民法視野下產權型保障房退出機制的分析

陳耀東+任容慶

摘 要：當前，我國產權型保障房的退出方式可區分為主動退出和強制退出，構建公平、合理的退出機制是使產權型保障房回歸“公共產品”價值屬性的保證。完善產權型保障房的退出機制，須從分析退出機制的現存問題入手，以“有限產權”向“共有產權”理論的過渡為視角，重塑產權型保障房的物權屬性，建立政府回購體系，推行交易的“內部循環”并制定統一的退出事由和多元化的退出措施。

關鍵詞：產權型保障房；主動退出；強制退出；有限產權；共有產權

中圖分類號：D913 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2014）05-0067-06

從居民二元住房體系的視角來看，保障房是與商品房相對應的住房類型。保障房可以界定為政府為滿足中低收入居民的基本住房需求，通過限定房屋租售價格，向符合保障標準的特定人群所提供的住房。產權型保障房是指居住人對房屋享有所有權的保障房類型，包括經濟適用房（以下簡稱經適房）和限價房。退出機制作為產權型保障房的重要制度之一，為實現民生保障功能起著舉足輕重的作用，而現行法對產權型保障房的權屬界定則使其退出機制的運行缺乏強有力的法律規范支撐。因此，通過梳理產權型保障房的退出方式，探索合理的權利模式及科學的退出機制，是遏制當前產權型保障房投機誘因，真正實現保障房公平、合理配置的關鍵所在。

一、產權型保障房退出機制的制度價值與理論依據

（一）產權型保障房退出解析及退出機制的制度價值

1.產權型保障房退出的界定及退出方式的梳理

產權型保障房有進有出，才能促進房源的有效配置，使有限的住房資源更好地滿足中低收入人群的住房需求，并減少政府財政負擔。其中，“進”涉及產權型保障房的分配與交易；“出”即產權型保障房的退出。退出是指依據法律規定的條件和程序，購房者因不符合保障標準，自愿或被強制退出所居住的產權型保障房。

產權型保障房的退出，根據權利主體的主觀意愿和客觀現狀的不同，可區分為主動退出與強制退出。主動退出，屬于交易行為的一種，是指購房者因買賣其產權型保障房而退出保障對象之列。交易包含兩種情形：一是“買”，即購房者依法將產權型保障房的有限產權轉化為完全產權，該房屋由保障房演化為商品房；二是“賣”，即購房者將其產權型保障房轉讓給他人。① 強制退出，是指當出現某些法定事由時，相關部門強制購房者退出產權型保障房的方式。可見，產權型保障房退出的法律效果既有購房者依法律行為取得保障房的完全產權或者自愿消滅其有限產權，也有購房者因不符合法定條件而喪失保障房有限產權。

2.產權型保障房退出機制的價值剖析

現有產權型保障房的退出機制，因不具備循環累積效應和不能實現住房過濾效應，致使政府投入相當可觀的財力、物力建設產權型保障房，卻始終無法滿足中低收入家庭住房的需求。究其原因，我國產權型保障房普遍采取直接上市交易的方式退出，這樣的退出方式不僅有違保障房制度設計的初衷，而且存在很大弊端：一方面，國家為解決中低收入家庭購房困難所作的間接投入，在產權型保障房上市交易時，卻作為房價的一部分變現給了原購房者；另一方面，為滿足新的中低收入家庭對住房的需求，在保障房建設資金緊缺的情況下，國家不得不再次進行間接投入。這樣反復投入必然增加各地方政府保障房建設的壓力，導致其財政狀況嚴重惡化，進而可能引起產權型保障房制度的解體。

當務之急需要建立一套行之有效、公平合理的產權型保障房退出機制，盡量避免各種利用產權型保障房牟利、尋租之行為，進而消除那些不符合保障標準之人“混入”保障對象試圖非法獲利的原始誘因，最終改變保障房制度實施領域雜亂無序的狀況，使產權型保障房回歸“公共產品”的價值屬性，真正實現對中低收入人群的住房保障。

