經濟專家三人談：破解新常態下的就業難題

楊宜勇：國家發展改革委員會人力資源和社會研究所所長

莫 榮：人力資源和社會保障部工資研究所所長

陳炳才：國家行政學院進修部副主任、研究員兼本刊特約主持人

主持人：《人民公仆》雜志記者 邢軒

主持人的話：

就業是每個政府都要面對的突出問題，也是最大的民生問題。在未來十年、二十年，中國的勞動力總量都將在8億以上。對于中國政府來說，為了保障和改善民生，首先面臨的問題或壓力還是要保證比較充分的就業。

近年來，為了促進就業，我國政府已將積極的就業政策作為一項基本國策。在 2014年天津夏季達沃斯世界經濟論壇上，李克強總理表示，今年上半年經濟下行壓力加大，但我國就業不降反增。

政府通過積極推進行政審批制度改革，各部門已取消和下放了600多項行政審批事項，今年又在全國推行了商事制度等改革，企業準入的門檻降低了，“緊箍咒”松了，極大地調動了全社會創業、興業的熱情。1至8月份新登記注冊市場主體800多萬戶，其中3至8月份工商登記制度改革后，新登記注冊企業同比增長61%，出現了井噴式的增長。1至8月份，31個大中城市調查失業率保持在5%左右，城鎮新增就業9700萬人，與去年同期相比增加了10多萬人。正是通過一系列改革的有效發力，打開了服務業等新興產業發展的“閘門”，對擴大就業起到了重要的“推進器”、“容納器”的作用。

如何繼續保持這一良好勢頭，從深層次的體制機制改革，進一步促進社會的充分就業，本期我們約請三位國內知名經濟學者，深入探討新形勢下的中國就業問題，破解存在的各種難題。

為什么要把就業放在更突出的位置？

陳炳才：金融危機以來，就業成為發達國家很頭疼的問題。但我國采取一攬子應對措施，就業壓力不突出，失業率還下降了，保證了社會的穩定。但近幾年就業尤其是大學生的就業問題比較突出。我國失業總量在增加，今后幾年的就業形勢不容樂觀，需要引起重視。我們國家也在講，要把就業放在更突出的位置。想問楊宜勇、莫榮，你們怎么理解宏觀調控的就業地位，怎么才算是把就業放在更突出的位置？

楊宜勇：中國的宏觀調控，穩增長、促改革、調結構和惠民生與西方的不完全一樣。國際上，宏觀調控一般都是講總量增長，促改革、調結構都不是總量性的政策。總量性政策就是宏觀調控，穩增長，惠民生。李克強總理說穩增長也是為了就業，在達沃斯說7.5%的速度差不多。速度到底是多少才能穩就業，專家有不同的意見。有人說經濟增長速度6.5%就可以實現穩就業了。目前來說，宏觀調控講就業就是兩句話，即：就業是民生之本，把就業放在突出位置。目前的位置基本上是適當的，不用更突出。

莫榮：在今年的政府工作報告中，我國的宏觀經濟目標是經濟增長7.5%，新增就業1000萬人。為了實現宏觀經濟四大目標，我國調控采取的具體思路是：穩增長，把經濟穩上去。然后促改革，調結構，保民生，落腳點在保民生。宏觀經濟要實現四大目標，要通過四個具體的宏觀經濟手段來實現，實現目標也是保民生，李克強總理講保民生就是保就業。我國宏觀經濟的四大目標即經濟增長、國際貿易平衡、控制通貨膨脹、增加就業減少失業，哪個目標是優先的目標？過去有爭論，可以說10年前在政治局集體學習就業問題的時候，專家提出來把就業作為優先目標，當時大家認識不太一致。10年后2012年政治局再次集體學習就業問題，專家又把就業作為優先目標提出來，這時候大家的認識是一致的。過去經濟增長的第一目標或者是首要目標，從“十二五”開始情況不同了，大家可以看中央領導的講話，把就業作為優先發展的目標了。

