壓力與選擇：當代中國國家治理的演進邏輯

摘要：國家治理是一個社會開放系統，其內部各要素相互聯系、影響，與外部也相互聯系、影響。國家治理受到來自內部和外部的壓力，同時，又能夠對壓力做出主動的行為選擇和采取行動。壓力和選擇構成了國家治理演化的基本邏輯。當代中國國家治理的演進也符合這一邏輯。當代中國國家治理所面對的內外部壓力主要有：經濟體制變革、中國共產黨治國思想、政策方針方面的變化、社會公眾的要求、國際環境、科學技術的發展、學術研究的進展、國家治理內部的變革要求等。面對壓力，以黨和政府為代表的治理主體做出了歷史性的選擇：以服務經濟建設作為國家治理工作的重心、注重法治、注重民主、尊重和運用科學、行政體制及干部人事制度的改革、建設學習型行政組織、注重成本與效率。在中國國家治理走向現代化的過程中，應直面壓力、正確選擇，以推動國家治理的文明化、高級化。

關鍵詞：國家治理；現代化；開放系統；演進邏輯

中圖分類號：D61 文獻標識碼：A

2013年，黨的十八屆三中全會明確提出了要推進國家治理體系和治理能力的現代化。由此，國家治理獲得了人們前所未有的關注。但實際上，國家治理一直是社會政治生活中的重要內容之一，也一直是理論家研究的重點之一。中國國家治理的現代化歷程也可以一直追溯到一百多年前。自那時起，中國獨立發展的進程被打破，傳統社會逐步解體，并開始步入艱難曲折的近代化、現代化過程，其中也包括了國家治理現代化的內容。但在當時，國家獨立、民族解放尚未完成，因而，國家治理現代化還提不上議事日程。建國后，由于各種主客觀條件的限制，國家建設的重點仍放在各種政治、經濟問題上，國家治理仍未得到足夠關注。改革開放開始后，伴隨經濟體制改革的推進，國家治理也在發生變化?，F今，與中國經濟、社會等方面現代化進程的進展相比，國家治理明顯滯后，現代化水平較低，因而，成為中國下一步改革的重點。中國國家治理的現代化，一方面應從中國社會的實際狀況和發展需要出發，另一方面應學習借鑒西方發達國家的經驗。此外，由于國家治理具有連續性，回顧當代中國國家治理的演變狀況，發掘其內在邏輯，對認識和推進中國國家治理的現代化也不無裨益。本文將國家治理視為一個開放、動態的系統，探討其在和外部環境的交互作用中，在內外壓力之下演進的基本邏輯。

一、作為一個開放系統的國家治理

對當代中國國家治理的演進可以從多側面、多層次進行研究，本文側重從宏觀、整體和動態的角度對之進行分析，以把握其總體邏輯。

在具體分析之前，有必要先就一些關鍵概念進行簡單的解釋。國家治理現代化指國家治理由傳統向現代化的轉化。其中國家治理本身就是一個復雜的概念和事物。對治理、國家治理概念的含義學術界理解并不相同。簡而言之，治理是上世紀80年代開始興起的一種新組織、管理理論和模式，目前，已經滲透到政治、經濟、社會事務等諸多領域。治理和公共領域、國家事務、政治領域相結合就形成了公共治理、國家治理、政府治理等。治理被視為對統治、管理的超越，核心是強調多元共治。在中國，國家治理除具有一般性外，還具有一定的特殊性。王浦劬指出中國國家治理“基本含義是指在中國共產黨領導下，基于人民當家做主的本質規定性，遵循人民的意志要求，在社會主義市場經濟發展和社會變化的新的歷史條件下，按照科學、民主、依法、有效性來優化領導方式和執政方式，優化執政體制機制和國家管理體制機制，優化執政能力，實現國家與社會的協同和諧，達成政治的長治久安?！盵1]所以，研究、推進中國國家治理及其現代化不能簡單照搬西方治理理論和實踐。國家治理一般認為包括國家治理體系和治理能力兩大方面。①國家治理現代化也就是這兩方面的現代化。對于有著復雜構成并動態變化的國家治理和國家治理現代化既可以分解之后研究，也可以從系統的角度進行整體研究。

