我國建立環境污染強制責任保險制度的可行性探析

袁雪+葛麗娜

摘 要：實行環境污染強制責任保險與企業社會責任理念相契合，投保環境責任保險是企業承擔社會責任的方式之一。我國于20世紀90年代初開始試行環境污染責任保險制度，經歷了從責任保險到強制責任保險的發展歷程。近年來政府出臺了一系列促進環境污染責任保險制度發展的規定，為該制度構建奠定了政策基礎。我國在船舶油污強制責任保險和交強險方面的立法和實踐可以為該制度構建提供參考，同時在保險模式選擇上可以借鑒西方國家成熟的環境責任保險制度。

關鍵詞： 環境污染；環境侵權；企業社會責任；責任保險；強制責任保險

中圖分類號：F84 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2014）05-0073-07

當前，隨著經濟的高速發展，我國正處于環境污染事件的高發期。近些年來，一些地方的工業企業污染事件頻發，如2005年松花江水污染事件、2010年大連灣石油鉆井平臺爆炸事件、2010年紫金礦業污水滲漏污染事件、2011年渤海灣康菲溢油事件等嚴重污染事件，不僅嚴重污染了環境，危害公眾身體健康，特別是一些污染事件受害者得不到及時賠償，從而引發了很多社會矛盾，影響社會穩定。尤其是社會影響極大的康菲溢油事件，雖然康菲公司和中海油提供了一些資金作為對受污染事件影響較大的河北、遼寧等地漁民漁業損失的賠償，但不足夠，而且還有很多漁民的損失據說因證據不足而得不到任何賠償。事件發生后，天津海事法院、青島海事法院曾接到過多起漁民起訴，但最終或者得不到立案、或者受理后結果遙遙無期，以至于出現500名山東漁民集體赴美起訴的狀況。試想，如果我國擁有相對健全和完善的環境污染強制責任保險制度，康菲溢油事件的受害者們獲得損害賠償的過程也不會如此艱辛，事件的責任人也不會利用我國立法不健全的漏洞而一直極力逃避承擔責任；而且在作業過程中，由于嚴格法律和政策的約束，從事環境危險行業的作業者也會謹慎作業，提高環境風險防范意識，盡量避免過錯行為導致嚴重損害的后果發生。因此，我國有必要建立和健全環境污染強制責任保險制度。

一、從責任保險到強制責任保險：環境污染強制責任保險制度在我國的發展演進

在環境污染強制責任保險方面，我國至今沒有統一的位次較高的法律規范，但在保險業發展實踐中，從20世紀90年代初至今，我國環境污染強制責任保險制度經歷了從任意性責任保險到強制性責任保險的發展歷程。

（一）1991年—2005年：環境污染責任保險在我國的初步展開

20世紀90年代初，環境污染責任保險制度就在我國建立。1991年，我國保險公司和各地環保部門合作推出了污染責任保險，首先在大連試點，然后在沈陽、長春、吉林等城市相繼展開。[1]但據調查顯示，結果不很理想。以最初開展環境責任保險的大連為例，即使經過廣泛的宣傳，開展4年只有 14家企業投保，保險費累積不過200 萬元，而在沈陽，投保人僅有 9家企業，長春和吉林分別是 1和 0 家。[2]究其原因，除了當時采用的是任意性投保模式而且政府推動力不夠之外，我國企業環境保護意識不高。因此，即使進行了廣泛的宣傳，環境風險也難以得到大多數企業的關注，將投保環境責任保險的自主權交給企業不具有可行性。[3]環境污染責任保險政策發展到21世紀初期，雖然險種有所增加，但總體發展并未達到預期，我國環境污染責任保險費收入在整個財產保險收入中比例不到5%，與發達國家的20%以上相比還有較大的差距，且投保呈下降趨勢，甚至在某些地區的某些險種處于停頓狀態。[4]可以說，我國肇始于20世紀90年代初的環境污染責任保險政策是不成功的，既沒有制定相關的法律規范，也沒有在環境保護和保險領域建立起環境污染強制責任保險制度。