（二）產權型保障房退出機制的理論基礎

1.有限產權

現有立法把產權型保障房界定為“有限產權”。②有限產權是指購房者對其所購住房享有占有、使用、部分收益和有限處分之權。[1] 其法律性質是在收益和處分方面受到限制的單獨所有權。[2] 其“有限”性體現在：其一，權利主體有限，即只有中低收入家庭才具有購買資格；其二，處分權的限制，即只有經過一定年限后才可上市交易；其三，收益權的限制，即在購房者未獲得完全產權前，不得將經適房和限價房用于經營活動；其四，取得對價的限制，即必須向政府繳納一定的土地收益價款后方可轉讓。

有限產權理論圍繞限制購房者的收益權和處分權來設計退出機制，即經過一定年限并上繳土地收益價款后才能上市交易，且政府享有優先回購權。此處政府享有的優先回購權類似于優先購買權，但優先購買權要求權利主體與出賣人之間先前存在一定的法律關系，且購買標的在先前的基礎法律關系中與優先購買權人具有特殊關系。[3]而在“有限產權”下，政府與經適房和限價房的出賣人并未形成先前法律關系，這使得政府優先回購權缺少源權利的支撐，必然影響其權利行使的合法性與正當性。此外，將產權型保障房界定為“有限產權”的法律文件為部門規章，其法律位階過低，不符合物權法定的基本原則。因部門規章無權創設新型物權，使得“有限產權”無法納入現有物權權利體系，必然導致其權利的行使和保障大打折扣。

2.共有產權

基于有限產權理論的缺陷，立足于物權法的共有制度，運用共有產權剖析產權型保障房權利構造的理論應運而生。共有權是指兩個或兩個以上的民事主體對同一財產所共同享有的所有權。[4]《物權法》第93條確認了按份共有與共同共有兩種形態。按份共有是數人按其應有部分，對于一物共同享有所有權。[5]其基本法律構造為各個共有人對共有物按份額享有不同的權利，各個共有人對共有財產享有的權利和承擔的義務是依據其不同的份額確定的，但按份共有并不是分別所有。[6]

共有產權理論的基本思路是：用現行物權權利結構來重塑經適房產權，以清晰界定其物權屬性。基本內容是：政府將用于經適房建設的財政性支出（主要是減免的土地出讓金和稅費）轉化為投資，并與購房者按投資比例擁有房屋產權和相應權利。操作模式是：由政府和購房者按出資比例共同擁有經適房產權，并按規定共同領取《房屋共有權證》，標明房屋所有人為政府和購房者以及二者所享有的產權比例，其中政府擁有的產權部分可以授權住房保障機構來行使。[7]對于限價房能否適用共有產權，理論界尚存爭議，我們認為，作為“限房價”、“限地價”的雙限房，限價房實為政府和開發商各自讓出一部分利益，限價房土地的出讓價格之所以比普通商品房土地便宜，是因政府為限價房提供了土地優惠政策，因此，不能否認政府對限價房的投資份額，這也是政府有權持有限價房產權的依據所在。

二、產權型保障房退出機制的法律檢討

近幾年，中央和地方頒布的調整產權型保障房的法規和政策性文件，雖然涵蓋建設、分配、監管、交易、處罰等內容，但“重分配、輕流轉”的立法傾向卻十分明顯，即重點關注產權型保障房的分配問題，而忽視了監管、退出及交易環節，此立法思想的“結構性缺失”是制約產權型保障房制度順利實施的癥結所在。目前，我國產權型保障房的退出機制主要存在以下問題：

（一）產權型保障房主動退出情形下存在的問題

1.交易對象限制過少

在經適房領域，現行國家法律和地方法規規定，不滿5年的，原則上不得直接上市交易，因特殊情況確需轉讓的，由政府進行回購；已滿5年的，購房者應向政府交納土地收益價款，政府可優先回購。也就是說，經適房不滿5年的，交易對象僅限于政府；5年后的交易對象可能是政府或第三人。在限價房領域，國家層面的法律尚無規定；現有地方法規規定，限價房3年或5年內不得轉讓或出租，因特殊原因確需轉讓的，應當向所在市國土房管局申請回購或安排符合資格者購買；3年或5年后轉讓或出租的，向當地政府補交土地收益價款。③