陳炳才：你講就業優先，怎么優先法？

莫榮：我們把就業作為優先目標，首先是將“就業優先”的理念作為編制經濟社會發展中長期規劃和制訂就業政策的指導思想，應體現在“十三五”規劃的指導原則和主要指標之中。其次是在財政預算投入、產業規劃發展、企業結構調整、教育培訓制度、公共服務體系等方面也應體現“就業優先”的精神，提出促進就業的規劃措施或創造就業崗位的預期指標。第三是通過實行更加明確有效的目標責任制，落實就業民生之本的工作任務，并使之真正作為經濟發展的重要出發點和落腳點。

從經濟學的角度，能不能把就業作為優先目標呢？宏觀經濟講四大問題，第一是經濟增長，第二是控制通貨膨脹，第三是國際貿易平衡，第四是就業增加或者說失業減少。四個目標中，不可能把消費物價CPI作為優先目標，也不能把進出口作為優先目標。剩下就是經濟增長優先還是就業優先的問題。過去30多年一直是經濟增長優先，現在轉變一種思路談就業優先，有沒有道理？現在看有道理。就業是天大的事，是民生之本，安國之策。從經濟增長動力來源看，經濟增長一靠投資，二靠出口，三靠消費。我們國家的經濟規模是56.8萬億元，2013年投資占當年GDP的比重達到78%多，這是不可持續的，最近投資增長率是往下走，不利于經濟增長，但不能再次刺激投資。出口目前也有問題，增長幅度很低。早期我們出口增長35%以上，今年有一陣子是負增長。增長的動力來源只能靠消費，由消費增長轉變經濟發展方式是中央的決策，我們今后經濟增長更多靠消費、出口、投資協同拉動。消費怎么增長？得讓老百姓有工作，有好的收入，從這個角度講，就業作為優先目標，在經濟學上是站得住腳的。

現在我們的政策是：法律規定零就業家庭，政府必須要幫助他們就業，各地做得非常好。特困家庭，也做得很好。就業增長是有其經濟規律的。就業增長，經濟增長是基礎，這沒問題。但經濟增長模式不同，導致的就業增量不一樣。比如說搞重化工業，解決不了就業。就業優先考慮產業布局中的勞動密集型產業發展，這樣就會促進就業。如果我們像20世紀60年代發展重化工業，解決不了就業問題，就會導致社會問題。就業優先體現在規劃，在計劃、在未來時，在布局上優先考慮。

怎樣把就業作為考核地方政府的目標？

陳炳才：就業問題是如此重要，是否把就業作為考核地方政府的目標，乃至約束性指標？

楊宜勇：我覺得地方宏觀調控的概念不成立。因為調控有邊界、有約束，就是因為有邊界控制，才有所謂的調控。因為有統一的貨幣政策，有護照管理，有獨立的財政政策，所以各省之間不存在宏觀調控。但是，有三個例外，那就是港澳臺。但是它有獨立的貨幣，有獨立的財政政策，還有邊境控制，還有外事、外交主權。所以他們目前在“一國兩制”的情況下，有一定的宏觀調控。考核地方就業指標，難以操作。廣東吸收外來就業四千多萬，河南送出去兩千多萬。怎么考核廣東？很難從省際之間劃清責任。

陳炳才：我在發改委工作的時候，六五時期就提出經濟增長不能低于6%，提出的理由是低于6%就會有失業的壓力。后來是7%到8%，現在7.5%的經濟增長速度是政策的心里“門檻”，理由就是沒有一定的增長就會帶來就業壓力。問題是：高增長是否一定帶來高就業？中國的經濟增長下降到5%-7%的話，就業真的會有問題嗎？

楊宜勇：首先，高增長與高就業肯定不是一一對應的關系。我國經濟增長10%的時候，就業也是往下走的，主要看增長方式。富士康突然到成都建一個廠，多少億產值上去了，但是用多少人不一樣。其次，中央把經濟增長7.5%或者7%以上作為宏觀調控的一個目標，實際上為了保就業，這個數字我們經過了很認真的測算。經濟下滑以后，對就業的影響是比較大的。我們曾經做過測算，如果經濟增長速度從9%到6%之間下滑一個百分點，大概減少一百萬個就業機會，從6%到4%，每下滑一個點，減少二百四十萬個就業機會，增加4%以上的增長，一個崗位是增加四百萬個就業機會。