國家治理是一項復雜的活動和過程。從系統的角度而言，可以視為一個動態、開放的系統。系統指的是由各部分相互聯系、相互影響而構成的整體。系統也是人類在認識、改造世界中形成的一種基本的觀念和方法。系統的觀念是人類文明中一種久遠而普遍的觀念，但系統觀念發展為一種理論則是在近現代。得益于社會科學、自然科學、技術的發展，在L.V.貝塔朗菲（Bertalanffy，Ludwig von）等學者的努力下，形成了專門的系統論。系統科學包括一般系統論和系統工程。其中，一般系統論被廣泛應用于眾多學科中，包括對社會現象、事物的研究。系統按是否與外界進行物質、能量、信息交換可以分為開放系統和封閉系統。開放系統和封閉系統的劃分來源于對自然界的認識。系統后來，又被用于解釋社會現象，并形成了社會開放系統理論。哈貝馬斯（Jürgen Habermas）、布爾迪厄（Pierre Bourdieu）等運用和發展了社會開放系統理論。社會開放系統理論表明許多社會事物和現象以開放系統的形式存在、運作和延續，一方面其內部各部分、各因素之間存在著相互關聯，進而結成一個有機的整體，同時，它還和外部環境之間存在著交互的影響。此外，系統之間存在嵌套關系，每一個事物本身是一個系統，同時，又是更大系統的組成部分。系統的演進就是在內部聯系、交互和外部聯系交互共同作用下變化、發展的過程。

以系統的觀念來審視國家治理，可以認為國家治理也是一個存在內部聯系、交互，同時又與外部聯系、交互的開放系統，這一開放系統的變化發展構成國家治理的演變過程。而國家治理的現代化則意味著國家治理這一開放系統向現代化、高級化的方向演進。在國家治理內部，政黨、政府、社會組織、社會成員、公共事務等要素彼此聯系相互影響，在國家治理外部，存在著其他系統和更大的系統，國家治理與經濟活動、思想文化、國際環境等外部因素之間也存在彼此聯系相互影響的關系。抽象地講，系統內部因素之間內外之間的聯系和影響體現在物質、能量、信息的交換上。對于系統而言，這種交換如果對系統的存續、運行、變化產生較大影響，就構成壓力。而系統對壓力做出反應。此處的壓力指系統被施加的影響力，是中性概念。國家治理與一些自然界的系統不同，其主體是人和由人組成的組織，有意志、有思想，因而，他們對壓力做出的反應，不是一種無意志的直接反饋，而是一種主觀意志下的選擇和行動。所以，國家治理受到內外壓力的影響，同時，也在做出選擇和行動。國家治理就在壓力和選擇的共同作用下進行演化。當代中國的國家治理演化，也應該符合這一邏輯。

二、中國國家治理面對的內外壓力

當代中國國家治理及其現代化的背景是超大規模社會由傳統向現代的轉型。唐皇鳳指出：“大國治理是中國國家治理的現實基礎，集中體現了中國國家治理過程中有限的社會資源總量與超大規模社會對國家治理資源大規模需求之間的矛盾?！盵2]這一背景決定了中國國家治理所需要解決的問題的復雜性、艱巨性，也決定了中國國家治理現代化的艱難性。

國家治理活動是各類治理主體、治理客體、外部環境之間交互作用的過程。國家治理主體可以感知環境、其他主體、客體，能夠主動調節自身的行為，對國家治理活動施加其影響。而國家治理的歷史變化、演進過程則可以看作是國家治理不斷在內外壓力下做出調適和選擇的過程。在中國高速度、大規模的現代化過程中，中國國家治理演進的步伐更大、過程更復雜、變化更劇烈，壓力和選擇的邏輯體現得也更突出。

中國國家治理的內部構成和外部環境都極為復雜，因而它所受到的壓力在種類、程度、方向上都不盡相同。既有來自內部的壓力，也有來自外部的壓力；既有政治方面的，也有經濟、文化方面的。在中國國家治理所面臨的壓力中，力量最大、影響最持久、意義最深遠、地位最重要的壓力有：