現有法律未對經適房和限價房的交易對象做出限制，即一定年限后可以轉讓給非中低收入家庭，從而使產權型保障房轉化為普通商品房進入市場流通，這與保障房的住房保障功能相悖。

2.交易利潤收取混亂

在經適房領域，首先，土地收益價款的差價計算方式不同：一是按成交價款的比例收取；④二是按原購房價和經適房出售價的差價比例收取；⑤三是按轉讓時同地段普通商品房與經適房的差價比例收取；⑥四是按現行房屋評估價與現經適房購買差價的比例收取；⑦五是按現行房屋評估價與現經適房購買差價的一定比例再加上土地出讓金收取。⑧其次，補交土地收益價款的比例不同：廣州按土地收益價款計算差價的80%收取；北京、珠海、濟南等地按70%收取；南寧按60%收取；杭州按55%收取；合肥、太原按40%收取；呼和浩特按20%收取。再次，按簽訂購房合同的先后區分允許交易的年限限制或交納土地收益價款的不同：南寧區分出四個時段購買的經適房，其獲得上市交易的年限和應交的土地收益價款各不相同；⑨廣州區分了兩個階段，體現了交易年限和土地收益價款的不同；⑩北京以一個時間為界點，僅區分了該時間前后土地收益價款的差異。？輥？輯？訛在限價房領域，上市交易規定沒有經適房那么復雜，但各地對補交土地收益價款比例的規定也各不相同。？輥？輰？訛

無論是經適房還是限價房，各地雖明確了相應的利潤分配比例，但在計算標準和比例設定方面卻存在巨大差異，且總體來看，購房者向政府交納的部分遠遠低于其所能獲得的收益。

3.政府回購力度較小

在經適房領域，購房者購買經適房滿5年欲上市轉讓的，政府可優先回購；購房者也可以向政府交納土地收益等價款后，取得完全產權。但是，政府回購與購房者取得完全產權之間的關系規定模糊：回購權前的 “優先”二字，似乎表明只有政府放棄回購權時，購房者才可以取得完全產權；然而“也可以”又似乎表明購房者有權選擇申請政府回購或取得完全產權。？輥？輱？訛在限價房領域，現行各地方法規均未規定政府回購權。

盡管法律規定了經適房的政府回購，但在實際操作中，由于政府的職能缺位和監管不力，導致很多地方經適房的轉讓都繞過政府回購，直接在購房者交納土地收益后作為商品房向市場出售；而限價房政府回購的法律缺失，則暗示了當前立法肯定甚至有所鼓勵限價房向商品房的轉化，由于轉讓條件設置相對較低，使得購房者可以充分享受限價房的財產權益。

（二）產權型保障房強制退出情形下存在的問題

1.退出事由設定不一

在經適房領域，因主觀原因導致退出的情形包括：獲得經適房時，購房者采用弄虛作假、隱瞞家庭收入和住房條件的手段，騙購經適房的行為；使用經適房時，居住人實施違法出售、出租、出借、抵押、贈予、閑置及改變房屋結構等行為。因客觀原因導致退出的情形包括：其一，購買經適房未滿5年購房者又購買其他住房的；其二，全部家庭成員戶籍遷出經適房所在地；其三，購房合同約定的其他情況。

在限價房領域，各地方法規僅規定購房者弄虛作假，隱瞞家庭收入、住房和資產狀況及偽造相關證明騙購限價房的行為。

2.退出措施過于單一

在經適房領域，退出措施包括三類：一是收回所購住房，即相關部門在出現強制退出事由時作價收回所購經適房；二是建立不良信用記錄，即將購房者的惡意申購行為作為不良信用記錄納入個人信用聯合征信系統；三是移交司法機關處理，即相關部門可向法院申請對拒不退房的購房者強制執行。

在限價房領域，退出措施包括三類：一是收回所購住房；二是補交購房款，即購房者按同地段普通商品房價格補足購房款或按限價房購買價與市場評估價的差價上繳差額收益；三是移交司法機關處理，對于拒不騰房、不補交房款的，相關部門可向法院起訴；如構成犯罪的，可追究其刑事責任。

