兩型社會建設背景下的城市規劃倫理研究

王立剛++楚靜++劉李

摘 要：近年來，人本主義觀念盛行、工具理性邏輯蔓延嚴重影響了資源節約型和環境友好型的現代化城市建設進程。科學合理的城市規劃是加強城市建設的第一步，通過樹立規劃幸福生活的價值理性，加強、改善生態環境，從而促進城市的經濟、社會、資源、環境的協調可持續發展；通過加強規劃政策主體的責任倫理，建立健全公眾參與的規劃機制，合理有效地配置社會資源，從而在決策源頭上保證城市規劃沿著兩型社會建設的方向發展。

關鍵詞：兩型社會；城市規劃；倫理

中圖分類號：F299.22 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）09-0138-03

兩型社會背景下的城市建設堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，使市民在良好生態環境中生產生活，實現經濟社會可持續發展的目標。由于人本主義觀念盛行加劇了環境惡化、工具理性邏輯蔓延加速了資源消耗，這些問題嚴重影響了資源節約型和環境友好型的現代化城市建設進程。本文基于長株潭城市群兩型社會建設的實踐，就兩型社會建設背景下的城市規劃面臨的倫理問題及其原因進行分析，并從倫理建設的角度探討解決的途徑。

一、兩型社會建設背景下城市規劃面臨的倫理問題及原因

（一）人本主義觀念盛行加劇了環境惡化

西方人本主義哲學認為，只有人是主體，自然界是人的對象；只有人有價值，自然界沒有價值；只要對人講道德，不用對自然界講道德，這是工業文明人統治自然的哲學基礎。隨著經濟和社會的不斷發展，城市規模不斷擴大，人口數量不斷增長，城市規劃面臨越來越大的壓力，在城市總體經濟發展水平偏低而急需發展的現實情況下，人本主義觀念的盛行深深影響到城市規劃的理念，于是一些只見人不見物的規劃接連出臺，突出表現在過于重視城市的形象工程，忽視城市生態；過于重視視覺上的城市美化，忽視基礎設施建設，這些不合理的規劃加劇了城市環境的污染和破壞，對居民的生活和生產帶來了不利的影響。

只見人不見物的城市規劃加劇了環境惡化，具體表現在如下幾個方面。一是水資源污染問題。由于工業區與居住區的不合理規劃，大量的工業廢水和生活污水沒有得到妥善的處理而直接排入水體，致使水環境遭到嚴重的破壞，由于城鎮人口不斷增長，城鎮用地空間不斷向郊區密布的湖泊群等生態地區蔓延，山邊、湖邊等生態敏感區不斷遭受侵蝕，水質下降。如湘江干支流兩岸有大中型工礦企業1600多家，包括“一五”期間和“三線”建設時期布點的中央、省屬骨干企業，例如株洲冶煉集團（株洲冶煉廠）、株洲化工集團（株洲化工廠）、衡陽水口山集團等，在發展重于環保的年代，企業開足馬力生產，廢水恣意排放，使得湘江流域水質急轉直下。污染造成一系列的直接后果，因重金屬超標危害人體健康的事故時有發生，魚類大幅減少，數以千畝計的農田不能耕種[1]。二是噪聲污染問題。隨著城市建筑工業、交通運輸的快速發展，由于道路與居住區的不合理規劃，不分晝夜的建筑施工，已嚴重影響到市民的正常生活休息，另外，城市文化娛樂事業的快速發展，娛樂場所大大超出規劃范圍，導致距離居民區太近，噪聲影響市民的現象日益突出。三是固體廢棄物污染。城市市民的生活和生產帶來了大量的固體廢棄物垃圾，但是城市規劃和管理跟不上，導致大量固體廢棄物垃圾不能得到及時妥善處理，影響到了空氣質量，給市民生活帶來健康隱患。

（二）工具理性邏輯蔓延加速了資源消耗

馬克斯·韋伯對現代理性原則進行了深入剖析，韋伯認為在現代化進程中，只求以何種手段達到效益最大化的計算行為——工具理性，壓倒了追求道德、目的、價值等目標的行為——價值理性[2]。20世紀90年代后，關注公平正義、公共利益等價值觀的呼聲在學術界以及規劃實踐中日益高漲，但是，發展經濟仍是政府的主要職能，城市規劃更多的時候還是服務于狹義的經濟發展，在地方政府發展經濟的狂熱愿望中，城市很可能被當成可被規劃工具處理的對象，城市規劃被視為達成發展目標所必需的一種手段，城市規劃的工具價值被無限放大，變成了追求經濟利益或權利尋租的工具，一定程度上加速了社會資源的消耗，損害了社會的長遠利益。

