有開辦征轉手續，也不像商品房一樣有最高70年使用權的規定，正是這種法律上的差異使得這些家庭住房突破了一般意義上的70年產權限制。土地制度的變化，使自建房家庭從再分配體制下的劣勢群體成為了優勢群體。

總之，該階段住房制度改革的重點是存量住房的產權自有化，通過住房自有化改革，國家在單位住房生產體制下的補貼以資產的形式補給了體制內家庭。這一時期，以公房與私房租金差異體現的不平等依然非常明顯.但相對于房改中的財產分配，房租差異的重要性大大降低了。與此同時，土地政策的變化、住房市場的興起，改變了原自建房家庭在住房體系中的不利地位。

（三）新住房體制下的住房不平等：住房增值效應

經過1998年亞洲金融危機的沖擊與陣痛后，中國房地產市場步入黃金時期。該時期的住房不平等主要體現在有房家庭與無房家庭之間。房價的快速上漲，一方面增加了城市無房家庭的安居成本：房租負擔加重、購房成本與購房難度增加，另一方面給城市有房家庭帶來了巨大的收益。以廣州市為例，住宅增值總額與城鎮單位職51232資總額比2003年為0.01，2004年急劇上漲到0.84，而2007年高達4.46，也就是說城市居民從房產增值中增加的收入是城鎮單位職32212資的4.46倍。（詳見表5）

而2010年廣州市居民住房狀況調查數據顯示，擁有一套住房家庭和擁有多套住房家庭的住房收益均值分別為65.5萬元和137.0萬元，年均住房收益與相應家庭人均年收入的比值分別為2.934和2.079。（詳見表6）可見，在當前中國的社會情境下，如果忽視了住房產權帶來的財富收益，就不能很好地理解中國城市社會的不平等。那么，如何理解新住房體制下房產增值帶來的不平等呢？本質上，這與中國經濟發展模式的轉變有關。

1998年停止福利分房不僅是住房制度的改革，更是中國經濟發展模式的變化。房改后城市化、工業化進程大大加快，中國經濟發展迎來了空前亦幾乎絕后的黃金時期。土地財政在推動地方經濟增長的過程中發揮了重要作用，這也成為“中國模式”的主要特點，“中國模式”被學者認為“就是建立在國家壟斷的土地一級市場制度上的地方政府盈利模式”。房價上漲本質上是在財產稅缺失的條件下城市土地上所負載的各類公共服務以地價上升的方式轉移到不動產所有者名下。正是這種發展紅利與土地使用者的關系確定了房屋產權的投資價值，也逆轉了自建房家庭、城郊農民家庭在原有公共住房體制下的不利地位。在城市人口快速增長過程中，自建房家庭不僅能利用自有土地擴建房屋用于出租獲益，更為重要的是，自建房家庭的宅基地在使用權上的特點使得自建房產權突破了一般意義上70年產權的限制，這一優勢在房地產經濟繁榮期逐步體現出來。城市的快速發展與房地產市場的繁榮，導致土地資源稀缺，使得自建房家庭的宅基地日益珍貴，進而對這些家庭的財富增長產生了巨大的影響。然而，土地經濟繁榮的背后卻是城市青年住房壓力的與日俱增和“一套住房消滅一個中產階級家庭”的無奈，對青年的工作、婚姻與事業發展產生了深遠影響。

三、討論與未來研究方向

中國城市的住房不平等圖景是經濟發展模式、住房制度變遷共同形塑的結果，在我國經濟發展不同階段、住房制度不同時期呈現出明顯的階段性特征。

1980年代，中國城市住房體系實行單位生產體制，體現了再分配經濟的特點，能否進入公房系統意味著能否獲得國家補貼，而公房體系不僅是社會福利的重要組成部分，更為重要的是社會增量財富再分配的最主要渠道。

在住房雙軌制期間，公房自有化本質上是對存量財富的分配，這不僅意味著政府將過去投資在公房系統的財富一次性地補貼給了公房購買家庭，同時政府也將對城市土地投資導致的土地增值以各種形式的補貼分配給了公房購買家庭，這使得公房價格不僅顯著低于商品房的銷售價格，也顯著低于商品房的建設成本價。

新住房體制時期，房地產市場迎來了發展的黃金時期，城市房價快速上漲，住房投資品屬性彰顯，并最終主導了該時期社會財富分配的總體圖景，擁有住房等不動產成為分享這場財富盛宴的入門券，擁有多套住房的炒房家庭與擁有土地的自建房家庭成為這場財富盛宴的受益者。而無房者們要么支付高額的購房成本，要么支付日益上升的高房租。

總之，無論是再分配體制下還是市場經濟時期，住房從來都不僅僅是一種消費品，而是社會財富的分配方式，是整個社會激勵機制的重要組成部分。研究者在關注城市社會的住房不平等時，往往忽略了住房在不同經濟發展階段、不同住房制度背景下的意義差異，以及與社會整體財富分配的深層次的邏輯關聯。本文基于經濟發展模式和住房制度的變遷來比較住房不平等的階段性差異，就是試圖從住房制度與經濟發展模式的關聯中探求住房、土地與社會財富分配的總體圖景和深層邏輯。

市場經濟的發展完善過程伴隨著產權制度的建立與完善過程，而這最終會影響到社會整體福利圖景與經濟利益的重新界定。在1990年代的住房制度改革中，原有公房的使用者成為公共住房產權重新界定過程中的最大受益者。在土地有償使用的政策變化中，從再分配體制下沿襲下來的原有城市土地使用者成為最大受益者，國有企業、事業單位通過單位建房形式轉變土地用途，最終實現對員工的補貼。而在土地經濟發展模式階段。雖然城市土地國有，但自建房家庭、城區的原村民成為土地的事實占有者，并在房地產市場黃金時期成為最大收益群體。在1990年代那場住房制度改革中，改革者為了降低改革阻力，從低價自有化、貨幣補貼到住房公積金制度、經濟適用房制度，為將福利系統家庭推向住房市場提供了各種保障性政策，進而影響到中國城市社會住房與收入不平等的總體特征。今天，中國經濟又面臨新的轉折點，集體土地流轉制度改革山雨欲來，這又會如何影響到住房不平等，進而影響到中國城市社會分層的總體圖景，值得我們進一步關注。

（責任編輯 劉龍伏）