重慶市地票跨區域流轉的制度設計與運行機制

馬智利+寧盼盼+馬敏達+湯達

摘要：重慶市的地票交易制度由于為城市提供建設用地指標而保護了國家耕地，已經引起了各方面的關注，但是目前全國范圍內推行地票制度的省（市、區）較少。結合重慶市地票交易的特點，設計了地票跨區域流轉制度，并以與上海市的跨區域流轉為例，通過2個城市間地票的跨區域流轉與落地使用，以期為上海市提供新增建設用地指標，也向重慶市輸送經濟發展所需資金。研究結果表明，地票的跨區域流轉使用，可以實現2個城市共同分享城市發展所帶來的經濟效益，本質上是土地發展權的轉移。

關鍵詞：重慶市；上海市；地票；跨區域流轉；土地發展權；建設用地指標

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A

文章編號：1002-1302（2014）08-0422-04

從世界各個國家的發展情況來看，在城市化發展的過程中，全球范圍普遍存在的規律是：城鄉建設用地大量增加，農村建設用地相應減少，土地集約化利用水平不斷提高。由于目前我國城鄉二元結構問題突出，城市化發展出現了與之相悖的情形。我國的大中型城市在迅速發展的過程中，為了滿足對不斷增長的人口的承載能力，其對土地的需求量較大；同時，我國大多數農村地區存在著農村可耕種土地荒廢、農村建設用地閑置的現象，與城市土地資源的稀缺形成鮮明對比，出現了兩類土地資源之間不對等、不互補的現象。因此可以看出，城市建設用地與農村建設用地2種不同資源的配置與協調直接影響并制約了城市的經濟建設與城鎮發展。

2013年12月在北京舉行的中央經濟工作會議提出，要堅持國家糧食安全戰略，18億畝耕地紅線依然必須堅守，同時現有耕地面積必須維持基本穩定。國務院每年向各個城市下達的新增建設用地指標有限，因此從經濟發展、人口增長、文明建設等角度難以滿足城市本身對土地的需求。2013年11月召開的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出建立城鄉統一的建設用地市場，以賦予農民更多財產權利，這為填補城市建設土地資源缺口提供了一個指導方向。

重慶市于2008年12月開始實行地票交易制度，將農村閑置宅基地復墾，形成建設用地指標，供城市建設使用。重慶地票交易制度從宏觀長期的角度對城鄉建設性用地進行綜合平衡，保障了城市建設用地供給，同時增加了市場土地供應量，減弱了因土地太少導致的房地產價格畸形高漲的趨勢，同時保護了農村耕地。目前全國推行地票交易制度較為成功、規模較大的為重慶市，并且交易主體范圍廣泛，交易流程明確，效果顯著。四川省成都市、廣東省廣州市、江蘇省宿遷市、安徽省宣城市近年來紛紛嘗試開展地票交易，但僅限于這些地級市市域內的土地資源置換，供給對象為鄉鎮企業或開發區企業，每年的交易面積較小。

地票交易制度在協調城鄉建設用地平衡上有其優越性，但目前推行使用的區域較少，且使用區域有限。目前我國許多大中型城市不具備開放地票交易制度的條件，但城市建設用地資源供給又較為緊迫，從而嚴重制約著城市經濟建設和人文建設進程。因此，本研究嘗試將地票供給方和需求方所在的區域分開，以重慶市作為地票供給方城市，上海市作為需求方城市，使地票跨區域流轉使用，以期為需求方城市供給城市建設用地指標，使得雙方城市利益共享。

1 地票跨區域流轉背景

1.1 重慶地票制度

重慶市成立的農村土地交易所以地票交易為核心，開展“先補后占”的建設用地占用耕地模式，以期借此健全農村土地管理制度，優化城鄉土地資源配置，加快城鄉統籌改革。重慶市地票運行模式分為復墾、驗收、交易和使用4個環節^[1]。地票交易的具體流程見圖1。

