我國行政道德失范的現(xiàn)狀及其治理對策

程泓欽

摘 要：隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國行政人員的道德失范現(xiàn)象日益嚴(yán)重，極大地降低了政府的公信力。本文從行政道德的含義、特征、功能等理論基礎(chǔ)入手，分析了當(dāng)今中國行政人員道德失范的形式、產(chǎn)生原因和治理途徑。

關(guān)鍵詞：道德失范；原因；對策

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）09-0061-03

一、義行政道德失范的含義

行政人員的道德失范是已有的行政道德規(guī)范在市場經(jīng)濟(jì)體制的沖擊下，失去了應(yīng)有的制約力，而新的行政道德規(guī)范尚未健全，或沒有找到適合的載體，難以形成有效的制約機(jī)制。行政道德失范在根本上是一種行政權(quán)力變質(zhì)，它作為一種公共的權(quán)力，追求的是社會的公共利益。然而，在行政權(quán)力的運(yùn)行過程中，有些行政權(quán)力主體往往忽視了作為行政人員的職責(zé)，將公共權(quán)力當(dāng)做謀取私利的工具。

二、行政道德失范的原因探析

（一）行政道德失范的內(nèi)因

1.行政主體的雙重人格導(dǎo)致在行政行為中的角色沖突

行政主體就是國家的公共行政人員，在履行道德義務(wù)的過程中經(jīng)常會發(fā)生自然人和行政人的雙重沖突，需要他在公與私、情與法之間作出抉擇。一般情況下，其道德修養(yǎng)的高低，便成為其行為選擇的關(guān)鍵性因素。一般說，如果行政主體自身素質(zhì)差、道德修養(yǎng)不高，行政主體的行政行為就可能失控，導(dǎo)致行政道德的失范。

2.行政組織內(nèi)在的“組織道德”失范

“組織道德”是行政道德的一個重要的有機(jī)組成部分，它貫穿于行政管理的每一個環(huán)節(jié)，并影響著組織行為。假如在一個行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部出現(xiàn)了集體性的道德失范現(xiàn)象，那么行政道德失范就會在行政組織內(nèi)蔓延，造成集體性的行政道德失范。在這種情景下，作為個人是很難明哲保身的。其結(jié)果，必然造成大面積的行政道德失范。

3.計劃經(jīng)濟(jì)體制下的高度集中的行政體制

我國高度集中的行政體制形成是有歷史原因的，這種體制本身存在著許多的不足，例如政府職能膨脹、人員冗雜等。我國的經(jīng)濟(jì)在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，都迫切的呼吁行政體制的改革。但是我國的行政體制改革相對滯后，再設(shè)hi經(jīng)濟(jì)急劇變化的過程中，出現(xiàn)了許多政策空白，一些在舊制度中成長的行政官員鉆法律的漏洞，鉆改革的空子，進(jìn)行“權(quán)力尋租活動，導(dǎo)致行政道德失范現(xiàn)象愈演愈烈。

4.行政道德制度化建設(shè)滯后于社會的現(xiàn)實(shí)發(fā)展

新時期，我國的行政道德制度建設(shè)取得了可喜的成績，但是我國的行政道德建設(shè)開始較晚，并且構(gòu)建社會主義行政道德體系是一個復(fù)雜過程，不可能一步到位；另外，社會的急劇發(fā)展帶來了許多政府不曾預(yù)料的挑戰(zhàn)，導(dǎo)致行政道德的建設(shè)明顯滯后于社會的發(fā)展現(xiàn)實(shí)。這也是造成行政道德失范的一個重要原因，具體說來：

（1）行政道德立法不足對行政人員權(quán)力監(jiān)督的不力。近年來，我國在行政道德立法方面做了不少工作，取得了一定的成就。先后通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》《行政監(jiān)督法》以及《中華人民共和國公務(wù)員法》等法律、法規(guī)和條例。這些法律和法規(guī)促進(jìn)了我國行政立法的實(shí)質(zhì)進(jìn)程。但是很多法律的內(nèi)容、條款，還不夠系統(tǒng)、具體，缺乏切實(shí)可行的操作性措施，使得公務(wù)員的道德建設(shè)呈現(xiàn)出道德約束隨意化、道德越軌無懲治機(jī)制的狀況，造成了對行政人員缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致了行政人員的道德失范。

