城市房屋拆遷視角下我國政府公共權力的異化及其矯正

陳輝

摘 要：我國城市化進程的飛速發展，使各地的房屋拆遷呈現出前所未有的規模，這同時也嚴重影響了我國社會的和諧與穩定。政府作為城市房屋拆遷的重要主體部門，其公共權力的運用成為了社會各界關注的焦點。近來，強制拆遷甚至暴力拆遷事件頻發的一個重要原因就是政府部門在利益因素的驅動下導致公共權力的異化。采取有效措施來矯正政府公共權力異化，實現公共權力公共性的回歸，必須從樹立政府正確的政績觀、加快公共行政倫理建設、強化對公共權力的監督和完善相關法律法規著手。

關鍵詞：房屋拆遷；公共權力；異化；矯正

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）09-0064-04

一、問題的提出：城市房屋拆遷問題

隨著城市化進程的不斷加快，預計到2020年我國城市人口規模將突破9億人。“未來10-15年中國仍將處于城鎮化快速發展階段，城鎮化水平將年均提高0.8-1個百分點，到2015年中國城鎮化水平將達到52%左右，到2030年將達到65%左右。”①隨著城市化進程的不斷加快，新區建設及舊式房屋改造需求量不斷加大，這將使我國城市拆遷深入而全面地展開。伴隨著城鎮化發展而來的公共基礎設施的不斷完善，城市拆遷不可避免。近來，城市拆遷帶來的矛盾也日益凸顯成為社會關注的焦點，如因拆遷問題帶來的信訪和法律訴訟乃至激烈的群體性事件占據著報端顯眼位置已不鮮見，這些現象的頻發在一定程度上影響了城鄉的和諧與社會的可持續發展。

城市房屋拆遷問題也引起了中央政府的高度重視，中央政府為此也相繼出臺了一系列的法律法規。于2011年公布并實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》進一步明確了房屋征收步驟程序、補償以及法律責任等相關事宜，為規范房屋拆遷市場指明了方向。該補償條例第三十一條明確指出：采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予處分；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。法律在書面上已經明文禁止了暴力拆遷行為，但這并不意味著暴力拆遷從此就不會發生。“成都唐福珍事件以及南寧暴力拆遷事件，都表明城市化過程中的房屋拆遷顯示的還是一種強力，一種壓倒對方的物質性暴力，征收過程顯示的卻是一種權力，一種建于合法性之上的權力。”②造成這種現象的直接原因是政府的“違規逐利”行為，根本原因就在于政府“公共權力的異化”。

二、相關概念的闡述

公共權力即公民共同的權力，由全體公民共同享有。但是，公共權力的行使不可能由全體公民來共同行使，而只能委托政府作為代表來行使。公共權力主要是指在公共管理過程中，由政府官員和相關部門掌握并行使，用以處理社會公共事務、履行職能以增進公共利益的權力。它是一種特殊的權力形式，它是為了滿足公民的權力意識和處理社會公共事務而產生的，其具有公共性、服務性和雙重性等特性。公共權力源自廣大人民群眾，這要求權力行使主體必須確保公共權力運行的合理性與合法性來處理公共領域問題，并能夠最大限度地維護公共利益。然而，依據公共選擇理論的觀點，行使公共權力的各級官僚，都是“理性經濟人”，他們行動的邏輯都是最求自身利益的最大化。各級官僚的逐利行為，常常忽視法律限定的公共權力邊界，從而將公共權力變為圖利的私人工具，這時公共權力就異化了。因此公共權力異化，就是指在公共權力運行在缺乏監督或制約不力的情況下，破壞公共秩序，損害廣大社會成員的公共利益，這悖離了公共權力存在的目的和初衷，喪失其存在的價值基礎的一種社會現象。

