論行政訴訟檢察監督方式的特殊性

鄭波

摘 要：行政訴訟檢察監督的實踐發展，對于謀求與監督特殊性相適應的監督方式提出了更高的要求。本文以研究行政訴訟監督方式特殊性功能價值為邏輯起點，在追溯行政訴訟監督方式特殊性緣由的基礎上，對現有行政訴訟監督方式進行思考與審視，進而明確監督方式應確立的原則，以此確立行政訴訟監督的特殊性方式即多元行政訴訟監督方式。

關鍵詞：行政訴訟；檢察監督；方式特殊性

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）09-0110-03

一、研究行政訴訟檢察監督方式特殊性的意義

矛盾的特殊性要求具體問題具體分析，對于不同的矛盾采用不同的解決方法。具體到訴訟檢察監督，就應根據不同性質的訴訟特征，透析檢察監督方式的特殊性，并從這種特殊性出發尋求與之相適的特殊方式。行政訴訟監督方式的特殊性研究具有以下四個維度的功能價值。

（一）推動行政訴訟監督，踐行檢察監督權的憲法品格

晰清行政訴訟監督方式的特殊性，明確行政訴訟監督方式，一是有利于檢察機關的內部分工與資源優化，有利于民事行政檢察部門隊伍結構的優化配置；二是有助于行政訴訟監督權的充分行使，推動行政訴訟監督工作；三是改變行政訴訟監督發展緩慢的現狀，踐行檢察監督權的憲法品格。

（二）完善現有監督行政體系，促使行政主體依法行政

準確把握行政訴訟監督方式的特殊性，以適當的檢察監督方式介入行政訴訟，一是規制行政主體訴訟中的訴訟行為和行政行為，確保訴訟中雙方主體地位的平等，促使行政主體嚴格依法行政；二是強化責任制約，使行政主體嚴格依照法律程序參加訴訟，避免個案中行政權的濫用；三是對于行政主體、行政行為的監督從訴訟外延伸到訴訟內，司法監督成為制約行政權的重要一環，實現了制度效益的最大化。

（三）有效化解矛盾，確保審判權的獨立公正和絕對權威

把握行政訴訟監督方式的特殊性，一是可有效防止行政審判權的肆意行使，維護法律、行政法規的統一正確實施，維護國家法制的統一；二是有利于消除審判主體與行政主體之間存在某種關聯的詬病，確保審判權的絕對中立；三是有利于排除具體案件審理過程中的外在壓力，維護司法公正的絕對權威。

（四）維護行政相對人合法權益，提升公民正當維權信念

注重行政訴訟監督方式的特殊性研究，使檢察監督真正落實到位，確保公權力陽光下運行，一是可以有效地保障公民訴訟權利的實現；二是可以保證法院依法裁判，保障行政相對人實體合法權益的實現；三是有助于提升公民通過正當法律程序，維護自身權益的信念。

二、行政訴訟檢察監督方式特殊性的體現

行政訴訟監督方式的特殊性是指契合行政訴訟監督的特點，充分發揮行政訴訟監督有效性的方式方法。行政訴訟的特殊性決定了行政訴訟監督的特征，而后者又決定了行政訴訟監督方式的特殊性。因此研究行政訴訟監督方式的特殊性，就必須把握行政訴訟的特征和行政訴訟監督的特點這兩個決定性要素。

（一）行政訴訟的特殊性

行政訴訟，是指法院基于公民、法人或者其他組織的請求，對行政機關具體行政行為的合法性進行審查并作出裁判的訴訟活動。其核心是對具體行政行為的合法性進行審查，其根本目的是通過司法權對行政權的監督，確保行政機關依法行政，保障相對人的合法權益[1]。與其他訴訟相比較，行政訴訟具有其特殊性，主要體現在：

1.行政訴訟標的的特殊性。行政訴訟是以行政主體在行使行政職權過程中與行政相對人之間發生的部分權利義務爭執為訴訟標的，即行政機關的具體行政行為引起行政爭議。

2.行政訴訟參與主體的特殊性。原告只能是作為行政相對人的公民、法人和其他組織；被告只能是作出具體行政行為的行政主體，包括作出具體行政行為的行政機關或法律、法規授權組織。當行政相對人認為行政主體作出的具體行政行為侵犯了其合法權益時，行政相對人才能作為原告提起行政訴訟。