地票就是農村宅基地及其附屬的設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村集體建設用地復墾為耕地后可用于建設的用地指標^[1]。土地開發者可以根據自身建設項目的需要在重慶市農村土地交易所競購地票，并在符合城鄉規劃和土地規劃范圍內選擇相應耕地作為擬開發用地；政府首先將開發者所選耕地征轉為城鎮建設用地，進行整理后，對該地塊實行招標拍賣掛牌，土地一旦出讓，即為競購者的地票落地使用。在城鄉綜合配套改革背景下，重慶市對建設用地的需求是地票交易制度實施的主要根源。

1.2 重慶市地票制度的成效

重慶市城鄉二元經濟結構明顯，在城市建設快速發展的過程中，建設用地供給不足，同時重慶市農村經濟發展緩慢，農村建設用地資源浪費嚴重。自地票交易制度實施以來，效果主要體現在促進城市建設用地的增加與農村建設用地的減少掛鉤，確保城鄉建設用地總量不增加、耕地總量不減少；促進城市反哺農村、發達地區支持落后地區；堅持國家土地制度，依法保障農民的占有、使用、收益等權利；激活城鄉要素市場，完善城鄉市場體系。地票制度的實施，推進了統籌城鄉綜合配套改革，建立了城鄉統一的建設用地市場，促進了城鄉經濟社會全面協調可持續發展。

截至2013年12月16日，重慶市地票交易累計 0.811萬hm2，地票交易額245.27億元；累計復墾建設用地 1.21萬hm2，交易地票1.114萬hm2，已有0.53萬hm2落地使用^[2]。重慶市的歷年地票交易數據見表1。

3 結論

目前，重慶地票交易制度在重慶市內實施效果良好。本研究將重慶市的多余地票跨區域流轉使用到上海市，通過對重慶地票的供給機制、上海市土地資源的缺乏現狀作分析，得出重慶地票向上海市跨區域流轉存在市場需求；同時通過設立地票跨區域流轉機制，對跨區域流轉地票交易價格因素進行分析，得出其現實可行性；最后通過對重慶地票跨區域流轉產生的4個方面影響，即重慶地票價格、上海市房價、國家宏觀調控、流轉區域限制作出分析評價。通過本研究對地票跨區域流轉機制的建立與分析可知，通過重慶市與上海市土地發展權之間的置換，可以緩解上海市建設用地緊張的局面；同時，重慶地票跨區域流轉也可以作為重慶市目前農村土地改革、農村土地發展權處理的參考辦法，加速重慶市城鄉統籌建設，發展農村經濟。

參考文獻：

[1]重慶市人民政府. 重慶農村土地交易所管理暫行辦法[Z]. 重慶：渝府發[2008]127號，2008：7-11.

[2]重慶市人民政府. 重慶市國土資源和房屋管理2012年公報[EB/OL]. （2013-07-18）[2014-01-10]. http：//www.cqgtfw.gov.cn/zwgkml/tjfx/gtfggb/201312/t20131218_219603.html.

[3]重慶戶籍改革開啟 千萬農村人口將轉市民[EB/OL]. （2010-07-14）[2014-01-10]. http：//www.chinadaily.com.cn/dfpd/2010-07/14/content_10103127.htm.

[4]重慶市人民政府. 關于推進新型城鎮化的若干意見[Z]. 重慶：渝委發〔2012〕23號，2012：1-2.

[5]先 靜. 城鄉統籌背景下成渝兩地的農民工住房券機制設計[D]. 重慶：重慶大學，2012：35-37.

[6]石憶邵，黃銀池. 開發區土地集約利用研究——以上海開發區為例[J]. 現代城市研究，2011，5（5）：13-19.

[7]盧為民，馬祖琦. 看日本東京都如何解決土地供需矛盾[J]. 中國土地，2013（4）：62-63.

[8]上海商報地產. 2012年全國商品房銷售面積達11億[EB/OL]. （2013-1-31）[2014-01-10]. http：//www.shbiz.com.cn/Item/200957.aspx.

[9]重慶市國土房管局. 關于規范地票價款使用促進農村集體建設用地復墾的指導意見（試行）[Z]. 重慶：渝國土房管發：[2010]384號，2010：2-5.