（一）經濟體制變革的壓力

經濟是社會政治存在和發展的基礎。作為一個后發展的、基礎薄弱的、實行趕超戰略的大國，中國國家對經濟的干涉、控制力度和范圍都很強，相應地，經濟領域中的變化和要求對中國國家治理也構成最大、最主要的壓力。正是由于經濟規律所具有的強大力量，計劃經濟才逐步過渡為市場經濟，而政府管理經濟的職能、范圍、政策、法規、行為模式等也不得不發生變化。中國改革開放以來，變化最大最深刻的是經濟領域，而政府經濟管理方面的調整、改革也是中國國家治理中變化最大、最顯著的領域。隨著中國經濟的轉型升級，對國家治理的水準也提出了越來越高的要求，迫使國家治理進行變革。趙雪紅指出：“市場的興起對于中國國家治理起到了根本的重塑作用。”[3]當然，經濟領域對國家治理的壓力不僅體現在要求國家治理服務于市場經濟的發展上，也體現在國家治理必須應對市場經濟所帶來的一些負面因素?！皩τ趪抑卫矶?，一方面需要繼續推進市場化的改革，發揮市場在經濟活動中基礎性作用；另一方面，還面對著市場經濟興起及其帶來的一系列社會問題。國家治理同時面對市場化及其反向運動兩股不同的力量?！盵3]

（二）中國共產黨治國思想、政策方針方面的變化

中國共產黨是中國現代化建設事業的領導者，也是中國國家治理領導者。黨根據國情、目標等制定方針政策，這些方針政策通過制度化、組織化的途徑又會轉化為國家的法律法規。而國家治理活動正是依據國家的法律法規展開，所以黨的思想和方針是影響國家治理方向的主要因素。歷史上，隨著黨的工作重心從政治領域轉向經濟建設，促進經濟增長、改善人民生活、增強綜合國力成為國家治理努力的基本方向。不久前，黨的十八屆三中全會通過的《決定》提出了“使市場在資源配置中起決定性作用”，這代表了黨對社會主義認識的深化。與過去的“市場在資源配置中起基礎性作用”相比，新的論斷更突出了市場的作用，今后國家治理也必然是向更有利于市場在資源配置中起決定性作用的方向發展。

（三）社會公眾的要求

現代政治確立了主權在民的原則，認為政府的權力來自人民的授予，政府要對人民負責、為人民服務。社會公眾一方面可以通過選舉、投票等方式影響法律、法規的制定，政府的產生、組成、監督等；另一方面可以通過社會輿論的方式向政府反饋信息、提出要求建議意見，向政府施加影響。這是中國國家治理必須響應的壓力之一。

（四）國際環境

在國際化、全球化已成趨勢的情況下，國家之間的人員、技術、資金、信息交流往來非常頻繁，互相之間的學習、交流、競爭已經跨越國界，在全球范圍內展開。國家治理領域同樣如此。羅許成指出：“在全球化這股浪潮的沖擊下，今天世界各國（特別是那些已被卷入全球化進程中的國家）的國家治理已深深地打上了全球化的烙印。世界許多國家的治理范式、治理價值理念、治理策略都在潛移默化地發生調整或轉型，越來越具有全球視野，這已經是世界各國治理中可以經驗到的事實。”[4]155西方國家治理是中國國家治理學習、借鑒的對象，也是中國國家治理競爭、超越的對手。西方發達國家已經完成了現代化，其國家治理相對更成熟。西方國家治理在現代化過程中和后現代社會中取得的經驗、成績，所遇到的挫折、教訓都是中國國家治理需要認真研究的內容。無論是否愿意，西方國家治理都已經成為中國國家治理不能忽視的存在。

（五）科學技術的發展

當今時代，科學技術是第一生產力已經成為人們的共識。在經濟發展、社會進步方面的巨大作用也已經為各國的實踐所證明。鑒于科學技術的巨大作用，許多國家包括中國都提出了“科教立國”。所以，制訂科學技術發展規劃，制訂、推行扶持科學技術發展政策，引導、鼓勵科學技術發展已經成為國家治理的重要內容。科學技術不僅改變了中國國家治理的內容，也改變了中國國家治理的方式、手段?？茖W技術尤其是信息技術、網絡技術極大地提升了政府的信息搜集、傳遞、處理能力，深刻改變了國家治理的工作流程、反應速度、技術手段等等?？茖W技術是國家治理的技術基礎，這一層次的變革反過來會促進國家治理在體制、程序，乃至思想、理念方面的變革。