3.行政訴訟審查對象的特殊性。行政訴訟的核心是對具體行政行為的合法性進行審查，審查的重心是行政相對人主張侵犯其合法權益的具體行政行為的合法性，而對于具體行政行為的合理性以及其他行政行為或事項，都不屬于法院的審查范圍。

4.行政訴訟是司法權用以解決行政爭議的活動。行政訴訟是法院運用國家審判權對行政權實施監督，其直接目的是為了解決行政爭議，更深層的意義在于建立權力制約機制，以真正實現依法行政并保護行政相對人的合法權益[2]。

（二）行政訴訟監督的特點

行政訴訟監督，是指檢察院對行政訴訟的當事人進行行政訴訟活動和人民法院對行政案件的審判活動實施監督[3]。受行政訴訟特殊性的影響，行政訴訟監督具有以下特點。

第一，從價值目標層面而言，行政訴訟監督體現權力運行的空間與制衡。行政訴訟監督，需要正確處理檢察權和審判權、行政權的關系，既要通過訴訟監督確保審判權的獨立合法行使，實現行政權的規范高效，又要正確把握檢察權介入審判權和行政權的尺度范圍，不能過分干預，代為行使。亦即充分體現權力運行之間的相互監督與制約，同時確保檢察權與審判權、行政權三者權力運行間的張力。

第二，從現行規范層面而言，行政訴訟監督對象和監督內容具有特殊性和廣泛性。行政訴訟監督將一切涉訴的公權力運行主體納入其監督范圍，包括訴訟中的法院和參與訴訟活動的行政主體。監督內容除監督法院是否存在錯誤裁判以及訴訟審理活動是否存在違法情形外，更加注重行政主體參與訴訟活動是否存在違法情形。

第三、從現實運行層面而言，行政訴訟監督面臨現實挑戰，監督效果需得到進一步保障。隨著社會經濟生活的快速發展，行政權的分工細化和日益擴張，行政法規范日益系統、復雜以及行政主體日益多元化等因素，都為行政訴訟監督造成極大的挑戰。加之行政相對人面臨行政主體時的天然弱勢地位，以及行政訴訟事后監督的特點也影響了行政訴訟監督的實現效果。endprint

三、現有行政訴訟監督方式的思考與審視

我國現行《行政訴訟法》第六十四條“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決裁定，發現違反法律法規規定的有權按照審判監督程序提出抗訴。”的規定明確了抗訴的法定監督方式。而簡約單一的監督方式，難以實現《行政訴訟法》第十條規定的法定監督職權。長期以來行政訴訟監督理念與制度的構建忽視了行政訴訟監督的特點，采取的監督方式亦沒有充分體現關照這個特點，使得行政訴訟監督收效甚微。

（一）抗訴方式單一導致監督的片面性

法定抗訴監督方式，在實踐操作中極大地束縛了檢察機關法律監督職能切實有效地發揮，導致監督具有片面性。一是檢察機關辦理行政起訴案件于法無據，在社會公益遭受行政行為侵害時，由于該訴訟中缺乏適格原告，使得社會公益無法得到及時的司法救濟而遭受損害；二是檢察機關參與行政訴訟活動于法無據，不能參與訴訟庭審活動，無法聽取雙方當事人的陳述與辯論，對違反行政訴訟程序的行為不能及時監督；三是司法實踐中總結出來的檢察建議、糾正違法通知書等監督形式缺乏法律規范的強制性，多流于形式，影響了監督效果。