[10]重慶市人民政府. 重慶農村土地交易所建設用地指標（地票）公開交易公告渝農地所告字[2013]1號[EB/OL]. （2013-06-24）[2014-01-10]. http：//www.cqgtfw.gov.cn/ztgz/dpjyzt/dpjyxx/201306/t20130624_211219.html.endprint

摘要：重慶市的地票交易制度由于為城市提供建設用地指標而保護了國家耕地，已經引起了各方面的關注，但是目前全國范圍內推行地票制度的省（市、區）較少。結合重慶市地票交易的特點，設計了地票跨區域流轉制度，并以與上海市的跨區域流轉為例，通過2個城市間地票的跨區域流轉與落地使用，以期為上海市提供新增建設用地指標，也向重慶市輸送經濟發展所需資金。研究結果表明，地票的跨區域流轉使用，可以實現2個城市共同分享城市發展所帶來的經濟效益，本質上是土地發展權的轉移。

關鍵詞：重慶市；上海市；地票；跨區域流轉；土地發展權；建設用地指標

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A

文章編號：1002-1302（2014）08-0422-04

從世界各個國家的發展情況來看，在城市化發展的過程中，全球范圍普遍存在的規律是：城鄉建設用地大量增加，農村建設用地相應減少，土地集約化利用水平不斷提高。由于目前我國城鄉二元結構問題突出，城市化發展出現了與之相悖的情形。我國的大中型城市在迅速發展的過程中，為了滿足對不斷增長的人口的承載能力，其對土地的需求量較大；同時，我國大多數農村地區存在著農村可耕種土地荒廢、農村建設用地閑置的現象，與城市土地資源的稀缺形成鮮明對比，出現了兩類土地資源之間不對等、不互補的現象。因此可以看出，城市建設用地與農村建設用地2種不同資源的配置與協調直接影響并制約了城市的經濟建設與城鎮發展。

2013年12月在北京舉行的中央經濟工作會議提出，要堅持國家糧食安全戰略，18億畝耕地紅線依然必須堅守，同時現有耕地面積必須維持基本穩定。國務院每年向各個城市下達的新增建設用地指標有限，因此從經濟發展、人口增長、文明建設等角度難以滿足城市本身對土地的需求。2013年11月召開的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出建立城鄉統一的建設用地市場，以賦予農民更多財產權利，這為填補城市建設土地資源缺口提供了一個指導方向。

重慶市于2008年12月開始實行地票交易制度，將農村閑置宅基地復墾，形成建設用地指標，供城市建設使用。重慶地票交易制度從宏觀長期的角度對城鄉建設性用地進行綜合平衡，保障了城市建設用地供給，同時增加了市場土地供應量，減弱了因土地太少導致的房地產價格畸形高漲的趨勢，同時保護了農村耕地。目前全國推行地票交易制度較為成功、規模較大的為重慶市，并且交易主體范圍廣泛，交易流程明確，效果顯著。四川省成都市、廣東省廣州市、江蘇省宿遷市、安徽省宣城市近年來紛紛嘗試開展地票交易，但僅限于這些地級市市域內的土地資源置換，供給對象為鄉鎮企業或開發區企業，每年的交易面積較小。

地票交易制度在協調城鄉建設用地平衡上有其優越性，但目前推行使用的區域較少，且使用區域有限。目前我國許多大中型城市不具備開放地票交易制度的條件，但城市建設用地資源供給又較為緊迫，從而嚴重制約著城市經濟建設和人文建設進程。因此，本研究嘗試將地票供給方和需求方所在的區域分開，以重慶市作為地票供給方城市，上海市作為需求方城市，使地票跨區域流轉使用，以期為需求方城市供給城市建設用地指標，使得雙方城市利益共享。

1 地票跨區域流轉背景

1.1 重慶地票制度

重慶市成立的農村土地交易所以地票交易為核心，開展“先補后占”的建設用地占用耕地模式，以期借此健全農村土地管理制度，優化城鄉土地資源配置，加快城鄉統籌改革。重慶市地票運行模式分為復墾、驗收、交易和使用4個環節^[1]。地票交易的具體流程見圖1。

地票就是農村宅基地及其附屬的設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村集體建設用地復墾為耕地后可用于建設的用地指標^[1]。土地開發者可以根據自身建設項目的需要在重慶市農村土地交易所競購地票，并在符合城鄉規劃和土地規劃范圍內選擇相應耕地作為擬開發用地；政府首先將開發者所選耕地征轉為城鎮建設用地，進行整理后，對該地塊實行招標拍賣掛牌，土地一旦出讓，即為競購者的地票落地使用。在城鄉綜合配套改革背景下，重慶市對建設用地的需求是地票交易制度實施的主要根源。