（六）學術研究的進展

除了物質技術層面的變化，理論研究方面的進展也對國家治理方面的改革提出要求，同時也提供了理論依據和理論指導。與國家治理活動關系密切的人文社會科學學科主要有：管理學、行政管理學、政治學、社會學、經濟學、法學等等。行政學以管理活動包括國家治理為研究對象，其研究成果揭示了國家治理活動的內在規律，使國家治理主體可以有意識地按照規律調整自身的行為，從而提高國家治理活動的效率和效益，減少失誤和浪費。政治學、社會學、經濟學、法學揭示了相應領域的規律。這些領域既是國家治理活動主要涉及的領域，也是對國家治理提出要求、具有影響力的主要方面。政治學等學科的研究，可以指導國家治理活動，使之更好地行使職能，并促進政治、社會等領域的發展。

（七）國家治理內部的變革要求

中國國家治理面對的壓力不僅來自于外部，也存在于內部。黨和政府中，必然會有一部分人提出變革國家治理的要求，他們的要求可能是基于理念、理想、理論知識、實踐經驗等等。他們是國家治理體系內部最早對外部壓力察覺和做出反應的人，他們是國家治理演進內部推動力量，其中居于領導地位的人則會發揮更顯著的作用。除黨和政府外其他的國家治理主體對國家治理的訴求和行動也構成國家治理變化的內部因素。隨著社會的發展，雖然黨和政府仍然是最主要的國家治理主體，但其他國家治理主體也在增多、成長，也越來越多地參與著國家治理活動，他們對國家治理有更多的變革要求。

三、中國國家治理的歷史性選擇

中國國家治理所面對的內外壓力構成了對中國國家治理運行和變革的約束條件。但是，國家治理并不一定會按照這些壓力的要求和指向變化，它還受到國家治理體系對壓力的感知、認識、反應等因素的影響。所以，在各種壓力構成的約束條件下，國家治理體系仍有做出選擇的空間和可能，而它所做出的選擇也會影響國家治理，進而影響這個社會。所以，國家治理體系的選擇對研究中國國家治理的變革具有同樣重要的意義。近幾十年中，中國國家治理做出的選擇主要有：

（一）以服務經濟建設作為國家治理工作的重心

隨著改革開放的進程，中國市場經濟逐步形成和完善。而政府成為經濟增長的積極推動者。政府通過制定執行各種經濟政策，通過直接投資、招商引資、宏觀調控、微觀規制等多種方式影響和引導經濟發展。

（二）注重法治

法治是現代文明的標注和優點之一。依法治國也已經被確立為國家的基本方略。依法行政是法治在國家治理領域的體現，也是中國國家治理的一個重要選擇。依法行政就是要求按照法律法規的規定、依照法定程序對社會事務進行管理，這意味著減少國家治理的隨意性，提高國家治理的制度化、程序化水平，有利于防止行政權力的濫用。在國家治理領域中，法治還體現為將國家治理改革的成果以法律法規的形式固定下來，使改革能夠在新水平的基礎上不斷推進。目前，中國國家治理的法治化水平還不適應社會法治的需要，因而法治也是中國國家治理現代化的一個重要內容和方向?！巴苿臃ㄖ沃袊ㄔO是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和重要保障。只有建立法治中國，才能實現國家治理體系和治理能力的制度化、規范化和程序化；建立法治中國，國家治理體系和治理能力現代化也會有制度性保障。”[5]

（三）注重民主

民主是社會主義的本質和優勢之一，民主也是中國國家治理的基本原則之一。對于國家治理，民主一方面體現為對民主制度產生的權力機關、法律法規的尊重，另一方面體現為國家治理活動遵照民主原則。主要有在國家治理活動中充分保障公民的民主權益，行政決策、行政執行、行政監督的民主化。

（四）尊重和運用科學

科學是關于事物規律的知識體系。人類活動只有符合自然和社會規律才能順利進行。國家治理活動更應該尊重科學。中國國家治理已經越來越多地在決策中聽取、吸收專家的專業意見。政府內部的政策研究機構，政府外部的各類智庫，為提高國家治理的科學化程度提供了保障。同時，中國國家治理也越來越注重在國家治理活動中應用現代科學技術。依靠科學技術，國家治理可以優化管理流程、增強管理能力、增加管理手段、提高反應速度、節約成本、提高效率。電子政府、電子政務等就是國家治理與現代科學技術密切結合的產物。此外，隨著科學技術和經濟關系的加強，科學研究活動社會化程度的提高，國際高科技競爭的激烈，運用政府力量推動科學技術發展，提高科技競爭力也越來越成為國家治理活動的重要內容。