（二）抗訴程序不明導致監督地位的模糊性

《行政訴訟法》未就抗訴具體程序如抗訴案件的管轄、受理、立案、出席再審法庭等作出明文規定，導致檢察機關監督地位的模糊性。

一是關于抗訴案件的受理規定存在沖突。最高人民法院（1991）第41號文件規定，原則上應向作出生效裁判的人民法院提出抗訴。而最高人民檢察院《民事行政審判監督程序抗訴案件辦案規則》第四十四條規定：“抗訴應當由有抗訴管轄權的人民檢察院，向同級人民法院提出。”兩院規范上的自相矛盾，使缺乏抗訴權的基層檢察院對同級法院的法律監督作用減弱。二是抗訴案件的法院審級不明確。《行政訴訟法》若干問題的解釋第七十五條規定，對人民檢察院按照審判監督程序提出抗訴的案件，人民法院應當再審。但卻未對抗訴案件的審級作出明確規定，檢察實務中，對人民法院發生的錯誤判決、裁定，均由上一級檢察院向同級法院提出抗訴。而審判實務中，受理抗訴案件的中、高級法院通常采用指令再審方式，從程序上將抗訴案件發回原審法院再審，即“上抗下審”，違背了審級對應原則，且案件裁判的公正性也會大打折扣。三是再審程序上訴未考量檢察抗訴監督情形。《行政訴訟法》若干問題的解釋第七十六條“人民法院按照審判監督程序再審的案件，發生法律效力的判決、裁定是由第一審人民法院作出的，按照第一審程序審理，所作的判決、裁定，當事人可以上訴……”的規定，因為當事人行使上訴權，將檢察機關的法律監督地位等同于當事人的訴訟法律地位，將使監督法律關系轉變為訴訟法律關系，從而削弱檢察監督權。

（三）程序權限規定過少導致監督的軟弱性

法律明文授權的監督權限過于籠統、簡單，造成行政檢察監督工作難以開展，具體表現為：一是卷宗調閱難。審查原審卷宗，核對原始證據，是檢察機關辦理行政訴訟抗訴案件的必經程序。但現有法律規范未明確檢察機關的調閱權，給檢察監督帶來不便。二是取證核實難。檢察機關參與行政訴訟活動，向訴訟參與人及有關單位、組織進行調查取證是其行使檢察監督權的必然要求，亦是其履行監督職責的應有之義。而行政訴訟法未規定檢察機關的調查取證權，出于對行政主體的懼怕心理和后顧之憂，行政相對人往往消極配合，案件所涉單位也借故推脫，給實踐中的調查取證工作帶來諸多困難。三是事后監督處理難。只針對法院已生效的錯誤行政裁判提出抗訴，而對行政訴訟活動的整個過程是否合法不予監督，導致了訴訟程序監督的空白，以至于錯過了糾正違法的最佳時機，為錯誤裁判的產生留下可能，且使檢察監督糾正處于被動地位。

四、監督特殊性語境下的多元行政訴訟監督方式確立

行政訴訟監督的特征決定了單一抗訴監督模式不能很好地適應行政訴訟監督的需要，同時導致了檢察監督在行政訴訟中的缺位和失位，因此，如何根據行政訴訟監督的特點確立行政訴訟監督方式是行政訴訟監督發展的現實難題。根據行政訴訟監督的特點明確監督方式的確立原則，并以此為基礎探討行政訴訟監督的特殊方式，應為解決現實難題的必然邏輯。

（一）行政訴訟監督特殊性方式確立的原則

第一，監督方式映射權力監督與制衡的法治精神。從憲政層面看，檢察機關參與行政訴訟涉及的是檢察權、行政權與審判權在訴訟中的權力配置問題。檢察權介入行政訴訟的時機、方式能夠充分體現權力相互監督與制約的法治精神應是監督方式確立的首要原則。

第二，監督方式的多元性原則和靈活性原則。行政訴訟監督對象具有特殊性和廣泛性，針對不同的監督對象，應該采取不同的監督方式。對于審判權，既要在尊重法院審判獨立的基礎上給予審判權自由運行的空間，又要能夠為檢察權介入訴訟活動提供暢通渠道；對于行政權，既要對參與訴訟的行政主體從應訴到舉證，從質證到法庭辯論再到被訴具體行政行為是否停止執行等各個環節予以全面監督，又要充分尊重行政權的運行規律，充分考慮行政行為的單方性、強制性和無償性特征。因此監督方式的特殊性應該體現多元性和靈活性。

第三，監督方式應充分體現維護國家、社會公益原則。對于嚴重違法的行政行為，在原告不愿起訴或者原告不適格的情形下，為維護法制統一和國家、社會公共利益，行政訴訟監督也應以適當的方式適時介入，如提起行政公訴、支持起訴等。