1.2 重慶市地票制度的成效

重慶市城鄉二元經濟結構明顯，在城市建設快速發展的過程中，建設用地供給不足，同時重慶市農村經濟發展緩慢，農村建設用地資源浪費嚴重。自地票交易制度實施以來，效果主要體現在促進城市建設用地的增加與農村建設用地的減少掛鉤，確保城鄉建設用地總量不增加、耕地總量不減少；促進城市反哺農村、發達地區支持落后地區；堅持國家土地制度，依法保障農民的占有、使用、收益等權利；激活城鄉要素市場，完善城鄉市場體系。地票制度的實施，推進了統籌城鄉綜合配套改革，建立了城鄉統一的建設用地市場，促進了城鄉經濟社會全面協調可持續發展。

截至2013年12月16日，重慶市地票交易累計 0.811萬hm2，地票交易額245.27億元；累計復墾建設用地 1.21萬hm2，交易地票1.114萬hm2，已有0.53萬hm2落地使用^[2]。重慶市的歷年地票交易數據見表1。

3 結論

目前，重慶地票交易制度在重慶市內實施效果良好。本研究將重慶市的多余地票跨區域流轉使用到上海市，通過對重慶地票的供給機制、上海市土地資源的缺乏現狀作分析，得出重慶地票向上海市跨區域流轉存在市場需求；同時通過設立地票跨區域流轉機制，對跨區域流轉地票交易價格因素進行分析，得出其現實可行性；最后通過對重慶地票跨區域流轉產生的4個方面影響，即重慶地票價格、上海市房價、國家宏觀調控、流轉區域限制作出分析評價。通過本研究對地票跨區域流轉機制的建立與分析可知，通過重慶市與上海市土地發展權之間的置換，可以緩解上海市建設用地緊張的局面；同時，重慶地票跨區域流轉也可以作為重慶市目前農村土地改革、農村土地發展權處理的參考辦法，加速重慶市城鄉統籌建設，發展農村經濟。

參考文獻：

[1]重慶市人民政府. 重慶農村土地交易所管理暫行辦法[Z]. 重慶：渝府發[2008]127號，2008：7-11.

[2]重慶市人民政府. 重慶市國土資源和房屋管理2012年公報[EB/OL]. （2013-07-18）[2014-01-10]. http：//www.cqgtfw.gov.cn/zwgkml/tjfx/gtfggb/201312/t20131218_219603.html.

[3]重慶戶籍改革開啟 千萬農村人口將轉市民[EB/OL]. （2010-07-14）[2014-01-10]. http：//www.chinadaily.com.cn/dfpd/2010-07/14/content_10103127.htm.

[4]重慶市人民政府. 關于推進新型城鎮化的若干意見[Z]. 重慶：渝委發〔2012〕23號，2012：1-2.

[5]先 靜. 城鄉統籌背景下成渝兩地的農民工住房券機制設計[D]. 重慶：重慶大學，2012：35-37.

[6]石憶邵，黃銀池. 開發區土地集約利用研究——以上海開發區為例[J]. 現代城市研究，2011，5（5）：13-19.

[7]盧為民，馬祖琦. 看日本東京都如何解決土地供需矛盾[J]. 中國土地，2013（4）：62-63.

[8]上海商報地產. 2012年全國商品房銷售面積達11億[EB/OL]. （2013-1-31）[2014-01-10]. http：//www.shbiz.com.cn/Item/200957.aspx.

[9]重慶市國土房管局. 關于規范地票價款使用促進農村集體建設用地復墾的指導意見（試行）[Z]. 重慶：渝國土房管發：[2010]384號，2010：2-5.