三、城市房屋拆遷中政府公共權力異化的表現

（一）政府角色扭曲

“當前的城市拆遷行為實際上是公權與私權的博弈，直接體現在公權和私權之間的嚴重對立，通常是公權凌駕于私權之上，表現為政府職能的錯位、越位和缺位。”③如果是正常的房屋拆遷，大多數房屋戶主并沒有意見，但是一些政府部門以“正義”為由，運用公共權力強制介入到房屋拆遷中，同時還在拆遷工作中并違法行政，致使政府角色扭曲，從而引發了群眾的強烈不滿，造成了嚴重的社會矛盾。在城市房屋拆遷過程中政府角色定位出現多元化：第一，房屋拆遷許可者；第二，行政裁決者；第三，實際強制拆遷者。這樣就使得政府在城市房屋拆遷中的角色被嚴重扭曲，即政府部門在房屋拆遷過程中既充當“規則的制定者”的角色，也充當著“規則的執行者”這樣一種“混合型的角色”。這就使得政府在城市拆遷過程中，往往身不由己，不能正確把握住自己的角色定位。角色定位的混合性，為政府部門在房屋拆遷中出現公共權力的異化提供了濕潤的土壤。

（二）公共權力的“濫用”

孟德斯鳩說過，一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。④我國一些地方政府在城市房屋拆遷過程中經常在不標準的績效驅使下，頻繁濫用行政許可權，任意干預城市房屋拆遷。尤其是針對公平補償問題，經常濫用公共權力從而違反公平補償的一些法律要求。目前，雖然我國對城市房屋征收和拆遷的賠償有相關的法律規定，然而由于嚴重缺乏對評估機構評估行為的有效監督與測量標準，致使公平補償標準缺乏可操作性。由于缺乏一個具體量化的補償標準，過低的補償標準將會使被拆遷房屋所有者的利益受到損害，這也是拆遷矛盾愈演愈烈的一個重要原因。除此之外，我國一些地方政府還以公共利益為“幌子”，濫用公共權力制造政績工程，甚至為部門、個人謀取利益。

（三）行政不作為

行政不作為指稱政府機關在城市房屋拆遷過程中主觀不履行自身職權。主要表現在：第一，行政機關不組織拆遷聽證使得城市房屋拆遷的裁決程序不能做到充分公開；第二，不具體公開裁決依據和裁決內容；第三，回避城市拆遷中安置補償面積等的認定；第四，不及時阻止拆遷人的暴力違法拆遷行為，對被拆遷人造成的傷害不能依法給予相應的賠償；第五，缺乏對房屋中介機構進行有效的監督管理；最后是在面對拆遷糾紛時往往不積極調解糾紛更多的是采取強制執行的辦法來解決糾紛。政府機關的行政不作為行為使得具有約束效力的規范拆遷行為的法律制度束之高閣，使得廣大人民群眾的利益失去了法律應有的保障。endprint

四、城市房屋拆遷中政府公共權力異化原因分析

導致城市房屋拆遷過程中公共權力異化的原因可歸結為功利主義的影響，傳統官本位行政文化的影響，現有的權力監督機制不健全和行政立法“輕程序”等方面。

（一）不良風氣的影響

從計劃經濟不斷向市場經濟轉軌的過程中，各種原有的、滯后的制度沒有被完全的打破，而新的規則也尚未建立或還不完善，不能發揮其應有的功效。因此，社會的倫理精神建設相對于公眾倫理思想觀念的更新而言相對遲滯。尤其是社會上一定程度上尚存的不良風氣——功利主義的影響對公共權力的運行帶來了很大程度的負面影響。某些地方政府公職人員在行使手中的權力時，不顧及整體的社會利益和長久利益，通過濫用手中權力，大肆推行“面子工程”以此增加自己的政績光環從而為自己的升遷制造所謂的“政績工程”。在這些政府領導人心中一切以政績為標，他們為了自己的政績甚至危害到人民群眾的生命安全。如近期，南寧市特大暴力拆遷事件的發生。