第四，監督方式應充分體現訴訟監督現實可操作性原則。行政訴訟監督法律關系的復雜性以及監督對象的多元性，對監督方式是否具有現實可操作性，是否能夠取得實效提出了更高的要求。

（二）多元行政訴訟監督方式的設想

行政訴訟監督的特殊方式，即多元行政訴訟監督方式，包括現有抗訴監督方式的完善和新型監督方式的借鑒與補足。

第一，現有行政訴訟監督抗訴方式的完善。首先應厘清現有法規范，消除司法解釋適用中的矛盾與沖突。進一步明確抗訴程序、抗訴期限。此外，在抗訴法院的審級、受理等方面還需要進一步的規范，以避免因定位理解的不同造成法律適用上的混亂，使公權力的運行處于監督與制約的法律規范框架內。endprint

第二，新型行政訴訟監督方式的補足。根據行政訴訟監督的特點，以行政訴訟監督方式的確立原則為標準，逐步將新型的監督方式納入規范領域。

1.檢察建議。檢察建議是檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理與服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式[4]。2012年民事訴訟法將檢察建議確立為一種訴訟監督措施和監督案件結案方式，用于糾正民事審判中的違法行為和不作為。

行政訴訟監督實踐中，檢察建議監督充分實現了檢察辦案法律效果、社會效果和政治效果的有機統一。這種適用與行政訴訟監督特點相適應，既尊重了公權力運行的自身規律，保障了法院審判權的獨立行使和行政權的高效運行，又對公權力的運行可能存在的程序違法和行為違法以適當的方式予以監督。檢察建議監督充分體現了權力運行之間的監督與制約，也保證了權力運行的空間與張力。如果通過檢察建議未能使監督達到預期效果，發出機關可以考慮將其公開，形成輿論將檢察監督與社會監督有機結合，形成監督一體化機制，增強檢察建議的監督力度。

2.再審檢察建議。《辦案規則》中規定檢察機關可以根據需要在抗訴與提出再審檢察建議之間作出選擇。再審檢察建議一方面可使檢察機關切實履行法律監督職權，映射了權力間的監督與制衡；另一方面方式靈活，且具有現實可操作性，有助于調和檢察權與審判權的緊張對立關系。因此可將再審檢察建議在遵循現有規范的基礎上，上升為法律規范成為行政訴訟監督的方式。

3.行政公訴。行政訴訟兼具私權救濟和公權制約功能，我國行政訴訟的功能傾向私法救濟，因此行政訴訟在保障法律實施，實現權力間的制約制衡以及維護國家、社會公共利益的作用上顯得相對不足。行政訴訟監督在于維護行政法律的權威和尊嚴，維護行政法律的統一實施，防止權力濫用。面對實踐中違法行政行為的存在，嚴重破壞了行政法律的統一性，損害了國家、社會公益的情形，訴訟監督上的應然性與監督方式的局限性給行政訴訟監督帶來挑戰。根據行政訴訟監督方式的特殊性和維護國家社會公益的原則性要求，檢察機關應以公訴人的身份提起行政公訴。當然對于行政公訴的適用條件、適用范圍、適用程序等諸多問題還需要進一步研究，但行政公訴作為監督特殊性方式具有正當性、合理性和可期待性。

4.督促起訴與支持起訴。社會公益面臨受損或者法制統一面臨破壞時，如果出現有關機關不依法履行職責的情形，此時案件雖未進入訴訟程序，檢察監督除采取檢察建議方式外，還可以敦促相關主體提起行政訴訟。當行政相對人遭遇行政主體具體行政行為利益侵害，出于無奈不能或者迫于壓力不敢提起行政訴訟時，行政監督應借鑒民訴監督中的支持起訴方式給予行政相對人提起訴訟的必要支持。

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參考文獻：

〔1〕姜明安.行政法學[M].法律出版社，1998.251～252.

〔2〕方世榮，石佑啟.行政法與行政訴訟法[M].北京大學出版社，2005.368.

〔3〕應松年.行政訴訟法學[M].中國政法大學出版社，1994.62.

〔4〕張步洪.新民事訴訟法講義——申訴、抗訴與再審[M].法律出版社出版，2012.43-44.

（責任編輯 徐陽）endprint