戶籍制度改革的憲政基礎

童建華

摘 要：我國現行城鄉二元戶籍制度的改革勢在必行。戶籍制度改革的順利進行必須立基于對改革的憲政基礎的準確認識。在準確把握公民權利和國家權力關系的前提下，戶籍制度改革的憲政基礎在于對公民憲法權利的保障與實現，公民權利與義務相一致原則的尊重與落實。

關鍵詞：戶籍；憲政；公民權利與國家權力；憲法權利；權利與義務相一致

中圖分類號：D631.42 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）09-0083-03

我國現行的戶籍制度是上個世紀50年代中后期為適應計劃經濟體制的要求而建立起來的，具有特定的歷史必然性與合理性。然而社會發展到今天，原有戶籍制度日益暴露出諸多弊端，已經對我國經濟和社會發展產生了較大的負面影響，戶籍制度的改革已不可逆轉。戶籍制度改革能否順利進行，更深層次上源于對戶籍制度改革的憲政基礎的準確把握。這不僅是政府進行戶籍制度改革的法理依據，更為重要的是，它明確了戶籍制度改革所追求的目標與價值。

所謂憲政，是“國家依據一部充分體現現代文明的憲法進行治理，以實現一系列民主原則與制度為主要內容，以厲行法治為基本保證，以充分實現最廣泛的人權為目的的一種政治制度”。從憲政基礎來看，改革戶籍制度，必須先解決一個前提性問題，即公民權利和國家權力關系的準確把握，在此基礎上，戶籍制度改革必須立基于公民憲法權利的保障與實現，公民權利與義務相一致原則的尊重與落實。

一、公民權利與國家權力關系的準確把握

公民權利與國家權力的關系，是憲法學的一個根本性問題，正確認識和把握這一關系，對于戶籍制度改革具有重大意義。

我國現行憲法第二條第一款規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”；第二款規定：“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”；第三條第一款規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。”這充分表明，人民是國家的主人，是國家權力的所有者，國家權力來源于公民權利，“因此它應當平等地服務和從屬于全體公民即人民或國民的權利，首先是勞動者的權利。”

現階段，我國戶籍制度改革面臨諸多困境，固然有各種主客觀原因，但從國家治理層面上看，根本的問題在于沒有正確把握公民權利與國家權力關系。從本質上講，戶籍只是公民的身份標識，不具備其他功能。但中國戶籍制度的形成與發展，具有明顯和強烈的體制依賴，它的目的和意義是政治統治、維護社會秩序、控制社會的一種手段，并日趨完善和強化。戶籍制度成為了社會資源差別化分配的身份標志，附加了差別化分配就業機會、醫療、住房、教育等社會資源的功能。城市居民憑借戶籍享受了諸多福利待遇：醫療保險、退休養老保險、最低生活保障等，農村卻只有少量符合條件的人口享受相對微薄的社會救助。這是一種在經濟發展基礎上出現的典型的社會公共資源分配不公，其根源在于，發達國家公民權利和國家權力之間不正常的關系。這不是正常的關系，導致了戶籍制度衍生了諸多負產品。例如，戶口買賣。戶口買賣現象的背后是戶口的商品化和行政權力的價值化。戶口之所以能夠買賣，是因為其中包含了國家權力對戶口所附加的利益的權威分配。戶口成為一種商品可以交換，這種交換實際是權力和權利的交換。公民通過交換所獲得的那份權利，是由權力機關界定的，他們之所以需要付出一定代價，只是因為他們沒有界定的權力；而權力機關獲得的那份收入，實則來自于他壟斷了界定權力，而并沒有付出什么，國家權力與公民權利關系的異化，導致了雙方關系的錯位。

按照公民權利與國家權力關系的準確定位，戶籍制度改革的價值目標應當是法治原則下的“以人為本、執政為民”理念，在戶籍制度改革中始終貫徹“尊重公民主體地位，保障公民基本權利”的精神，來構建適應當代中國社會發展的新的戶籍制度。

二、公民憲法權利的保障與實現

我國現行憲法第三十三條第三款規定：“國家尊重和保障人權”。保障公民憲法權利是憲政的核心與目標。現行戶籍制度是典型的城鄉二元管理模式，它對公民的遷徙自由、平等權、受教育權、勞動權、社會保障權、文化權利等諸多憲法權利造成了不同程度的限制，實質上影響了公民憲法權利的充分享有。改革現行的戶籍制度，是為了充分保障和實現憲法賦予公民的基本權利。

（一）公民遷徙自由

遷徙自由又稱遷徙權，其內涵不僅僅是指“公民選擇居住地點的自由”，更為重要和根本的是，遷徙自由是公民選擇居住地點并享有與移居地居民享受同等待遇的自由，因而它與公民的勞動權、受教育權、政治權利等權利的享有和行使有著密切的聯系。從經濟的角度看，遷徙自由是市場機制下人口流動的基本要求；從憲法和法理的角度看，遷徙自由則是公民的天賦權利。