（二）2006年—2011年：將環境污染責任保險在全國范圍推廣適用

而就在這十幾年中，我國相繼發生了多起影響較大、損害后果較嚴重的突發性環境污染事件，如紫金礦業污染事件、松花江水污染事件等。據統計，僅2005年，我國共發生大小環境污染事件1406起，造成直接經濟損失1.05億元。[5]因此，2006年6月，國務院出臺《關于保險業改革發展的若干意見》提出要大力發展責任保險，將環境污染責任保險作為一個重要發展領域。2007年12月，原國家環境保護總局和中國保險監督管理委員會又聯合印發《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，啟動環境污染責任保險政策，開始在全國范圍內推廣環境污染責任保險的試點工作。自該意見出臺以來，全國先后在廣東、浙江、重慶、云南等地開展環境污染責任保險的試點工作，并在污染事故處理和受害人賠償方面起到了積極的作用。據資料顯示，2008年4月，平安財險率先向中國保監會備案正式推出其自行開發的環境污染責任保險產品。2008年12月，環保部向媒體發布了全國首例環境污染責任保險案例。[6]但該政策在實踐操作中，由于不具有強制性，各地企業反應冷談，效果不明顯。據平安財險的統計數據，全國投保環境污染責任保險的企業數量占全國排污企業的數量一直偏低。

究其原因，首先，從投保企業角度來說，就是由于國家缺乏對環境污染責任保險的強制性立法規范和執法措施，企業不重視環境污染責任保險，依賴以往發生環境污染事故有政府買單的長期慣例，普遍缺乏環境風險管理意識，僥幸心理嚴重。另外，額度較高的保險費率也讓很多企業難以接受。其次，從保險人角度來說，環境污染責任險在我國屬于一個新險種，由于缺乏相應的法律依據和具體的操作規范，許多保險公司不愿意冒險經營。而且，環境污染事故一旦發生，損害比一般保險事故大得多，有時超出保險公司承受能力，如果提高保險費率，還要面臨投保企業不愿投保的經營風險，因此造成兩難境地。所以，為了保護環境，保護環境污染受害人的利益，提高污染企業環境風險防范意識，我國迫切需要建立強制性的環境污染責任保險制度。

（三）2012年至今：環境污染強制責任保險制度逐步建立

2011年底，國務院發布《國家環境保護“十二五”規劃》，指出，“十二五”期間，我國將健全環境污染責任保險制度，研究建立重金屬排放等高環境風險企業強制責任保險制度。這是我國首次提到環境污染強制責任保險的政策性文件，為今后開展環境污染強制責任保險試點工作奠定了基礎，提供了依據。2013年2月，環境保護部和中國保險監督管理委員會聯合發布了《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》，明確強調環境污染責任保險的強制性，是對前述《國家環境保護“十二五”規劃》的具體化，將實行環境污染強制責任保險的環境污染企業的范圍，從原來的重金屬排放企業擴大到其他高環境風險企業和依據地方性立法被納入投保范圍的企業，并為保險監管部門、保險公司和投保企業規定了具體的操作要求和指南。這一指導意見的出臺，足見國家治理環境污染的力度和決心。國家推動環境污染強制責任保險制度建設的主要目的，是充分發揮環境污染強制責任保險在社會管理方面的突出作用，利用保險機制加強對污染事故受害人的保護，同時促使污染企業增強安全生產和環境保護意識。當前環境污染強制責任保險在我國的定位應該是政策性保險，而且是社會性政策保險，不是普通的商業保險。[7]政府擬以強制有環境損害危險的企業投保環境污染強制責任保險，以增強企業的環境風險防范意識，加強對企業的環境風險管理，使環境損害發生后受害人的損失能得到及時有效的賠償，進而保護環境。

二、環境污染責任保險的涵義及功能解析

（一）環境污染責任保險的涵義

環境污染責任保險來源于保險法中的責任保險理論。所謂責任保險，是指以被保險人對第三人依法應承擔的損害賠償責任為保險標的的保險。首先，責任保險不同于傳統保險法中的財產保險，因為該保險是以被保險人對受害人承擔的損害賠償責任為標的，與以有形的財產或財產利益為標的的傳統財產保險不同。另外，責任保險中受益人是不特定的第三人，這一特點也與傳統財產保險不同，該保險責任存在和實現的前提與基礎就是被保險人由于實施了環境侵權行為導致了第三人的人身傷亡或財產損害。因此，責任保險更能體現保險合同是為第三人利益訂立之合同的含義。