（二）封建傳統文化的負面影響

尊卑有序，等級森嚴是我國數千年封建主義殘留的不良影響，其對我國行政官員的不良影響集中表現為“官本位”的意識。官本位意識是以“官”和“權”作為價值判斷的最高標準甚至是唯一的標準。我國行政機關的公職人員行為深受傳統官本位行政文化的熏陶，導致其在處理人民事務的時候出現“門難進、臉難看、事難辦”的官僚現象，致使公共權力不能很好的為人民群眾創造公共利益，甚至是用來滿足個人的非法利益。擁有官本位思想的公職人員中蘊涵著落后的尊卑有序的觀念，行政領導者只在乎自己手中的權力，認為自己可以主宰一切，他們漠視人民群眾，排斥人民群眾參與到日常行政管理活動中來，不能正視人民群眾不同的呼聲和看法，更難以接受來自于他們的批評和反對意見。由于受官本位思想的影響，人民群眾對行政領導者產生既畏懼又依賴的矛盾心理。這些不良的傳統封建文化干擾著政府行政人員在城市房屋拆遷中的行為選擇，在客觀環境下致使公共權力異化。

（三）權力監督機制不健全

誠然，我國現有的權力監督機制對于有效杜絕公職人員違法亂紀，克己奉公上發揮著至關重要的作用，其在形式上是較為完整的。然而，隨著我國經濟與政治迅速發展，現行的監督機制在實踐中仍缺乏必要的可操作性和權威性，尤其是必未發揮出人大監督的重要作用，監察機關由于權力體制和各個利益集團的限制導致監督主體的行政級別較低，難以有效行使監督權，大大削弱了監督行為的權威性；人民群眾的參與往往被忽視，使得社會公眾不能真正參與到監督中來，這些都不利于監督功能的充分發揮。另一方面，我國現有的對房屋拆遷權力的監督以事后監督為主，缺乏事前和事中的監督甚至可以說是嚴重不足，且事后監督往往由于種種原因難以追責，監督乏力。

（四）行政立法“輕程序”

當今的時代是法治時代，一個政治文明國家都應當通過公開透明的法定程序來約束公共權力從而保障人民的利益。作為對權力運行產生有效監督和約束機制，陽光透明的法定程序在有效幫助城市房屋拆遷活動中行政執法合理、正當實施的同時還能夠對政府行政人員的權力起到約束的作用。陽光透明的法定程序不僅能減少城市房屋拆遷過程中出現的不合法拆遷行為和缺失公平的補償標準等行為，還有利于形成正規、合理的拆遷制度。但是，一直以來我國的行政立法“輕程序”的問題十分嚴重。這直接導致我國政府在城市房屋拆遷工作中不能夠遵循法定程序，實現規范管理。從而使得我國城市房屋拆遷實踐中各地做法大相徑庭，違規操作現象屢禁不止。

五、城市房屋拆遷中矯正政府公共權力異化對策分析

政府作為城市房屋拆遷中的重要主體部門，應當傳遞社會正能量，促進社會利益的最大化，保障拆遷工作能夠順利進行。政府在城市房屋拆遷中公共權力異化會導致社會物質利益和精神利益缺失，還嚴重削弱了政府部門的形象、大大降低了政府的公信力。因此政府必須正視自己在城市房屋拆遷工作中的地位，積極矯正政府在房屋拆遷中公共權力的異化。具體而言，可以從以下幾方面著手：

（一）樹立科學的績效觀

樹立科學的政府績效觀，是矯正政府公共權力異化的重要舉措。樹立科學的政府績效觀，一方面，需要培養政府官員樹立起正確的績效意識。另一方面，需要不斷地完善政府績效制度和政府績效體制，政府要建立科學、合理的績效評估指標體系并嚴格按照這套評估指標體系進行政府官員績效的考評。這套評估指標體系在設計上應當實現考評定性與定量的雙重并重，此外，暢通社會參與評估渠道，讓社會力量參與到評估活動當中來。樹立正確的政府績效觀旨在通過制度上的設計使得各地政府在進行城市拆遷工作時，必須以人為本作為行動的邏輯，不能以公共利益之名，盲目進行拆遷工作，大搞政績工程。在考察領導在拆遷工作中的政績時必須把人民群眾的意見作為重要參考依據，同時，把評估指標體系落到實處。只有這樣才能提高政府的公信力，加深民眾對政府的信任，強化政府的公共權威，避免政府公共權力“私利化”，從而保障順利拆遷的進行。