[10]重慶市人民政府. 重慶農村土地交易所建設用地指標（地票）公開交易公告渝農地所告字[2013]1號[EB/OL]. （2013-06-24）[2014-01-10]. http：//www.cqgtfw.gov.cn/ztgz/dpjyzt/dpjyxx/201306/t20130624_211219.html.endprint

摘要：重慶市的地票交易制度由于為城市提供建設用地指標而保護了國家耕地，已經引起了各方面的關注，但是目前全國范圍內推行地票制度的省（市、區）較少。結合重慶市地票交易的特點，設計了地票跨區域流轉制度，并以與上海市的跨區域流轉為例，通過2個城市間地票的跨區域流轉與落地使用，以期為上海市提供新增建設用地指標，也向重慶市輸送經濟發展所需資金。研究結果表明，地票的跨區域流轉使用，可以實現2個城市共同分享城市發展所帶來的經濟效益，本質上是土地發展權的轉移。

關鍵詞：重慶市；上海市；地票；跨區域流轉；土地發展權；建設用地指標

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A

文章編號：1002-1302（2014）08-0422-04

從世界各個國家的發展情況來看，在城市化發展的過程中，全球范圍普遍存在的規律是：城鄉建設用地大量增加，農村建設用地相應減少，土地集約化利用水平不斷提高。由于目前我國城鄉二元結構問題突出，城市化發展出現了與之相悖的情形。我國的大中型城市在迅速發展的過程中，為了滿足對不斷增長的人口的承載能力，其對土地的需求量較大；同時，我國大多數農村地區存在著農村可耕種土地荒廢、農村建設用地閑置的現象，與城市土地資源的稀缺形成鮮明對比，出現了兩類土地資源之間不對等、不互補的現象。因此可以看出，城市建設用地與農村建設用地2種不同資源的配置與協調直接影響并制約了城市的經濟建設與城鎮發展。

2013年12月在北京舉行的中央經濟工作會議提出，要堅持國家糧食安全戰略，18億畝耕地紅線依然必須堅守，同時現有耕地面積必須維持基本穩定。國務院每年向各個城市下達的新增建設用地指標有限，因此從經濟發展、人口增長、文明建設等角度難以滿足城市本身對土地的需求。2013年11月召開的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出建立城鄉統一的建設用地市場，以賦予農民更多財產權利，這為填補城市建設土地資源缺口提供了一個指導方向。

重慶市于2008年12月開始實行地票交易制度，將農村閑置宅基地復墾，形成建設用地指標，供城市建設使用。重慶地票交易制度從宏觀長期的角度對城鄉建設性用地進行綜合平衡，保障了城市建設用地供給，同時增加了市場土地供應量，減弱了因土地太少導致的房地產價格畸形高漲的趨勢，同時保護了農村耕地。目前全國推行地票交易制度較為成功、規模較大的為重慶市，并且交易主體范圍廣泛，交易流程明確，效果顯著。四川省成都市、廣東省廣州市、江蘇省宿遷市、安徽省宣城市近年來紛紛嘗試開展地票交易，但僅限于這些地級市市域內的土地資源置換，供給對象為鄉鎮企業或開發區企業，每年的交易面積較小。

地票交易制度在協調城鄉建設用地平衡上有其優越性，但目前推行使用的區域較少，且使用區域有限。目前我國許多大中型城市不具備開放地票交易制度的條件，但城市建設用地資源供給又較為緊迫，從而嚴重制約著城市經濟建設和人文建設進程。因此，本研究嘗試將地票供給方和需求方所在的區域分開，以重慶市作為地票供給方城市，上海市作為需求方城市，使地票跨區域流轉使用，以期為需求方城市供給城市建設用地指標，使得雙方城市利益共享。

1 地票跨區域流轉背景

1.1 重慶地票制度

重慶市成立的農村土地交易所以地票交易為核心，開展“先補后占”的建設用地占用耕地模式，以期借此健全農村土地管理制度，優化城鄉土地資源配置，加快城鄉統籌改革。重慶市地票運行模式分為復墾、驗收、交易和使用4個環節^[1]。地票交易的具體流程見圖1。

地票就是農村宅基地及其附屬的設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村集體建設用地復墾為耕地后可用于建設的用地指標^[1]。土地開發者可以根據自身建設項目的需要在重慶市農村土地交易所競購地票，并在符合城鄉規劃和土地規劃范圍內選擇相應耕地作為擬開發用地；政府首先將開發者所選耕地征轉為城鎮建設用地，進行整理后，對該地塊實行招標拍賣掛牌，土地一旦出讓，即為競購者的地票落地使用。在城鄉綜合配套改革背景下，重慶市對建設用地的需求是地票交易制度實施的主要根源。

