系統化制度創新的經典之作

王成禮+朱賀

摘 要：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》是一個精心設計由各種要素構成協同共生的制度系統，是一個通過制度創新實現制度系統升級轉換，推動社會全面和諧發展的有機整體。

關鍵詞： 系統化；協同；制度創新

中圖分類號：D0 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2014）05-0005-05

系統論認為，世界上任何事物本質上都是一種存在著的系統，系統是由若干各自獨立、相互區別，又相互聯系、相互作用的要素依據一定的規則構成的有機整體。也就是說，系統中的構成要素都處在一定的位置，發揮特定作用，但同時又不是孤立存在，而是與其他要素相互關聯，協同存在，任何關系的失調和要素的變動都會打破整個系統的平衡而失穩。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》），儼然是一個精心設計由各種要素構成協同共生的制度系統，是一個通過制度創新實現制度系統升級轉換，推動社會全面和諧發展的有機整體。

一、《決定》是一個精心設計的制度系統

任何系統的構成要素都是在與周圍環境的相互作用下按照特定關系組成的低一級的子系統，系統又是由不同層級構成的，任何子系統都是系統階梯系列中的一環，系統運行是否有效，關鍵看系統構成是否層級分明，各司其職。概言之，整體性與層次性是系統的突出特征。

《決定》是一個由制度要素構成的制度系統，體現了制度設計的整體性特征。制度是人們在社會活動中所處的各種縱橫交錯、有序互動關系的規范體系，它是由制度理論、制度目標、制度規則、制度主體、制度客體、制度決策、制度激勵、制度組織與制度設施等要素構成的完整系統。《決定》是一個精心設計的制度系統，它是由“中國特色社會主義理論體系”的制度理論、“實現中華民族的偉大復興”的制度目標、“以人為本，科學發展”的制度原則、政府主導下的制度主體、“五位一體”的制度客體、漸進式制度創新決策、改革領導小組的制度組織等要素構成的中國特色社會主義制度的完整系統。

需要強調，《決定》關于制度設計的整體性最突出的是制度客體的整體性。改革開放以來，歷次黨的三中全會改革都是聚焦經濟體制改革或制度創新，如黨的十二屆三中全會是以城市為重點的經濟體制改革；十三屆三中全會是深化經濟體制改革；十四屆三中全會是建立社會主義市場經濟體制；十五屆三中全會主題是農村改革；十六屆三中全會是完善社會主義市場經濟體制；十七屆三中全會是新形勢下推進農村體制改革發展。而十八屆三中全會通過的《決定》是以經濟體制改革為核心，全面推進經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制和黨的建設制度的全面性、系統性、整體性改革。正如《決定》所述，“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性”，“完成本決定提出的改革任務，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”[1]

盡管制度系統構成要素復雜多樣，但其中制度理論、制度目標、制度客體、制度組織被公認為制度系統的四大要素或子系統，它們各自又由不同層次的更低一級制度子系統構成。

《決定》同樣體現出這種制度系統的層次性特征。

制度理論系統。制度理論是指對特定制度的內容與合理性作出說明和論證的思想上層建筑及其有關理論學說。[2]中國特色社會主義理論體系構成了《決定》制度理論系統。從《決定》看，這一系統又是由三個層次子系統構成的：第一層次是宏觀層次，《決定》在總則中明確指出，“全面深化改革，必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表重要思想、科學發展觀為指導”，[1]（3）這是制度理論系統的靈魂和指導思想。第二層次是中觀層次，即包括社會主義精髓理論、社會主義初級階段理論、社會主義本質理論、社會主義根本任務理論、社會主義改革開放理論，這是制度理論系統的基礎，它分布在《決定》總則和分則的各部分之中，構成了整個制度理論系統的骨架。第三層次是微觀層次，也是具體的制度理論，主要有經濟制度理論、政治制度理論、文化制度理論、社會制度理論、生態制度理論、政黨制度理論與國防制度理論等，構成制度理論系統主要內容，它是《決定》分則中制度創新的最直接的指導理論或“實踐摹本”。