（二）加強公共行政倫理建設

之所以加強公共行政倫理的建設，是因為其所具備的公共權力主體自我約束的功能。通過加強公共行政倫理的建設，幫助公職人員從思想觀念上主動形成權力運行的道德價值判斷，進而外化為克己奉公，勤政為民的行為，自覺抵制違法亂紀行為實現自我監督。有鑒于公共行政倫理建設的功能，相關部門可從以下三方面加強公共行政倫理建設。第一，強化公職人員的公共精神，可通過對公職人員的入職培訓和業務培訓等教育引導公職人員樹立起自身的公共性和責任感，自覺抵制一切損害公共利益的行為。第二，宣揚我國執政黨的優良傳統，行政人員要樹立恪守舍己的人民公仆理念，全心全意為人民服務；勇于承擔責任；嚴肅法紀法綱，清正廉潔；勤政愛民，從群眾中來到群眾中去。第三，營造出整體社會人人具備優良倫理道德價值觀的良好環境氛圍，利用社會輿論導向作用對僭越公共權力適用范圍的惡劣行徑遭致人民群眾的反對，人人檢舉。這樣政府行政人員才會在城市拆遷工作中注意自己的行為，從而即使在法律不健全的情況下，也能從根本上防范和解決權力濫用、權力暴力等問題。endprint

（三）有效強化對權力運行的監督

“如果人人都是天使，就不需要政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。”⑤正因為大家都不是天使，因此對權力的運行進行有效的監督就顯得尤為必要。如前文所述，政府在我國房屋拆遷中扮演著一種“混合型角色”，由于公共權力高度集中于某些部門或官員的手中，致使政府在履行公共職能的過程，容易導致政府的越位和錯位。針對目前權力運行缺乏有效監管的顯存局面，應避免權力過分集中，要適當分散，從而防止公共權力的異化和濫用。因此，政府在行使公共行政權力過程中，要構建起強有力的監督運行機制，具體而言可從以下三方面著手：首先，要完善行政權力濫用的事前防范機制，加強審查力度，爭取把權力濫用扼制在事前；其次，注意事中的制約機制，要使權力行使者隨時都能感受到監督力量的存在，受到監督力量的制約，注意自身的行為；最后，建立嚴格的事后懲罰制度，加大事后懲罰的力度，當出現徇私舞弊的始作俑者，相關的監督機構就要及時地給予警示和懲處，一改監督機關對公共權力監督疲軟的局面，嚴格追究事故主要責任人的行政責任。

（四）將公共權力的運行限定于法定的程序范圍內

法定程序在將行政權力限定于允許范內之內運行以確保公共利益不受到侵害的同時也提供了不同主體自主選擇的權利，而且法律也賦予了持有不同意見的每一個主體自由表達自我意志的權力，從而使得個人不同的意見得到充分的表達。在我國城市房屋征收拆遷活動中，房屋征收拆遷主體在運行公共權力之時一旦忽視了權力運行的界限，公共權力的運行即悖離了公共性，甚至會將“依法行政”變成空喊的口號。有鑒于此，必須將房屋拆遷主體的公共權力運行限定在法定允許的程序范圍之內，以此維護被遷移人的權益。現行的法律法規一定程度上明確了城市房屋拆遷的調查、審批、聽證、補償等程序，但是具體的條款、標準、流程均未能出臺，均較為籠統而缺乏實際的可操作性。相關立法部門必須構建起清晰、明確、全面、具體而又明確的法定程序，被拆遷人的合法權利才的得到行之有效的保護，當自我權益受到侵害之時才能據理力爭，有效監督公共權力的濫用。

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注 釋：

①鄭娜.中國城鎮化水平5年后超50%[N].人民日報海外版，2010-3-30（5）.

②徐四益.從拆遷到征收——當下中國拆遷面臨的問題、出路及難點[J].中國檢察官，2010（9）：73.

③梁勝.城市拆遷公權私權大博弈[J].發展，2004（9）：39-40.

④孟德斯鳩.論法的精神（上）[M].北京：商務印書館，1963.154.

⑤漢密爾頓，等.聯邦黨人文集[C].北京：商務印書館，2004.

參考文獻：

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（責任編輯 徐陽）endprint