只見經濟發展不見社會資源的城市規劃加速了資源消耗，具體表現在以下幾個方面：一是部分地方政府片面追求政績，講究排場，追求高大，大搞形象工程，大造人工景觀，盲目占用耕地，任意砍伐樹木，隨意填埋自然形成的湖泊溪澗，不斷浪費城市珍貴的土地、水流、樹木等自然資源。二是城市規劃短視催生大量“短命”建筑。從“樓脆脆”到“樓歪歪”再到“樓倒到”，不斷出現的短命建筑質量問題產生了大量的建筑廢物。另外，現實生活中的很多建筑并不是因為質量問題而被拆除，而是由于很多地方“一屆政府一套城市規劃”的不理性導致拆除舊建筑，浪費了大量的鋼鐵和水泥，為避免這種現象發生，湖南省政府印發了《湖南省“十二五”節能減排綜合性工作方案》（以下簡稱《方案》），提出實施綠色建筑行動，明確規定要實行建筑使用全壽命周期管理制度，壽命期內建筑原則上不得拆毀。三是房地產開發商在經濟利益的驅使下，打著“城市更新、舊城改造”的幌子破壞歷史文化遺跡，造成了許多無法挽回的遺產破壞，使城市遭受了無法彌補的損失。

二、加強兩型社會建設背景下城市規劃倫理建設的路徑選擇

科學合理的城市規劃是加強城市建設的第一步，通過加強城市規劃倫理的理論研究，樹立規劃幸福生活的價值理性，有利于加強、改善生態環境，促進城市的經濟、社會、資源、環境的協調可持續發展。通過加強規劃政策主體的責任倫理，建立健全公眾參與的規劃機制有利于合理有效地配置社會資源，從決策源頭上保證城市規劃沿著兩型社會建設的方向發展。

（一）樹立規劃幸福生活的價值理性

在古希臘，公共利益（public interests）被看作是整體的利益或者共同的幸福，是全體社會成員的共同目標[3]。城市規劃的目的是促進城市經濟社會更好更快的發展，解決公共資源、公共利益的分配問題，因此，作為公共政策的城市規劃，維護公共利益不僅是應然要求，也是最基本的價值理性。人類的價值理性和城市規劃的自身特點內在地要求城市規劃要把維護公共利益，實現社會正義，追求幸福生活作為城市規劃的價值取向。endprint

規劃是城市發展的定位器和導航儀，加強城市建設，首先要重視規劃。一是城市總體規劃要以可持續發展為根本目標。城市總體規劃要根據自然環境、資源條件確定城市的規模和發展方向，統籌安排城市各項建設用地，合理配置城市各項基礎設施，協調好城市的經濟發展與環境保護、資源節約的關系。二是城市控制性詳細規劃要以生態環境良好為基本要求。城市綠化能夠美化和改善城市環境，形成良性的城市生態循環系統，城市控制性詳細規劃要根據城市發展現狀，結合城市現有的景觀、綠地，編制城市綠地規劃。如長株潭城市群的生態“綠心”規劃，長株潭城市群的生態綠心位于長沙、株洲、湘潭三市交界地帶，綠心范圍涉及暮云鎮、昭山鄉、九華示范區等在內的16個鄉鎮、1個示范區和4個街道辦，總面積522.87平方公里[4]。生態綠心地區重點發展生態旅游、休閑度假等城市功能，日益成為生態環境良好型城市建設的示范窗口。三是城市修建性詳細規劃要以資源節約為主要原則。城市修建性詳細規劃指導各項建筑和工程設施的設計，在土地資源稀缺緊張的背景下，要著力開展地下空間專項規劃，促進地上、地下土地資源的復合利用。鼓勵在城市公共活動中心以及城市軌道交通樞紐，結合抗震、人防等防災規劃要求，綜合開發和利用地下空間，如加強地下停車設施、地下市政基礎設施的建設。通過上述規劃措施，才能更好地化解社會利益沖突，促進社會公平，維護絕大多數市民的公共利益，提高市民的幸福指數。