制度目標系統。制度目標是制度設計或制度創新期望達到的結果?！稕Q定》在制度目標設計上，確定兩個目標子系統。一個是宏觀目標子系統，它包括三個層次：第一個層次是“實現中華民族的偉大復興的中國夢”；第二個層次是“新中國成立一百年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家”；第三個層次是 “在中國共產黨成立一百年時全面建成小康社會”。其中實現“中國夢”是實現“兩個一百年”目標的前提；而“兩個一百年”目標又是實現“中國夢”的基礎。第二個是微觀目標子系統，它又包含三個層次：第一個層次是確定改革的總目標，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。第二個層次是圍繞總目標確立的制度創新的戰略重點目標，包括通過深化經濟體制改革，實現“市場在資源配置中起決定性作用”，通過深化政治體制改革，“加快推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，建設社會主義法治國家，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”；通過深化文化體制改革，“建立健全現代公共文化服務體系、現代文化市場體系，推動社會主義文化大發展大繁榮”；通過深化社會體制改革，“推進基本公共服務均等化，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”；通過深化生態文明體制改革，“推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局”；通過深化黨的建設制度改革，“保持黨的先進性和純潔性，為改革開放和社會主義現代化建設提供堅強政治保證”。這些戰略目標，實際上是分布在經濟、政治、文化、社會、生態、政黨六個領域的戰略目標。第三個層次細化了經濟、政治、文化、社會、生態、政黨領域的具體目標，比如經濟上的基本經濟制度、現代市場體系、轉變政府職能、財稅制度、城鄉一體化目標；政治上的社會主義民主政治、法治國家、權力運行制約和監督體系目標；文化上的健全現代文化市場體系、構建現代公共文化服務體系目標；社會上的確立了教育、就業、社會保障、醫療衛生目標；生態上的環境管理、保護、補償目標。

制度原則系統。就是制度設計所依據的法則或標準。《決定》在制度創新設計中，主要遵循了兩個層次的原則系統：第一層次，《決定》講得非常明確，改革的性質就是“社會主義制度自我完善”，這一性質內含著制度創新要固守的社會主義原則，這是一個不可動搖的基本總則；第二層次是價值原則，《決定》講得也很清楚，在經濟上的“有效率、更公平”，政治上的“人民民主”，文化上的“社會主義核心價值觀”，生態上的“可持續發展”，社會上的“均衡”發展。這些原則貫穿于整個制度創新的過程，每一個原則都是整個原則系統中的一環，共同規范著我國制度創新的未來走向或發展趨勢。

制度客體。制度客體就是制度設計特定領域的指向對象，它構成了制度系統的主體結構。在黨的十八大基礎上，《決定》更進一步闡述了“五位一體”戰略構想。從系統的結構來看，《決定》把我國社會主義現代化建設的經濟、政治、文化、生態“四位一體”建設，發展為社會主義的經濟、政治、文化、生態與社會 “五位一體”建設?！稕Q定》分則基本上是按照“五位一體”的布局進行制度設計和制度創新的?！拔逦灰惑w”建設與黨的建設、國防建設，共同構成了制度客體的主要內容。

制度組織系統。制度創新是一種有組織、有管理的領導行為，實施這一行為的領導主體一般是指具有合法授權、實際擔負領導與管理職能的政黨、政府及其他社會組織的領導者。[2]在制度組織系統中，《決定》提出要加強黨的建設，“充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用”，確保改革取得成功。同時，《黨的十八屆三中全會公報》決定成立中央全面深化改革領導小組與設立國家安全委員會。前者主要功能是“負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實”，后者為改革提供安全的環境保障。三個組織系統，性質不同、功能各異，要各司其職，各盡其能，共同保障制度創新的順利實施。