環境污染責任保險是以企業發生污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任為標的的保險。又稱為“綠色保險”，是一種特殊的責任保險，企業通過投保環境污染責任保險，改善環境風險管理，減少環境風險隱患，提高環境風險管理能力。環境責任保險制度是以責任保險為基礎，是環境法律制度和侵權民事責任法律制度相結合的產物。[8]在侵權法律制度中，因為環境污染侵權是特殊侵權類型，污染者對污染受害人應當承擔無過錯責任，只要污染行為導致了受害人的損失，污染者就應當賠償。這樣規定的目的既是為了保護污染受害人的利益，也是為了保護環境，促進經濟的可持續發展。

（二）環境污染強制責任保險制度的功能

第一，促使企業加強環境風險管理，防止環境污染損害事故發生。

長期以來，我國污染企業發生環境損害事件都是最終由政府買單，企業防范環境污染的意識淡薄，凡事都依賴國家保護，缺乏安全生產和環境保護的積極性和主動性。在我國試行環境污染責任保險的過程中，之所以無法取得預期的防范環境污染的效果，主要也是污染企業存在僥幸和依賴心理。因為我國沒有規范環境污染強制責任保險的位次較高的立法，國家從20世紀90年代以來一直推廣污染企業適用的環境污染責任保險是任意性的責任保險范疇，對污染企業沒有任何法律約束力。隨著2013年《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》的發布，全國許多地方政府都明確要在近期著手進行環境污染強制責任保險的立法和推廣，尤其是強制文件中列舉的高危險企業參加環境污染責任保險。有了強制責任保險的約束，污染企業有義務定期與保險公司訂立保險合同，按規定繳納保險費，這樣在污染事故發生時，保險人才能履行賠付污染受害人的義務。有了強制責任保險義務的約束，可以促使污染企業在日常生產經營過程中，加強環境風險管理，提高安全生產和環境保護意識，自動自覺地防止環境污染損害事故的發生。

第二，促使企業迅速應對環境污染事故，及時補償，充分保護污染受害者利益。

投保環境污染強制責任保險之后，污染企業隨時都會以合同當事人的身份約束自己的行為，按照約定履行自己的合同義務。一旦發生環境污染事故，企業不會聽任污染損害的持續和擴大，而是及時采取補救措施，停止損失或防止損失的持續擴大，此之謂民法中的債權人的減損義務。如果污染企業不及時履行減損義務，導致損失的擴大，無權就擴大的損失要求保險公司承擔賠償責任。因此，有了強制保險合同的約束，污染企業會在污染事故發生后，及時采取減損措施，使污染損害降至最低，既保護了污染受害人的利益，使其所受損害不致過大，也為保險人爭取了最佳的賠付時間，控制了保險金的數額。

第三，借助保險“大數法則”，分散企業對污染事故的賠付壓力。

環境污染強制責任保險借助保險“大數法則”的基本原理，強制污染企業投保，依個別情形精算費率。被保險人通過繳納少量保險費，參與到保險法律關系中。一旦發生保險合同約定的或法定的保險事故，通過保險機制的運作，使被保險人很容易通過保險公司對污染受害人的損失進行及時而合理的賠付，將污染導致的損失轉嫁給保險人。而由于保險合同的射幸性，保險人可以通過吸收更多的被保險人的保險費來保證對少數發生保險事故的受害人的賠付，讓所有參保的大眾為個別人的風險埋單，分散了污染企業對污染事故的賠付壓力，同時也不會導致保險公司的虧損。依據“大數法則”理論，把所有參保的企業作為風險共同體，當發生環境損害事故時，用所有企業的保險費為個別企業造成的損失埋單，以此來分散風險，促進社會經濟的平穩發展。同時，這也符合環境法領域的“污染者付費” 原則的精神。