（二）加強規劃政策主體的責任倫理

城市規劃作為一種公共政策，是城市未來發展的空間藍圖，是由政府機構為合理配置和利用城市土地與空間資源，保障和實現公共利益，對城市進行的開發與建設。責任所具有的倫理意義體現于城市規劃道德實踐精神的內在要求之中，如果城市規劃主體責任倫理缺失，城市規劃主體會更多地以自我為中心來對他人與環境進行道德評價，其后果就是不顧社會責任的肆意妄為，把城市建設搞成城市管理者的形象工程、政績工程，破壞環境，過度開發資源，擾亂市民的生活[6]。如果城市規劃主體責任倫理缺失，就會不顧弱勢群體利益，濫用行政權力強制拆遷、違法征地，引發激烈的沖突。

首先，堅持公平優先的倫理導向。地方政府往往更多地關注經濟增長，注重經濟價值的產出，崇拜財富增長，特別在征用土地、變更用地性質、形象工程與民生項目、商業開發與公益項目的選擇中，很容易以經濟總量目標取代公平價值，忽視所消耗資源和生態環境成本，以局部利益取代共同的普遍利益，以特殊群體利益取代弱勢群體利益。因此，建立弱勢群體利益表達機制是堅持公平優先的倫理導向的關鍵。長沙市政府在保障性安居工程建設方面提前規劃，2007年在全國率先成立住房保障工作局，逐步健全住房保障體系、推進制度建設、房屋改造和環境改善，從開始只有經適房、廉租房保障，逐步發展到公租房、限價房、安置房、棚改房和農村危改房保障，不僅城市低收入住房困難群體被納入住房保障體系，棚戶區居民、外來務工人員、“夾心層”群體和農村住房困難家庭也同樣享受了住房保障政策，2007年到2010四年間，長沙市共完成城鎮住房保障17萬余戶，提供保障性住房20萬余套，超過2007年以前住房保障總量的80%，年均保障戶數是推進制度改革前的2倍以上，長沙市民的住房需求得到了基本滿足[7]。這樣有利于促進兩型城市建設沿著有利于城市美好和人民幸福的軌道發展。

另外，嚴格城市規劃管理。我國城市規劃的實施過程中，經常見到的是在原有規劃基礎上增加新的內容，如擴大規劃用地范圍、變相改變規劃用地的用途，任意超出批準的規劃面積。因此，要加強城市規劃的管理，成立高規格的規劃委員會和專家評審組，嚴格執行《城市規劃法》，做到“規劃一張圖、管理一部法、審批一支筆，建設一盤棋”，切實維護規劃的嚴肅性、權威性。要依法加強對規劃實施的監督，推行電子政務和電子監察工作，做到規劃一經批準，任何單位和個人不能隨意變更，對違法違章建筑做到盡早發現、及時制止，對嚴重影響城市規劃的行為要處以重罰。

（三）建立健全公眾參與的規劃機制

目前，我國正處于經濟轉軌、社會轉型的關鍵時期，城市規劃在制度方面不能為公眾提供積極參與的有效支撐，缺乏公眾參與的城市規劃，從編制到管理，再到開發建設，基本是由政府獨立運作，這樣的城市規劃就出發點而言，是代表群眾整體利益的，但實際操作過程中因為缺少實踐檢驗，經常出現“規劃規劃，不如領導一句話”的現象，極大地損害了城市規劃的權威性，沒有公眾的參與，公共利益的維護、社會正義的實現就變得更加困難。著名的政治學家塞繆爾·亨廷頓認為“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程”[8]。也就是說，能否實現公眾對城市規劃的有效參與，制度是關鍵，如果沒有可操作性的程序支持，所謂的“參與”也只能浮于表層，流于形式。兩型社會建設背景下的城市規劃旨在提高市民的生活質量和幸福感，市民人人有責，要把兩型社會建設落實到普通市民的身上，最充分地調動市民的積極性，最大限度地集中市民的智慧和力量，最廣泛地動員市民投身于“兩型”社會的城市建設。