二、《決定》是一個協同共生的制度關系系統

系統是一個錯綜復雜關系的集合體，既有子系統內部不同層級之間的縱橫交錯關系，也有不同子系統之間的錯綜復雜關系。這些復雜關系之間的協同共生外化為系統的整體效應，決定著系統的基本性質，使系統從無序變為有序。所以遵循系統的協同關系，是發揮系統整體性效應的基本要求。但在處理繁雜的協同關系時，要注重對系統整體性起決定或主導作用的協同關系?！稕Q定》在分析我國整個社會系統時，并未囿于繁雜的關系，而是遵循以重點牽動全面改革的辯證思維，通過協同社會的主要關系，來實現我國社會系統的全面協調可持續發展。

《決定》緊緊圍繞以經濟體制改革為重點，以協同經濟、政治、文化、生態、社會“五位一體”關系進行制度設計?！耙惑w”與“五位”是整體與局部的關系，是指經濟、政治、文化、社會、生態之間的相互關聯、相互協調、相互促進、相輔相成的有機整體，而各部分所處地位和功能又不同，經濟是根本，只有發展社會主義經濟，才能為政治、文化、社會和生態建設提供堅實的物質基礎；政治是保障，只有建設社會主義民主政治，建設法治國家，才能為經濟、文化、生態和社會建設提供堅強的政治保障；文化是靈魂，只有建設社會主義先進文化，才能為經濟、政治、社會和生態文明建設提供精神動力和智力支持；生態是基礎，只有建設社會主義生態文明，才能實現經濟、政治、文化、社會的可持續發展。所以，協同“五位一體”之間關系是《決定》的首要任務。此外，《決定》在重點協同“五位一體”的關系時，也非常強調黨的建設、國防建設對“五位一體”的重要作用。因此，《決定》根據各部分的功能與地位，將分則設計為十六個部分，其中經濟占六個，政治占三個，社會占二個，文化、生態、國防與軍隊及黨的建設各占一個。從《決定》設計上看，充分體現了整體與部分相統一，全面與重點相一致的設計思路。

《決定》在通盤考慮“五位一體”關系時，也非常重視“每一位”子系統協同關系。

在經濟子系統領域，重點協同政府與市場關系。政府這只“看得見的手”和市場這只“看不見的手”，如何才能在經濟發展中有效地發揮著不同的作用，也就是說怎樣才能協同好政府與市場關系，破解這個“經濟學”困境。改革開放以來，我國所進行的一系列經濟制度設計，基本都是圍繞這個關系展開的。這是整個改革能否順利進行的關鍵。黨的十八大報告再一次明確指出，“深化經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，必須更加尊重市場規律，更好發揮政府作用?！盵3]《決定》在進行制度設計時，緊緊圍繞政府與市場關系，又確定了更低一級子系統所要協同的關系，如公有制與非公有制之間的關系，現代市場與傳統市場關系，服務型政府與市場需求關系，事權與財權關系，城鄉關系，改革與開放關系，等等。

在政治子系統領域，重點協同民主與法治關系。民主與法治歷來是我國政治體制改革的兩大主題，民主是法治基礎，法治是民主的保障，二者相輔相成，協同共生，但又存在著不同程度上的緊張沖突。《決定》正是圍繞這兩大主題及兩者之間的關系進行政治制度設計的。第八部分重點闡述了“加強社會主義民主政治制度建設”；第九部分“強調推進法治中國建設”；第十部分提出“要強化權力運行制約和監督體系”；第十六部分“加強和改善黨對全面深化改革的領導”。[1]（28-57）這四個部分，實際上涉及民主與法治內容的四大權力系統，即政黨權力、立法權、行政權和司法權及其運行關系的系統問題。

在文化子系統領域，重點協同社會效益與經濟效益關系。《決定》提出，“堅持以人民為中心的工作導向，堅持把社會效益放在首位、社會效益和經濟效益相統一，以激發全民族文化創造活力為中心環節，進一步深化文化體制改革?！蔽幕w制改革的根本任務，就是要消除文化體制弊端，不斷提高全民族的思想道德水平和科學文化素養，培育社會主義“四有”新人。[4]因此，文化體制改革，要堅持正確導向，把社會效益放在首位，但也要注重經濟效益，協同社會效益與經濟效益的關系。