三、在我國實行環境污染強制責任保險制度的可行性分析

（一）環境保護是企業應承擔的社會責任之一

所謂企業社會責任（Corporate social responsibility）是指企業在創造利潤、對股東承擔法律責任的同時，還要承擔對員工、消費者、社區和環境的責任。即“企業在謀求股東利益最大化之外所賦予的維護和增進社會利益的義務。”[9]企業社會責任的概念是基于商業運作必須符合可持續發展的想法，企業除了考慮自身的財政和經營狀況外，也要加入其對社會和自然環境所造成的影響的考量，要求企業必須超越把追求利潤作為唯一目標的傳統理念，強調要在生產過程中對人的價值的關注，強調對消費者、環境和社會的貢獻。

企業社會責任理論20世紀六七十年代起源于西方發達國家，如今已經為各國普遍認可和采用。80年代以后，企業社會責任的內涵逐漸從盈利至上轉向追求環保、勞工、人權等方面的內容，企業社會責任理論，不再將企業看作是純粹的謀利性經濟組織，超越了視利潤最大化作為唯一目標的一元主義的傳統，而將企業在社會中的角色或目標多元化，強調在生產過程中對人的價值、對消費者、對環境的關注。[10]二戰以后世界經濟高速發展，企業在追求經濟利益的同時往往忽視對環境的保護，導致了許多環境問題，如大氣、海洋嚴重污染、氣候變化、生物多樣性危機等，使人類環境日益惡化。因此，近些年來聯合國和其他國際組織非常重視企業環境保護責任的承擔，出臺了一系列關于企業社會責任的文件。如《聯合國全球盟約》、《OECD多國企業指導綱領》等文件中都包括環境保護。世界各國也都重視公司社會責任的立法，我國在《憲法》、《環境保護法》、《海洋環境保護法》、《水污染防治法》等多部法律中明確將環境保護作為公民、法人和其他組織應當履行的社會責任和義務。各國企業在經營過程中也都非常重視對環境的保護，不僅要遵守相關的法律法規，還要符合政府、行業以及企業自身制定的環保標準。企業環境保護義務的承擔不僅要遵循預防和處理相結合的原則，為了分散企業的風險，要求企業投保環境污染強制責任保險是非常必要的。這樣，企業在生產經營過程中，其環境保護社會責任的承擔有了環境污染強制責任保險的保障，既可以提高企業環境風險管理意識，也可以使污染事故發生后受害人的損失得到及時賠付，分散了企業的風險，保護了公眾利益，更重要的是企業能履行環境保護的社會責任和義務。

（二）借鑒國外成熟的環境污染強制責任保險立法和實踐經驗

環境污染強制責任保險制度在西方發達國家已經實行了半個多世紀，取得了非常好的社會效果，這項制度日益完善，已經成為各國通過社會化途徑和市場手段解決環境污染損害賠償問題的主要途徑，為我國構建該制度提供參考。[11]其實，環境污染強制責任保險制度之所以在西方發達國家率先建立，是與西方工業化的發展進程緊密相關的，高速發展的工業生產必然帶來較大的環境污染隱患，也就催生了能夠分散企業風險的環境污染強制責任保險制度。這一制度也是與企業社會責任理論相伴而生的產物，環境污染強制責任保險正是企業承擔社會責任的一種具體方式。

二十世紀六七十年代，隨著西方工業化進程的加深，環保浪潮席卷西方國家，環境責任理論隨著公民環境權理論得以迅速發展，環境污染強制責任保險也應運而生。環境污染強制責任保險制度最早產生于美國，從二十世紀六十年代起，美國就開始針對有毒物質和廢棄物處理推行環境污染責任保險，1970年《清潔水法》規定，所有進入美國的船只必須投保責任險，以防止造成水域污染。1988年，美國還成立了專門的環境保護保險公司，負責環境責任保險。英國于1965年發布《核裝置法》，規定安裝者必須承擔核污染責任保險。瑞典在1986年頒布的《環境污染損害賠償法》中規定了環境污染損害強制責任保險。德國在其1990年《環境責任法》中確立了環境強制責任保險制度。意大利1990年以后因嚴重的環境污染問題，由76家保險公司組成聯合承包集團，承保環境污染責任險。俄羅斯在2002年頒布的《環境保護法》中，確立了環境污染強制責任保險制度。西方國家在環境污染責任保險制度的發展中積累了豐富的立法和實踐經驗，可供我國在制度構建中參考和借鑒。