三、完善產權型保障房退出機制的法律思考與建議

目前，我國產權型保障房退出領域存在的問題并非單純“執法不嚴”所致，根本原因在于立法層面的規范缺失與混亂。強制退出與主動退出各自側重公法與私法兩大法域，即強制退出機制更多是以國家公權力的強制為主導，主動退出涉及的交易問題則以民事私權利的自治為內核。因此，完善產權型保障房退出機制在立法層面應尋求公法與私法的對接，在行為強制與意思自治之間力求平衡。具體可從以下兩方面予以完善：

（一）主動退出機制的設計：以回歸產權型保障房權利屬性及實現其價值目標為歸宿

1.重塑產權型保障房的物權屬性

物權歸屬秩序的明確是產權型保障房交易的前提，現有立法把經適房和限價房界定為“有限產權”，“有限”是針對購房者處分權能的限制。產權型保障房實際處于“政府與個人共有產權”的狀態，是政府將土地出讓金或其他減免的行政稅費轉化為對產權型保障房的投資，并按其投資額與購房者共同享有房屋產權。因此，產權型保障房權屬的重塑可以借鑒所有權中的共有理論，從按份共有的角度規范其法律關系。從理論層面看，在產權設計上，通過確定政府與購房者的共有產權，可明晰產權配置，理順產權型保障房的法律關系，這不僅可以實現購房者與政府的利益雙贏，而且可以取得遏制投機、壓縮獲利空間的良好社會效益。此前，一些地方政府已經開始嘗試經適房“共有產權”模式，？輥？輲？訛共有產權將成為未來產權型保障房發展的方向。

在共有產權理論下，政府與購房者的關系是按份共有人，產權型保障房作為出賣物，在先前的共有關系中作為政府與購房者之間的共有物存在，這樣一來，政府的優先回購權就具備了權利來源，即共有權關系。據此，退出機制可設計為兩方面：一是政府退出，即政府按市場價格轉讓政府持有的部分產權，收回當初用于補貼的財政投資，并獲得相應比例的投資增值收益；二是購房者退出，政府按市場價格收購其所擁有的部分產權。在第二種情形下，政府享有優先回購權的同時，依法保留收益權，目的是在產權明晰的基礎上確保產權型保障房的社會保障屬性。

2.建立政府對產權型保障房的回購體系

經適房交易時，政府回購權與購房者取得完全產權之間的關系，現行立法表述不夠清晰和嚴謹，應該明確只有政府放棄回購時，購房者才能取得完全產權。《物權法》第101條規定，按份共有人在轉讓其份額（應有部分）時，其他共有人在同等條件下，有優先購買的權利，該條款是政府優先回購權的法律依據。從權利屬性上看，政府的優先回購權類似于共有人的優先購買權，依附于共有關系而生，是一種附條件的形成權，即只有在購房者轉讓產權型保障房時才可以行使該權利。政府回購體系的建立有利于保證我國保障房制度的連續性，消除產權型保障房交易中的尋租、謀利現象，因此，為減少購房者利用限價房獲得暴利的可能，真正實現限價房抑制房價過快增長的目的，限價房轉讓時也應規定政府優先回購的程序。

政府回購產權型保障房后，是將其繼續出售給其他符合購買條件的中低收入家庭，還是將其轉化為廉租房或公租房向符合條件的中低收入家庭出租，我們認為，后者更能有效地遏制將保障房財產權轉變為傳統所有權的“沖動”，現行法關于產權型保障房的財產權界定體現出政府既試圖使購房者擁有房屋財產權，又擔心購房者利用保障房上市交易進行不當牟利的謹慎與悖論。事實上，規范上的表面平衡并沒有達到立法者所期望的結果，實踐中即使購房者在交易時交納了指定比例的土地收益價款，依舊存在巨大的牟利空間。保障房首先應保證中低收入人群“住有所居”，而后再實現“居有其產”，因此，為更好地發揮保障房的“保障”效用，真正做到物盡其用，國家回購產權型保障房后，應逐步將其與廉租房和公租房并軌，形成“租售并舉、以租為主”的中低收入家庭住房保障制度。