在社會子系統領域，重點協同公平與效率關系。公平與效率是辯證統一關系，二者均衡發展是社會主義的本質要求。[5]改革開放以來，在“效率優先”的價值觀影響下，社會上出現了許多不公平現象，公平與效率關系嚴重失衡，這已影響到我國全面可持續發展進程。處理好公平與效率的關系，使二者均衡發展已成為各級政府所要解決的重要課題?！稕Q定》中第十二部分主要圍繞教育、就業、醫療、社保與社會分配均衡等問題，第十三部分圍繞化解社會矛盾問題進行制度設計或制度創新。

在生態子系統領域，重點協同人與自然關系。人是自然存在物，人與自然彼此聯系、相互依存、相互作用，同時又相互對立、相互沖突，二者共處于一個有機系統的整體之中。長期以來，我國經濟發展是以犧牲環境和資源為代價的，這種竭澤而漁和殺雞取卵式的發展方式，導致人與自然的嚴重失衡?！稕Q定》在第十四部分主要圍繞明晰自然資源的產權關系、規范環境保護中政府與市場關系進行制度設計。

三、《決定》是一個通過制度創新實現協同共變的制度系統

系統論認為，無論是系統內部環境與外部環境之間，還是其內部環境各要素或子系統之間的關系，都有物質、能量、信息的交換與流通，是一種動態的協同關系。龐大的社會系統，是一個不斷變動演化的集合體，社會系統中各要素及子系統之間往往會發生對立、沖突、關聯、耦合，它們在動態中協同一致，在協同中趨向和諧。制度是社會系統結構與功能的規范，是協同關系的重要載體，任何制度創新都會推動社會系統的升級或進化。《決定》實質上就是通過制度創新，協同我國社會系統中主要關系，推動我國社會整個系統的全面升級及和諧發展。

以經濟體制改革為重點，協同好政府與市場關系?！稕Q定》主要從六個方面進行制度創新：一是基本經濟制度創新。主要提出公有制和非公有制同等重要，“積極發展混合所有制經濟制度”，以現代企業制度推進國有企業改革。二是現代市場體系創新。重點是“實行統一的市場準入制度”，“建立城鄉統一的建設用地市場制度”。三是政府體制創新。為適應市場要求，提出要加快轉變政府職能，優化政府組織結構，逐步實現服務型政府和法治政府目標。四是財稅體制創新。主要提出要“改進預算管理制度”，“完善稅收制度”，“建立事權和支出責任相適應的制度”。五是城鄉發展一體化體制機制創新。提出要“加快構建新型農業經營體系”，“推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”。六是開放型經濟體制創新。主要有放寬投資準入制度，加快自由貿易區制度建設。這些制度創新，既明確了政府的經濟功能及功能轉變，又注重了市場在資源配置中的優勢發揮。

通過政治制度創新，協同好民主與法治關系?！稕Q定》提出了三項重要的制度創新：一是社會主義民主政治制度創新。重點推動人民代表大會制度與時俱進，在立法程序、重大決策、預算監督、公民參與及民主協商制度方面提出新的觀點與制度設計。二是法制創新。主要有維護憲法法律權威、深化行政執法體制改革、推動司法體制機制創新、健全司法權力運行機制、建立法律顧問制度、完善人權司法保障制度、廢止勞動教養制度，等等。三是權力運行制約和監督體系創新。主要圍繞權力制約和協調機制、反腐敗體制機制、作風常態化制度方面進行創新。

通過文化制度創新，協同好社會效益和經濟效益關系?！稕Q定》從四個方面進行體制機制創新：一是完善文化管理體制，提出建立黨委和政府監管國有文化資產的管理機構與健全堅持正確輿論導向的體制機制；二是重點建立文化市場準入與退出機制，推進經營性的國有文化單位轉企改制，加快公司制、股份制改造；三是建立公共文化服務體系建設協調機制，重點健全群眾評價和反饋機制，建立法人治理結構，建立健全績效考核機制；四是提高文化開放水平，“堅持政府主導、企業主體、市場運作、社會參與，擴大對外文化交流，加強國際傳播能力和對外話語體系?！盵1]（41）