（2）行政道德倫理的教育方式陳舊。行政道德教育的目的是為了提高行政人員的行政道德品格，我國目前的行政道德教育方式過于陳舊單一。主要表現(xiàn)是：一是教育內(nèi)容缺乏實(shí)質(zhì)。教育內(nèi)容上重復(fù)、空洞、沒有把握時代旋律的內(nèi)容在堅持馬克思主義理論的基礎(chǔ)上廣泛地加以學(xué)習(xí)、分析和借鑒。二是教育手段和方法不多。對行政人員的道德教育主要采取滿堂灌的手段，且在教育方法忽視啟發(fā)性，因而缺乏吸引力，教育效果不佳。三是教育措施乏力，沒有形成系統(tǒng)的行政道德教育評價制度。對于學(xué)習(xí)內(nèi)容沒有要求，也沒有檢查和督促，更缺乏相關(guān)的獎懲規(guī)定導(dǎo)致教育流于形式。行政道德教育不能很好地適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展，導(dǎo)致這種教育的成果不顯著，使得行政人員行政道德觀缺乏，造成行政道德的失范。

（二）行政道德失范的外因

1.傳統(tǒng)行政文化觀念的影響

我國是有著兩千多年封建專制體制歷史的國家，封建主義和其他剝削階級的思想總是通過傳統(tǒng)的行政文化表現(xiàn)出來，行政人員在吸取了優(yōu)秀的文化的同時，往往會被傳統(tǒng)文化中的糟粕影響。如傳統(tǒng)的宗族關(guān)系論，“一人得道，雞犬升天”；傳統(tǒng)的中庸黃老思想，“不求有功，但求無過”；根深蒂固的官本位思想等等。這些腐朽的思想深深荼毒著現(xiàn)代行政人員，更加劇了行政道德的失范現(xiàn)象。

2.西方多元化價值觀的影響

人們的思想觀念隨著改革開放的實(shí)行和市場經(jīng)濟(jì)的建立得到了很大的轉(zhuǎn)變，改變著人們對個人與社會、個人與國家關(guān)系的傳統(tǒng)認(rèn)識。特別是西方多元價值觀的沖擊，深刻地影響到行政道德領(lǐng)域，在拜金主義、享樂主義等消極價值觀的強(qiáng)大攻勢下，有些國家行政人員道德價值取向紊亂和行政道德失范。

3.市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的消極影響

市場經(jīng)濟(jì)不僅僅推動了我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也促進(jìn)了行政人員道德的不斷更新。但我們還要認(rèn)識到，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對道德產(chǎn)生的消極影響。首先，社會主義市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)市場對資源的配置作用，強(qiáng)調(diào)物質(zhì)利益和個人利益原則，出現(xiàn)了享樂主義、個人主義等拜金思潮。其次，由于在市場經(jīng)濟(jì)條件下的利益主體多元化，不同的利益主體追求本身的利益，采取非正常的方法，用回扣、賄賂等多種方式換取有權(quán)力的行政人員的默許，進(jìn)行非法交易，導(dǎo)致行政道德失范。

4.行政人員正常利益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制不健全

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，市場經(jīng)濟(jì)利益最大化的實(shí)質(zhì)也必然要在行政人員行使權(quán)力的過程中得到體現(xiàn)。“到現(xiàn)在的階段，行政人員實(shí)現(xiàn)正當(dāng)利益主要是以精神方面激勵為主，相對不重視物質(zhì)激勵，因為行政人員追求自利的充分激發(fā)和傳統(tǒng)道德激勵功能的減退，缺乏物質(zhì)激勵基礎(chǔ)的道德激勵逐漸失去對行政人員的約束力。”行政人員手中最大的優(yōu)勢就是手中掌握有公共權(quán)力，在社會制度不完善的轉(zhuǎn)型期，很容易通過不正當(dāng)?shù)姆绞阶非蟾嗟奈镔|(zhì)利益，由此導(dǎo)致一系列的行政道德。endprint