（五）行政體制和干部人事制度的改革

政府是國家治理的主體，其組織體制、制度等都對國家治理有重要影響。近幾十年來，中國在行政體制包括干部人事制度方面進行了大量改革、探索，以改善國家治理。如市管縣、省直管縣、精簡機構、大部制等等。在干部人事制度上主要是建立和完善公務員制度。公務員是國家治理活動的主要承擔者，他們的素質影響著國家治理的效能。現代國家治理活動專業化程度日益提高，對行政人員的素質也提出很高要求。為了適應這一趨勢，中國參照外國做法建立了有中國特色的公務員制度。公務員制度與黨對干部隊伍建設的要求——革命化、年輕化、知識化和專業化相一致。公務員制度的建立對中國國家治理的發展產生了積極影響。

（六）建設學習型行政組織

學習型組織是知識經濟、信息時代組織變革的趨勢。不僅是企業組織，行政組織也有建設學習型組織的必要。對國家治理而言，學習型行政組織對外部壓力的反應能力更強，自我調整的能力也更強?，F在，中國的行政組織越來越重視和學習管理學、行政管理學、政治學、社會學、經濟學、法學等。這是中國國家治理在面對變化頻繁、關系復雜、領域廣泛的社會事務時做出的重要選擇。

（七）注重成本與效率

公司治理和國家治理所針對的領域不同，但也存在交流和影響關系。企業管理中對成本和效率的重視也逐漸滲透到國家治理中。國家治理活動的成本要靠國家財政來提供，所以，控制、降低行政成本符合國家和社會的利益。提高行政效率除滿足時效性要求外，也有利于節約行政成本。行政成本居高不下、行政效率低下是國家治理中最容易出現也最難徹底解決的問題。提高治理效率，降低治理成本依然是中國國家治理面臨的重大挑戰。

四、結語：直面壓力，正確選擇

壓力與選擇是中國國家治理演變中的兩大重要影響因素，兩者共同決定了中國國家治理的演進過程。對于國家治理，壓力是給定的約束條件，無法自由選擇，但國家治理主體如何做出、做出什么樣的反應則在很大程度上是治理主體可以自主選擇的。如果行政組織對壓力的認識正確而全面，做出的選擇符合客觀規律和歷史趨勢，則壓力就會變成動力，國家治理可以得到發展，整個社會也將從中受益。反之，如果國家治理主體對壓力缺乏意識、認識錯誤、只考慮自身得失，做出的選擇不符合客觀規律和歷史趨勢，則壓力就會變成阻力，國家治理會舉步維艱，公共利益也會受損。所以，在壓力面前，中國國家治理的各個主體應直面壓力，遵從規律，摒棄私利，做出正確選擇。

注釋：

①筆者認為國家治理應包括顯/隱兩個層面，也可稱為具體/抽象兩個層面。國家治理體系、國家治理能力屬于顯性或具體層面。在它們背后還應該有一個隱含的、抽象的層面，這個層面集中體現為一系列觀念原則的治道。對此，將另以專文論之。

參考文獻：

[1]教育部中國特色社會主義理論體系研究中心，執筆，王浦劬.科學把握“國家治理”的含義[N].光明日報，2013-12-29.

[2]唐皇鳳.大國治理：中國國家治理的現實基礎與主要困境[J].中共浙江省委黨校學報，2005，（6）.

[3]趙雪紅.改革開放以來國家治理的變革[J].人民論壇，2014，（4）.

[4]羅許成著.全球化與當代中國馬克思主義國家理論的新發展：一種國家治理的視角[M].浙江大學出版社，2009.

[5]賴早興.國家治理體系和治理能力現代化的法治內涵[N].光明日報，2014-05-14.

作者簡介：劉學斌（1977-），男，山西長治人，博士，博士后，講師，北京大學訪問學者，天津師范大學政治文化與政治文明建設研究院研究人員，天津師范大學政治與行政學院教師，學術期刊《政治思想史》編輯。

（責任編輯：李直）