3.推行可循環的產權型保障房交易機制

如果政府放棄回購產權型保障房，那么，購房者就可以通過交納土地收益價款的方式取得完全產權，此后會出現產權型保障房上市交易的情形。盡管目前立法對產權型保障房上市交易采取嚴格程序和實體限制，但不可回避的是，產權型保障房上市交易“牟利”的空間依然存在，解決這一難題的關鍵是推行產權型保障房的“內部循環”機制，明確產權型保障房只能在符合保障標準的人群中進行交易，這不僅能夠最大程度的防止產權型保障房作為公共產品性質的異化，也是對產權型保障房民事財產價值的肯定。

產權型保障房“內部循環”機制的建立可以阻斷產權型保障房向普通商品房的轉化，有效地解決現行退出機制的弊端，這種制度設計的理論依據來源于所有權受限理論。從羅馬法、《法國民法典》到《德國民法典》的發展歷程看，所有權受限的規定一直體現于立法中。所有權受限源于三個方面：一是物之稀缺；二是公共利益；三是可持續發展。保障房對于中低收入家庭來說無疑是稀缺資源，我國中低收入家庭比重大，盡管每年政府加大保障房建設的數量，但面對旺盛的市場需求，仍然供不應求；產權型保障房涉及公共利益，面對高昂的商品房價格，產權型保障房無疑是中低收入家庭解決住房的重要途徑；從長遠來看，解決好產權型保障房的問題，保障好百姓住房問題，則可以國泰民安，反之，將會帶來嚴重的社會問題，阻礙國家健康、穩定、可持續發展。由于產權型保障房的公益性和稀缺性，以及國家可持續發展的必要性，符合所有權受限的理論，可以對其處分權進行限制，即產權型保障房只能向中低收入家庭轉讓。

（二）強制退出機制的設計：以完善產權型保障房退出事由與措施為目標

1.明確并統一退出事由

現行規定的退出事由比較散亂，且多有重合、矛盾，亟待有效地整合并從國家基本法層面予以統一。一旦出現以下主觀或客觀情形時，應責令購房者退出產權型保障房：

（1）主觀情形：其一，弄虛作假或隱瞞家庭真實戶籍、人口、收入、財產狀況等法定審查事項的；其二，違法出租、出售、出借、贈予、抵押、閑置及改變房屋結構等行為。

（2）客觀情形：其一，家庭成員購買其他住房的；其二，全體家庭成員戶籍遷出本級行政區劃的；其三，因繼承、離婚析產或司法判決、裁定、調解等原因轉移保障房產權，且受讓方不符合保障標準的；其四，原購房合同中所約定的其他情形。

2.采取多元化的退出措施

豐富產權型保障房的退出措施，可以采取經濟、行政乃至刑事等多元化的法律手段，督促符合退出條件的購房者及時退出保障房，同時，最大限度地保障相關人員的基本人權。可從以下四個層次予以考慮：

（1）經濟制裁。司法機關可以扣押、劃撥、拍賣拒不退出的購房者及其家屬的其他財產性收入，以此彌補產權型保障房與同地段普通商品房之間的差價。

（2）行政處罰。責令購房者退房的同時，住房保障管理部門也可對相關責任人和單位給予行政處罰。

（3）司法強制執行。期限屆滿拒不退出的，由司法機關強制執行；但執行中，不得采取暴力、威脅或者中斷供水、供電、供熱、供氣及道路通行等非法方式。

（4）刑事責任。對于個別嚴重違反保障房退出管理規定，且拒不退出的購房者，可以采用刑事手段加以制裁，這也是域外住房保障領域的通例。？輥？輳？訛基于罪刑法定的原則，相關罪名的設定由國家基本法予以明確。