5.行政道德監(jiān)督和制約能力不足

行政道德失范往往表現(xiàn)行政人員濫用手中的公共權(quán)力，我國對行政權(quán)力的監(jiān)督制約體制不健全是導(dǎo)致行政道德失范的一個重要原因。我國行政監(jiān)督工作制度化進(jìn)度較慢，監(jiān)督制約機(jī)制缺乏科學(xué)性和嚴(yán)密性，在針對行政人員道德失范的問題上，制約能力有限。

（1）行政道德監(jiān)督結(jié)果公示不足。國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)對行政人員的監(jiān)督結(jié)果不能迅速、完整、準(zhǔn)確的予以公示，雖然政府有意打造“陽光政府”，進(jìn)行了一些政務(wù)公開，但是公示的大多是政策法規(guī)類、辦事流程類，對于內(nèi)部工作人員的考評卻很少公示，不能有效的監(jiān)督曝光行政人員的行為，行政人員也在“公示不足”中缺乏了更廣泛的監(jiān)督。

（2）社會和群眾監(jiān)督“失效”。由于中國傳統(tǒng)文化“民不與官斗”的影響，社會團(tuán)體和群眾在對行政人員的監(jiān)督中處于弱勢群體。法律賦予與其的批評、揭發(fā)、申訴等權(quán)利在行政人員的“權(quán)威”下變得非常無力，加之社會團(tuán)體和群眾也害怕因為檢舉揭發(fā)而受到行政人員的打擊報復(fù)導(dǎo)致了大多數(shù)的群眾“政治冷漠”對于行政人員的道德失范現(xiàn)象采取不聞不理態(tài)度。失去了最廣大人民的監(jiān)督，行政人員的道德失范現(xiàn)象更加嚴(yán)重。

三、行政道德失范的治理對策

（一）國家行政人員道德失范外因治理對策

1.加強(qiáng)行政體制的改革

治理行政道德失范的一個重要方面就是：促進(jìn)行政體制改革，規(guī)范政府的行為。行政體制改革首先是要轉(zhuǎn)變政府自身的職能，政府要處理好政府和市場的關(guān)系，不再直接干預(yù)市場的經(jīng)濟(jì)活動，職能主要從干預(yù)變?yōu)橐?guī)制；其次是建立有限政府，對政府的規(guī)模和結(jié)構(gòu)加以適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，防止政府機(jī)構(gòu)的無限膨脹。把政府的行為限定在一定的范圍內(nèi)，這樣才能從制度上防止行政道德失范的發(fā)生。

2.建立和完善公開公平的道德考核機(jī)制

政府要將行政人員的道德素質(zhì)作為選撥、任命干部的一項重要參考，這就需要將行政道德建設(shè)納入行政目標(biāo)管理的考評工作中，并且要有科學(xué)的行政道德考核的原則、程序和方法，建立和完善公開公平的考核機(jī)制。

建立科學(xué)的行政道德考核機(jī)制勢在必行。一是要建立起相應(yīng)的權(quán)威組織和專家的考評制度。這些組織應(yīng)具有獨(dú)立的執(zhí)行權(quán)力權(quán)，且與被考核組織沒有相互隸屬制約關(guān)系；二是要建立公開透明的考核制度。考核的評價指標(biāo)、考核程序、專家的組成人員、仲裁機(jī)構(gòu)、考核結(jié)果都應(yīng)該完全透明，避免暗箱操作或流于形式。三是要建立定期公示制度。在每次的考評之后，都要將行政人員的考評結(jié)果予以公布。不能只公布考核排名，而應(yīng)該包括具體的道德素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力、政務(wù)禮儀等方面。使得行政人員可以清晰明了的知道自身的不足，努力提高自身能力避免道德失范。

3.建立健全行政道德建設(shè)的激勵保障機(jī)制

對于行政人員的嘉獎應(yīng)該物質(zhì)獎勵與精神獎勵相結(jié)合，建立健全行政人員的激勵保障機(jī)制：一方面政府應(yīng)加強(qiáng)對行政道德建設(shè)專項經(jīng)費(fèi)的保障，把所需經(jīng)費(fèi)開支納入國家財政計劃予以支持；另一方面對在行政道德建設(shè)方面做出突出貢獻(xiàn)的行政人員給予物質(zhì)和精神獎勵，并在晉級、評優(yōu)等方面予以優(yōu)先。