通過社會制度創新，協同好公平與效率之間的關系?！稕Q定》涉及教育、就業、醫療、社會保障與社會分配六個方面的制度創新：一是教育制度創新。重點建立與完善家庭經濟困難學生資助體系與城鄉義務教育資源均衡配置體系；加快現代職業教育體系建設，創新高校人才培養機制；推進考試招生制度創新，實行學校自主招生、政府宏觀管理、社會參與監督的運行機制。二是就業創業體制機制創新。健全政府促進就業責任制；建立和完善政府激勵創業、社會支持創業、勞動者勇于創業新機制；完善城鄉均等的公共就業創業服務體系；建立和完善失業保險制度與就業失業監測統計制度；創新勞動關系協調機制；健全鼓勵高校畢業生到基層工作的服務保障機制。三是收入分配制度創新。健全工資正常增長機制，完善最低工資制與企業工資集體協商制；改革機關事業單位工資和津貼補貼制度；健全要素市場決定的報酬機制；優化上市公司投資者回報機制；完善以稅收、社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節機制；建立公共資源出讓收益合理共享機制；完善慈善捐助減免稅制度；規范收入分配秩序，完善收入分配調控體制機制和政策體系。四是社會保障制度創新。主要確立社會保障制度的公平可持續為目標，建立社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，整合企業與機關事業單位的養老保險制度，統一城鄉居民基本養老保險與醫療保險制度，建立、健全社會保障管理體制、經辦服務體系、財政投入及社會保障預算制度。五是醫藥衛生體制創新。主要有建立科學的醫療績效評價機制；完善合理分級診療模式；取消以藥補醫，理順醫藥價格，建立科學補償機制；加快健全重特大疾病醫療保險和救助制度；鼓勵社會辦醫，優先支持舉辦非營利性醫療機構。另外，《決定》還提出社會治理體制創新問題，如提出“創新有效預防和化解社會矛盾體制與健全公共安全體系”，設立國家安全委員會，這些都是我國社會制度創新的重大突破。

通過生態制度創新，協同好人與自然之間的關系?！稕Q定》提出三方面的制度創新：一是自然資源產權制度及用途管制制度創新。重點是對自然資源的統一確權登記制度、國家自然資源資產管理體制創新。二是生態保護制度創新。主要有“實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度”；建立資源環境承載能力監測預警機制；建立生態環境損害責任終身追究制。三是資源有償使用與生態補償制度創新。重點加快推進自然資源及其產品價格制度改革；健全和完善對重點生態功能區的生態補償和地區間橫向生態補償制度；充分運用市場規則，盡快建立吸引社會資本投入生態環境保護制度，形成社會多方共同保護生態環境的運行機制。

總之，《決定》是一個以中國特色社會主義理論為指導，密切結合我國的現實，遵循制度運行的基本規律與制度創新協同制度關系的邏輯理路，設計而成的錯落有致、層次分明而又完整的制度系統。

參考文獻：

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定（輔導讀本）[M].北京：人民出版社，2013.7.

[2]王志武.制度創新論綱[J].文史哲，1995，（4）.

[3]十八大報告輔導讀本[M].北京：人民出版社，2012.

[4]馮顏利，林彥虎.扎實推進社會主義文化強國建設[J].中國礦業大學學報，2013，（3）.

[5]王成禮.公平與效率的均衡分析[J].道德與文明，2008，（6）.

Classic Systematic Institutional Innovation： Learning The Decision

on Major Issues Concerning Comprehensively Deepening Reforms

Wang Chengli Zhu He

Abstract： The Decision on Major Issues Concerning Comprehensively Deepening Reforms is a delicate institutional system with its elements integrated in harmony. Also， its an organic entity which facilitates the upgrading of the system and promotes the harmonious development of society through systematic innovation.

Keywords： Systematization； Collaboration； Institutional Innovation

責任編輯：宋 奇