1.2 重慶市地票制度的成效

重慶市城鄉二元經濟結構明顯，在城市建設快速發展的過程中，建設用地供給不足，同時重慶市農村經濟發展緩慢，農村建設用地資源浪費嚴重。自地票交易制度實施以來，效果主要體現在促進城市建設用地的增加與農村建設用地的減少掛鉤，確保城鄉建設用地總量不增加、耕地總量不減少；促進城市反哺農村、發達地區支持落后地區；堅持國家土地制度，依法保障農民的占有、使用、收益等權利；激活城鄉要素市場，完善城鄉市場體系。地票制度的實施，推進了統籌城鄉綜合配套改革，建立了城鄉統一的建設用地市場，促進了城鄉經濟社會全面協調可持續發展。

截至2013年12月16日，重慶市地票交易累計 0.811萬hm2，地票交易額245.27億元；累計復墾建設用地 1.21萬hm2，交易地票1.114萬hm2，已有0.53萬hm2落地使用^[2]。重慶市的歷年地票交易數據見表1。

3 結論

目前，重慶地票交易制度在重慶市內實施效果良好。本研究將重慶市的多余地票跨區域流轉使用到上海市，通過對重慶地票的供給機制、上海市土地資源的缺乏現狀作分析，得出重慶地票向上海市跨區域流轉存在市場需求；同時通過設立地票跨區域流轉機制，對跨區域流轉地票交易價格因素進行分析，得出其現實可行性；最后通過對重慶地票跨區域流轉產生的4個方面影響，即重慶地票價格、上海市房價、國家宏觀調控、流轉區域限制作出分析評價。通過本研究對地票跨區域流轉機制的建立與分析可知，通過重慶市與上海市土地發展權之間的置換，可以緩解上海市建設用地緊張的局面；同時，重慶地票跨區域流轉也可以作為重慶市目前農村土地改革、農村土地發展權處理的參考辦法，加速重慶市城鄉統籌建設，發展農村經濟。

參考文獻：

[1]重慶市人民政府. 重慶農村土地交易所管理暫行辦法[Z]. 重慶：渝府發[2008]127號，2008：7-11.

[2]重慶市人民政府. 重慶市國土資源和房屋管理2012年公報[EB/OL]. （2013-07-18）[2014-01-10]. http：//www.cqgtfw.gov.cn/zwgkml/tjfx/gtfggb/201312/t20131218_219603.html.

[3]重慶戶籍改革開啟 千萬農村人口將轉市民[EB/OL]. （2010-07-14）[2014-01-10]. http：//www.chinadaily.com.cn/dfpd/2010-07/14/content_10103127.htm.

[4]重慶市人民政府. 關于推進新型城鎮化的若干意見[Z]. 重慶：渝委發〔2012〕23號，2012：1-2.

[5]先 靜. 城鄉統籌背景下成渝兩地的農民工住房券機制設計[D]. 重慶：重慶大學，2012：35-37.

[6]石憶邵，黃銀池. 開發區土地集約利用研究——以上海開發區為例[J]. 現代城市研究，2011，5（5）：13-19.

[7]盧為民，馬祖琦. 看日本東京都如何解決土地供需矛盾[J]. 中國土地，2013（4）：62-63.

[8]上海商報地產. 2012年全國商品房銷售面積達11億[EB/OL]. （2013-1-31）[2014-01-10]. http：//www.shbiz.com.cn/Item/200957.aspx.

[9]重慶市國土房管局. 關于規范地票價款使用促進農村集體建設用地復墾的指導意見（試行）[Z]. 重慶：渝國土房管發：[2010]384號，2010：2-5.

[10]重慶市人民政府. 重慶農村土地交易所建設用地指標（地票）公開交易公告渝農地所告字[2013]1號[EB/OL]. （2013-06-24）[2014-01-10]. http：//www.cqgtfw.gov.cn/ztgz/dpjyzt/dpjyxx/201306/t20130624_211219.html.endprint