新中國第一部憲法即1954年憲法第九十條第二款規定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。”然而，時隔4年，全國人大常委會制定的《中華人民共和國戶口登記條例》第十條第二款規定，“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”這意味著農民在事實上失去了遷徙自由的權利。在此基礎上，1975年憲法中，取消了對公民自由遷徙權的規定，1982年憲法及以后的歷次修正案中也都沒有關于自由遷徙權的規定。

我國現行憲法盡管沒有明文規定公民有遷徙自由，然而按照“法無禁止即自由”的憲政理念與原則，遷徙自由作為公民人身自由的基本內容之一，應當是現代社會公民的一項基本權利，而且更為重要的是，隨著市場經濟的發展和城市化進程的加快，公民實際上已經在不同程度上行使著居住和遷徙的自由。當下公民“用腳投票”的方式，充分證明了這種天賦權利的正當性與現實合理性。

然而，城鄉二元分割的戶籍制度對公民享有和行使遷徙自由構成了重大障礙。這種戶籍制度在城鄉之間構筑了一道難以逾越的藩籬，阻礙了勞動力之間的自由流動，使得農業戶口或暫住人口很難獲得所在城市的戶口，農民向城市的自由流動因戶籍制度而無法實現或實現的成本非常高昂。endprint

改革現行的戶籍制度，就必須剝離附加在戶籍上的種種不平等待遇，還原戶籍制度民事登記的本來功能，從而達到保障公民遷徙和居住的自由的根本目的。從世界范圍來看，大多數國家對遷移人口的登記，基本上遵循遷徙自由的原則，實行的是“事后遷移”制度，對公民的遷移采取的是市場加法制的管理手段，這是我國戶籍制度改革的方向。

（二）公民平等權

平等權是指公民平等地享有權利和承擔義務，不受任何不合理的差別對待，要求國家與政府予以同等保護的權利和原則。平等權是憲法賦予公民的一項基本權利，在基本權利體系中具有基礎性的地位和作用，它被認為是個人權利保障的合法性與正當性的前提和基礎。我國憲法第三十三條第二款規定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，公民在法律人格上平等，平等地享有法律權利、承擔法律義務，受法律的平等保護以及禁止任何不合理差別對待。這表明，法律面前人人平等不僅是公民的一項基本權利，更是社會主義法制的一項基本原則。

然而，現行戶籍制度是對公民憲法平等權的本質背離。在現行的戶籍制度下，非農業戶口享受先賦性特權和諸多的福利待遇，農業戶口則整體性地遭受不平等待遇和制度歧視，既喪失機會平等，也因戶籍的差別享受不到平等待遇。有學者就認為，戶籍制度違背了“公民平等權”的法理基礎。戶籍制度對公民平等權造成的影響表現在政治權利、經濟權利、社會文化權利等各個方面。

1.政治權利的不平等

政治權利是指公民依照憲法和法律的規定參加國家和社會管理，以及在政治上享有自由地表達個人見解和意愿的權利。依據憲法平等權，城市居民與農民、擁有本地戶籍的人與非本地戶籍的人的政治權利、政治地位應是完全平等的。然而事實上，農民由于在憲法上的經濟地位大打折扣，其憲法上的政治地位、政治權利也無法得到充分保障。農民受戶籍制度限制，少有機會參加國家、社會、企事業單位的民主管理，長期缺乏制度化的利益表達渠道，難以形成政治影響力。

2.經濟權利的不平等

公民的經濟權利通常包括財產權、社會保障權、經濟自由、勞動就業權等權利。相比政治權利，現行戶籍制度對農業戶口公民的上述經濟權利造成的不平等，尤為直接和明顯。

在財產權方面，戶籍制度造成的不平等最根本的就是，農民的土地無法成為其真正的財產。至于許多地方政府出臺的針對外地人的限購政策，也是戶籍制度造成的不平等對公民財產權的嚴重侵害。

在社會保障權方面，我國憲法第四十五條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”從社會平等來看，人人有權享受社會保障，無論居住地在城鎮還是農村，只要共同生活的家庭成員人均收入低于當地居民最低生活保障標準的，均享有從當地政府獲得基本生活物質幫助的權利，同時享有參加旨在保障公民健康的醫療保險和社會保障的權利。但是，現行的戶籍制度使得城市居民與農民之間在最低生活保障、醫療保險等社會保障權方面產生了嚴重的不平等。