（三）我國已有實施環境污染強制責任保險的相關法律基礎

在我國法律體系中，在《民法通則》、《侵權責任法》、《環境保護法》、《保險法》等法律規范中，已經有關于侵權人應當對自己的侵權行為導致受害人的損害承擔損害賠償的責任、高危險性侵權行為的行為人要承擔無過錯責任等方面的規定，當然適用于具有高危險性或高污染性的企業。而這類企業在生產經營過程中極易導致環境污染，雖然有相關侵權責任的規定，但是，如何保證污染企業侵權責任的承擔以使環境污染受害人的合法利益受到盡可能的保護，我國當前還沒有關于企業環境污染強制責任保險的統一立法。

雖然環境污染強制責任保險統一立法缺乏，但我國在船舶油污損害賠償領域已經實施強制責任保險制度，主要體現在2000年修訂的《海洋環境保護法》第66條的規定：國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度。按照船舶油污損害賠償責任由船東和貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度。隨后，國務院2010年頒布的《防治船舶污染海洋環境管理條例》第53條規定，在中華人民共和國管轄海域內航行的船舶，其所有人應當按照國務院交通運輸主管部門的規定，投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保。但是，1000總噸以下載運非油類物質的船舶除外。交通部2010年發布的《船舶油污損害民事責任保險實施辦法》第2條規定，在中華人民共和國管轄海域內航行的載運油類物質的船舶和1000總噸以上載運非油類物質的船舶，其所有人應當按照本辦法的規定投保船舶油污損害民事責任保險或者取得相應的財務擔保。這兩個船舶油污強制責任保險的規定針對的是油輪船東和1000噸以上非油輪船東應當為船舶投保油污損害強制責任險或取得相應財務擔保。眾所周知，海上運輸是具有高風險性的行為，不僅船東要冒著海上風險運輸，而且還要承擔者一旦船舶遇險導致漏油的風險。因此，為了保證海上運輸中船舶油污事故導致的受害人的損失得到及時而有效的賠償，1969年《國際油污損害民事責任公約》規定了載運2000總噸以上散裝貨油的國際航運油輪船東要為其船舶投保船舶油污強制責任保險或取得相應的財務擔保。2001年《燃油污染損害民事責任公約》規定了1000總噸以上的非油船船東也要為其船舶投保強制責任保險，以防止運輸過程中燃油泄漏導致海洋環境，并使受害人的損失能得到補償。

我國有關船舶油污損害強制責任保險的規定其實是為了配合和符合國際船舶油污損害賠償法律制度而實施的，因為海上運輸具有很強的國際性和風險性，懸掛我國國旗的國際航行船舶為了安全航行必須符合國際公約和國際標準的要求，因此國內立法中必須要出臺相應規定與國際立法接軌。我國有關船舶油污強制責任保險的立法和實踐相對比較成熟，可以在構建環境污染強制責任保險制度時予以借鑒和參考。

另外，根據我國2003年《道路交通安全法》和2006年《機動車交通事故責任強制保險條例》的規定，我國已經實行機動車第三者責任強制保險。雖然機動車事故與企業環境污染事故不同，但是都會導致嚴重的人身傷亡和財產損失，而且環境污染導致的損失還有持續時間長、后果更嚴重的特點，因此，更應當實行強制責任保險。而機動車第三者責任強制保險在我國十余年的成功實施，也為環境污染強制責任保險的推行提供了經驗。