樹立兩型社會建設的生態倫理觀是前提。有了兩型社會建設的規劃藍圖，就應該讓公眾都知道，建設資源節約、環境友好的兩型社會是落實科學發展觀和加快轉變發展方式的有效途徑，是社會可持續發展的需要，是提高市民生活水平的需要。如果公眾沒有養成生態倫理觀、那么生態城市規劃就無從談起，因此通過各種法律法規來約束公民的行為，通過行之有效的教育機制來培養公民的生態倫理觀念，促進人與自然、人與社會良性發展，為生態城市建設、生態文明的發展提供動力。另外，要大力加強宣傳。城市規劃批準后，規劃部門可通過網絡、廣告牌、宣傳冊、有線電視、報紙等媒體向市民公布并進行廣泛宣傳，使人民群眾了解城市規劃，遵守城市規劃，監督城市規劃的實施，市民只有了解城市規劃，從而才能更好地參與規劃。

創造公眾參與機會并形成制度是關鍵。由于普通公眾參與城市規劃缺乏規劃專業知識、參與的層面太低，因此，在規劃的制定、決策中并沒有真正意義上的公眾參與，相關行業的專家或非政府研究機構的專家參與并不是真正意義上的公眾參與，他們提供的僅僅是技術層面的支持，而不是社會各方利益的代表，公眾的知情權、參與權得不到體現。強化社會公眾的規劃參與意識，對制定和實施城市規劃至關重要。一是規劃部門要建立健全市民意見征集制度。通過設立意見箱、規劃網站留言版、民意調查問卷等向人民群眾征集城市規劃的意愿和要求；要創造更多市民參加城市規劃展示會、座談會、論證會的機會，使廣大市民與規劃師和決策者能共同進行討論，實現政府規劃主管部門和公眾的互動，接受公眾的監督。如《長株潭城市群生態綠心地區總體規劃（2010-2030）》（簡稱“長株潭綠心規劃”）在編制過程中，進行了多輪次征集國內規劃、生態、環保、交通等方面高層次專家及省直部門的意見，在長沙舉行的公眾聽證會上，來自社會各界的15名聽證代表踴躍建言獻策，對“長株潭綠心規劃”提出修改意見和建議[9]。經牽頭單位歸納總結，此次聽證代表意見共合并為19條。其中，已采納意見和建議共計17條，涉及到規劃定位、生態布局、基礎設施等多個方面。二是完善規劃項目公示制度。繼續完善重大規劃項目批準前的公示制度，向社會公開項目名稱、用地單位、選址方案及各項技術指標等，大力加強重大規劃項目批準后的公示制度，以公示牌的形式在項目施工現場公布建設工程許可證等主要審批內容，便于群眾了解情況，實施監督，防止出現改變用途、違背審批方案等問題；《長株潭城市群生態綠心地區總體規劃（2010-2030）》在網上公示，聽取社會公眾意見。短短二十多天時間，湖南省兩型辦已收到相關反饋信息300多條。在長株潭城市群綠心規劃中，明確提出將建成15座公共生態公園，成為網友認同度最高的一條。三是建立違法建筑暴光制度。定期將違法建筑及處罰決定向相關管理部門通報，通過媒體向社會公布，使違法建設者不但受到法律的懲處，還要受到公眾和輿論的譴責。endprint

營造生態道德教育的良好氛圍是保障。建設生態文明，離不開民眾的廣泛參與和支持。只有抓好全體普通市民的生態道德意識培育，營造良好的社會氛圍，才能構建健康有序的生態運行機制，創造和諧的生態發展環境，實現經濟、社會、生態的良性循環與發展。要利用多種形式開展生態環境保護的宣傳教育，積極宣傳環境污染和生態破壞對個人和社會的危害，普及低碳環保知識，提高公眾的環境保護和資源節約的認識水平，完善各種環境保護的評估、獎懲等方面的機制，把保護環境和節約資源作為各種考核的重要依據。

亞里士多德說：“人們為了活著，聚集于城市；為了活得更好居留于城市。”城市之善，旨在讓市民生活更美好，源于科學合理的規劃。兩型社會建設背景下，以節約資源和保護環境為理念，加強城市規劃倫理建設，有利于實現“規劃幸福生活，建筑美好家園，城市讓生活更美好”的理想目標。

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〔8〕塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，1989.11.

〔9〕唐愛平.廣泛聽取公眾意見“長株潭綠心規劃”開展聽證[EB/OL].http：//gov.rednet.cn/c/2011/03/29/2218936.htm， 2011-03-29. （責任編輯 徐陽）endprint