隨著農村人口的老齡化加快和農村土地資源減少，農民的社會保障權利受嚴峻挑戰，這就需要國家采取必要措施將城鎮居民享受的各種保障制度逐步推廣到農村，以保障農民與市民平等的社保與救濟權利，從而使我國憲法中平等的社會保障理念與精神落實到現實中。正如有學者所指出的，“農民工轉戶進城后不應當逐步享有或者部分享有城市權益，而應與城鎮居民享有完全同等的權利和福利，保證他們養老、教育、就業、住房、醫療等‘城市保障一步到位、一視同仁，真正體現‘老有所養、學有所教、勞有所得、住有所居、病有所醫”。

在經濟自由方面，經濟自由是指“公民為獲得物質利益和與物質有關的財產利益而采取的相關活動不受國家的限制、剝奪或禁止，同時國家應當行使權力，排除影響公民行使經濟自由權利的障礙。”經濟自由的形式包括創設自由、競爭自由、消費自由、合同自由、結社自由等。現行戶籍制度對農業戶口在職業選擇、就業、購房等方面造成的不平等顯然有違市場經濟要求經濟自由的客觀要求。

在勞動就業權方面，勞動就業權是農業戶口所有實際權利中一項最根本的權利，而現行戶籍制度為農民的不平等就業、農村長期貧困制造了制度歧視。盡管《中華人民共和國勞動法》第三條規定：“勞動者有平等就業的權利”，但事實上，城鄉公民就業權嚴重不平等。在一些地方，“職業保留”的做法依然盛行；企業招工、公務員招考對戶籍的要求并不鮮見。這不僅使得非當地戶籍的求職者無法進入收入更高、社會保障更優越的行業，甚至迫使絕大多數農民工只能從事城市中那些最重、最累、最臟、最險以及報酬低、待遇差的工作。

3.社會文化權利的不平等

現行戶籍制度造成的公民社會文化權利不平等主要表現為兩個方面：

（1）受教育權的不平等

以戶籍制度為基礎的城鄉教育二元體制、重城市輕農村的教育格局，造成了城市與農村教育的嚴重不平等，城市教育與農村教育在財政撥款、基礎設施、師資隊伍等方面存在著巨大的差距，而且這種差距還有愈來愈大的趨勢。

（2）文化成果的供給不平等對待

近年來，我國文化事業飛速發展，文化產品和文化成果總量極大豐富，社會文化供給能力也大大增強。然而，在影劇院、圖書館和博物館等文化場館的數量和質量上，以及文學、戲劇、電影、音樂及舞蹈等文化產品的生產與供給上，城市遠遠超出農村，這使得城鄉公民的文化生活質量與水平差距較大，大大減緩了農村現代的推進速度。我國現行憲法規定，公民在法律面前一律平等，而城鄉二元戶籍制度在法律和事實上把公民區分為農業戶口與非農業戶口，并在利益分配上向非農業戶口傾斜，形成了事實上的戶口等級、戶籍世襲制度，使公民具有了不同價值與等級的社會身份，架空了憲法賦予給公民的平等權利。

三、公民權利與義務相一致原則的尊重與落實

依據憲政與法理，公民的權利與義務相一致是公民享有權利和履行義務的基本原則，它意味著，公民不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況，在權利的享有和義務的承擔上一律平等，“從各國憲法規定及其政治實踐看，不同國家或者一國國內的公民只有享受權利與履行義務的多少之分，而絕不可能有只享受權利不履行義務，或者只履行義務而不享受權利”。endprint

1956年3月10日，全國第一次戶口工作會議明確了戶籍管理的三大基本任務，其中一項就是證明公民身份，便利公民行使權利和履行義務。在隨后的發展過程中，戶籍制度逐步走向嚴格限制戶口遷移，尤其是嚴格限制農民向城市遷移，最終形成了城鄉二元分割的戶籍制度。在現行戶籍制度下，戶口的劃分不僅僅是身份的證明，更成為了公民享有權利和履行義務的依據和標準，由此導致了不同類型的戶口，農業戶口與非農業戶口之間，常住戶口與暫住戶口之間，享有的權利和承擔的義務產生了嚴重的不一致性。例如，農業戶口和暫住戶口在接受教育時，必須繳納教育附加費才允許在城鎮學校就讀，而常住戶口沒有這種義務；農民工在為所在城市的經濟和社會發展作出了重大貢獻，卻很難享受到市民僅憑戶籍就擁有的諸多福利待遇。歸根到底，這是因為戶籍制度賦予了不同戶口不平等的權利和義務。根據憲法學者的研究，公民權利與義務的關系的實質是公民等社會個體之間的利益關系，而這種利益關系最終表現為有關主體之間的財產關系，是付出、支出、犧牲一種財產而獲得另一種財產的關系。從這個意義上說，戶籍制度造成的公民權利與義務的非一致性最終損害的是無法獲得城市戶籍的公民的財產利益。這有違現行憲法關于“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”的規定。

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（責任編輯 徐陽）endprint