（四）我國已有實施環境污染強制責任保險的政策基礎

如上所述，我國近年來相繼出臺了一系列有關環境污染責任保險的政策性文件，2006年6月國務院發布的《關于保險業改革發展的若干意見》，提出要大力發展責任保險，將環境污染責任保險作為一個重要發展領域。2007年12月，原國家環境保護總局和中國保險監督管理委員會聯合印發《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，啟動環境污染責任保險政策，開始在全國范圍內推廣環境污染責任保險的試點工作。2011年底，國務院發布《國家環境保護“十二五”規劃》指出，“十二五”期間，我國將健全環境污染責任保險制度，研究建立重金屬排放等高環境風險企業強制責任保險制度。2013年2月，環境保護部和中國保險監督管理委員會聯合發布了《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》，首次強調環境污染責任保險的強制性要求，將環境污染強制責任保險的適用范圍擴大，要求全國各地區推廣實施。雖然沒有直接的立法，但是有了政策保障，再加上二十多年的實踐操作，相信我國環境污染強制責任保險制度的建立指日可待。

（五）我國已有實施環境污染強制責任保險的一定社會基礎

2007年《關于環境污染責任保險工作的指導意見》發布以來，我國在多個省、市、區開展環境污染責任保險試點，投保企業達2000多家，承保金額近200億元，環境污染責任保險具備了一定的適用基礎。隨著2013年《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》的出臺，各地方政府紛紛出臺地方性立法，采取具體措施，開展污染企業強制責任保險試點工作，而中國人保財險、平安財險、華安財險等保險機構，經過十幾年的環境責任保險承保的實踐，積累了大量的承保經驗和數據，為合理厘定保險費率和保險金計算提供數據支持。如2013年陜西省將594家企業列為環境污染強制責任保險試點企業，涉及企業范圍較廣，并按照《陜西省環境污染責任保險試點工作實施意見》，將環境污染責任保險費率各檔基準值定在2.3%以內。[12]

結 語

從20世紀90年代初開始試行，經過20多年的發展，我國環境污染責任保險已經實現了從無到有、從模糊到清晰、從責任保險到強制責任保險的演進。這一演變過程也是我國環境法和保險法理論與實踐不斷發展完善的必然產物，是國家、公眾和企業環境保護意識逐漸提高的反映。環境污染是工業發展的必然產物，是一個國家在工業化過程中必須要面對和加以解決的社會問題，必須要有客觀正確的態度，要切實采取措施，預防和治理環境污染問題，保護人類賴以生存的環境。我國當前正處于經濟高速發展時期，對于一些具有環境污染威脅的企業來說，提高環境保護意識、預防環境污染最好的辦法就是進行環境污染責任保險。投保環境污染責任保險，既能使污染企業防患于未然，又能樹立企業的節能環保和安全生產意識；利用保險的“大數法則”，在發生風險時，由保險公司為企業的污染責任導致的損害進行賠付，既保護了環境污染受害人的合法利益，又分散了企業的賠付風險，進而維護了社會秩序的穩定。如前所述，我國當前處于實行環境污染強制責任保險制度的最好的時期，國家已經明確了發展環境污染強制責任保險的政策方向，各地方也已經開展了全面的試點，應當抓住這一機遇，借鑒國外先進的環境污染強制責任保險的立法和實踐經驗，制定相應的法律法規，構建適合我國經濟發展需要的環境污染強制責任保險制度，以保護環境，促進經濟發展。

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[12]陜西首批594家企業被列為環境污染強制責任保險試點企業[J].造紙信息，2013，（5）.

Analysis on the Feasibility of the Compulsory Liability

Insurance System of Environmental Pollution in China

Yuan Xue Ge Lina

Abstract： Implementation of the compulsory liability insurance system of environmental pollution corresponds to the concept of corporate social responsibility， and its one of the ways for enterprises to undertake corporate social responsibility. China has been carrying out liability insurance of environmental pollution since the beginning of 1990s. The system has been developed from the liability insurance to the compulsory liability insurance. In recent years， the Chinese government has issued a series of documents for improving the development of the compulsory liability insurance system of environmental pollution and laid the policy basis for the construction of the system. In China， the legislation and practices of the compulsory liability insurance of ship oil pollution damage and traffic accident can provide reference for the construction of the system， at the same time we can draw lessons from western countries on the mature insurance model selection.

Keywords： Environmental pollution； Environmental tort； Corporate social responsibility； The liability insurance； The compulsory liability insurance

責任編輯：宋 奇