4.建立完善對行政道德失范的監(jiān)督機(jī)制

對行政人員的監(jiān)督除了專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)外，也離不開完善外部的監(jiān)督體系，具體包括群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會團(tuán)體監(jiān)督。

群眾監(jiān)督。群眾應(yīng)樹立當(dāng)家做主的觀念，摒棄“民不與官斗”的觀念，相信政府。對于行政人員的道德失范能夠通過合理的途徑如匿名舉報、網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖等勇敢的揭發(fā)；政府也要采取相應(yīng)的保護(hù)措施確保舉報者不被打擊報復(fù)，并給予舉報者豐厚的物質(zhì)獎勵，充分調(diào)動群眾的監(jiān)督積極性。

輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督能夠提高政務(wù)活動的透明度，使政府能夠處于社會的監(jiān)督下，當(dāng)務(wù)之急就是要建立完善、合理的新聞法律制度，以法律形式規(guī)定輿論的監(jiān)督權(quán)、批評權(quán)和采訪報道程序，使得新聞媒體能夠敢于報道、敢于揭發(fā)。

社會團(tuán)體監(jiān)督。社會團(tuán)體是社會各個階層的利益代表，他們是群眾反應(yīng)其聲音的有效途徑，借助集體的力量能夠更好的對行政人員的監(jiān)督。政府應(yīng)給與這些社會團(tuán)體一定的專項資金與檢舉監(jiān)督權(quán)，并選擇民主黨派的優(yōu)秀人士擔(dān)任負(fù)責(zé)人。

5.建立行政道德道德失范的懲戒機(jī)制

行政道德的長遠(yuǎn)建設(shè)還要有相應(yīng)的懲戒機(jī)制作為后盾來捍衛(wèi)監(jiān)督制約的結(jié)果，否則，對行政人員的監(jiān)督和制約就沒有實(shí)際的意義。為了進(jìn)一步規(guī)范行政人員的道德行為，扼制行政人員的道德失范現(xiàn)象，就必須建立行政道德失范的懲戒機(jī)制。

我國要優(yōu)化選人和晉升的體制，要嚴(yán)格的審查行政人員的道德記錄，實(shí)行道德品行的檔案化和公示化；對選用和提拔行政人員的行政官員要簽“道德承諾”保證書，若在今后其選用和提拔的行政人員存在道德失范行為，行政官員要負(fù)連帶責(zé)任。

（二）國家行政人員道德問題的內(nèi)因治理對策

1.加強(qiáng)行政道德教育，樹立正確價值觀

價值觀的正確與否直接影響了行政主體行為的道德選擇，而行政道德直接影響著行政主體在進(jìn)行行政活動時的行為選擇。因此，規(guī)避行政道德失范的有效途徑之一，就是要對行政主體進(jìn)行適當(dāng)?shù)牡赖陆逃饾u培養(yǎng)行政主體正確的為人民服務(wù)意識，引導(dǎo)行政人員樹立正確的價值觀。

2.設(shè)置符合時代發(fā)展要求的教育內(nèi)容，改進(jìn)教育方式

教育內(nèi)容的先進(jìn)性是培育行政人員規(guī)避道德失范的一個重要方面，不新穎、重復(fù)，跟不上時代發(fā)展的腳步，在很大程度上導(dǎo)致了教育時效性不強(qiáng)。因此，要提高教育的實(shí)效性就要設(shè)置符合時代要求的教育內(nèi)容，并不斷改進(jìn)教育方式。

一是采用案例分析法，即將以往行政人員的道德失范行為作為案例進(jìn)行講解，并要求行政人員對此案例進(jìn)行分析。這可以于使行政人員身臨其境于“失范者”的真實(shí)境遇，提高其面對道德失范與道德責(zé)任之間的抉擇。二是采用樹立榜樣法，即用道德模范的力量進(jìn)行教育。道德榜樣具有模范帶頭的作用，易于理解，有比較強(qiáng)的說服力；榜樣通過感人事跡宣傳先進(jìn)的思想，人們易于效仿，具有特別強(qiáng)的感應(yīng)力，可以產(chǎn)生積極正面激勵的作用。

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（責(zé)任編輯 徐陽）endprint