結 語

黨的十七大首次將“住有所居”與“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養”并列為我國加快推進以改善民生為重點的社會建設目標；黨的十八大則首次把 “保障性住房建設”寫入黨代會報告，并進一步提出“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求。”可以預見，在未來的居民住房制度體系中，保障房將呈現出更加蓬勃發展的態勢。與此相適應，調整保障房領域的法律規范也亟待審視和重構，而退出機制作為保障房法律制度的“軸心”所在，不僅對各類保障性住房流轉的意義重大，而且對我國居民住房整體結構的平衡與完善也具有舉足輕重的地位。因此，未來產權型保障房的立法應當立足于二元化的住房結構，在主動退出情形下，進一步發揮政府的能動性，形成退出機制的雙層保護，即在產權型保障房轉讓時，先由政府積極、合理參與回購，回購不成，再促使其在中低收入家庭之間進行“內部循環”；在強制退出情形下，力求制定統一的退出事由和多元化的退出措施，這樣才能最大限度地發揮產權型保障房的效用，滿足更多中低收入家庭對住房的需求。

注釋：

①參見《經濟適用住房管理辦法》第30條。

②參見《經濟適用住房管理辦法》第30條、《寧波市限價房管理辦法（試行）》第20條。

③參見《寧波市限價房管理辦法（試行）》第20條、《北京市限價商品住房管理辦法（試行）》第26條。

④參見《太原市經濟適用住房管理辦法》（市政府第51號令）第24條，該辦法于2007年11月19日被《太原市經濟適用住房管理辦法》（市政府第61號令）取代。

⑤參見北京市《關于已購經濟適用住房上市出售有關問題的通知》第2條、《武漢市經濟適用住房上市交易的若干規定》第4條。

⑥參見《廣州市已購公有住房和經濟適用住房上市繳納的土地出讓金及收益分配管理規定》第1條、《珠海市經濟適用住房管理辦法》第28條、《濟南市經濟適用住房交易管理若干規定》第8條、《合肥市經濟適用住房管理暫行辦法》第27條、《太原市經濟適用住房管理辦法》第31條。

⑦參見《杭州市人民政府辦公廳關于規范杭州市區經濟適用住房上市交易和回購管理的實施意見（試行）》第1條。

⑧參見《呼和浩特市經濟適用住房管理辦法》第35條。

⑨參見《南寧市人民政府關于規范經濟適用住房管理的通知》第4條。

⑩參見《廣州市已購公有住房和經濟適用住房上市繳納的土地出讓金及收益分配管理規定》第1條。

？輥？輯？訛參見北京市《關于已購經濟適用住房上市出售有關問題的通知》第2、3條。

？輥？輰？訛參見《廣州市限價商品住宅銷售管理辦法（試行）》（該法有效期從2008年5月1日至2013年4月30日，目前尚未出臺新定）第15條、《關于印發北京市限價商品住房申購家庭收入、住房和資產準入標準及已購限價商品住房上市交易補交比例的通知》第3條。

？輥？輱？訛目前僅有上海明確只有在政府放棄回購時，購房者才能取得完全產權進而向他人轉讓。參見《上海市經濟適用住房管理試行辦法》第30條。

？輥？輲？訛參見《淮安市市區保障性住房建設供應管理辦法》第3條，共有產權保障性住房確定兩種產權比例，一是個人擁有70%的房屋產權，政府擁有30%的房屋產權；二是個人和政府各擁有50%的房屋產權。

？輥？輳？訛參見我國香港地區相關房屋條例規定，如申請人故意隱瞞資產，房屋署可予以檢控，一經定罪，可判罰款2萬港元及監禁6個月。

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Analysis on Quitting Mechanism of Indemnificatory Housing with Property Rights under the Civil Law： Based on the Transition of Theories from “Limited Property Rights” to “Mutual Property Rights”

Chen Yaodong Ren Rongqing

Abstract： At present， the way of quitting indemnificatory housing with property rights can be divided into voluntary quitting and compulsory quitting in China. Fair and reasonable quitting mechanism can ensure indemnificatory housing with property rights going back the value attribute of “public products”. To perfect the quitting mechanism of indemnificatory housing with property rights， we must analyze problems of quitting mechanism， remodel the nature of real rights of indemnificatory housing with property rights based on the transition of theories from “limited property rights” to “mutual property rights”， set up the system of government repurchase， carry out the “internal circulation” of transaction， and formulate the unified causes of quitting and the diversified measures of quitting.

Keywords： Indemnificatory housing with property rights； Voluntary quitting； Compulsory quitting； Limited property rights； Mutual property rights

責任編輯：宋 奇