國際上有一個“奧肯”定律，發現失業率上升一個百分點，經濟下滑兩個百分點。甚至看經濟好不好，就看失業率變動。現在美國的失業率已經到6%左右，它最高在10%，現在經濟就比較好了。再往下走，失業率在6%以下是非常安全的區域了。我想，這是為什么中央關心經濟增長和就業的重要原因。

跟專家的看法不一樣，我贊成高增長能夠帶來高就業的說法。但是10%的增長不會帶來10%的就業，帶來1%到2%也是增長。中國的勞動力參與經濟活動的比率是很高的，達到78%左右，有一些國家只有70%，65%，甚至55%，這是高就業。還有低失業率，我國的失業率在4%，在全球是很低的，算是充分就業水平的失業率。“奧肯”定律反過來用，失業率增長1%，GDP減少2%，失業率降低1%，經濟也就增長了。30年的發展證明了高增長帶來了高就業，高增長帶來高就業的歷史不能抹煞。

陳炳才：應該說我們的就業問題解決得還是比較好的，像歐元區的失業率達到了12%，高一點的國家都在5%以上，中國4.1%是比較低的國家。總體來說就業情況比較好。但是中國未來的就業趨勢怎么樣？會不會出現高失業率？可能要關注一下。過去的經濟增長平均下來是9%，9年增加了2370萬人，未來9年還會不會增加這么多人？我們未來勞動力就業壓力是減輕還是加重？

莫榮：首先把這個數更正一下，你那2370萬是總量的凈增。這個數確實不高。但是，還有一個數據城鎮凈增，城鎮凈增的數量是一年一千多萬，這些年城鎮凈增還是不錯，農村勞動力減少導致了總量的減少。

第二個未來勞動力供給減少，是從人口統計學的角度講勞動力減少，實際上是勞動力供給增加會延續到2016年。16歲到59歲是法定勞動年齡，為什么這些年實際沒有減少，有一個重要的原因，就是現在的孩子上完高中以后已經18歲，上完大學22歲，上完研究生24至25歲，上完博士28歲，整體的勞動年齡推后了七八年，整體的高峰大約延后到2016年，人口、就業的壓力都在一個高峰。

另外我國有一個比較特殊的情況，退休年齡非常不合理，女同志50歲退休，在國際上是少有的。這一塊有一個億的勞動力的減少，現在說就業好，其實是很多制度性因素把50歲到60歲的這部分婦女排除在勞動力市場之外，把60歲之外也排除在勞動力市場之外。美國退休年齡是67歲。勞動供給壓力，我給大家一個數據，假如說退休年齡變化一個點，意味著有兩千萬人要進入勞動力市場。我們目前勞動力供給減少，就業壓力相對不大，是因為有這個大背景，如果沒有這個大背景，我想情況又不一樣，這一點希望大家有一個清晰的認識。

楊宜勇：我也贊成，要考慮勞動年齡，人平均壽命在延長，健康壽命在延長，再加上科技進步，導致工作減輕，將來延長退休年齡會增加供給。這是世界性的趨勢。我看日本的報告說女性平均預期壽命96歲，男性92歲。如果你不動，這個老齡化就無解，人活的越來越長是一個趨勢。再有我到美國哈佛大學開會，我問他們什么時候退休，他說我們教授沒有強制退休的年齡。按照考核任務，你能完成，我們不能讓你退休。強制退休那叫老年歧視，這些先進理念都在引入。

陳炳才：總體到2022年的時候，就業或失業壓力是加重還是減輕？

莫榮：肯定是加重了，而且結構性問題更大。總量問題是給你一個崗位就行了，結構性問題是給你崗位你還挑。總量問題不減，結構問題更突出。

陳炳才：失業是大家關注的。就業是總量指標，每年一千萬。新增就業一千萬，為什么我們不用增長指標？為什么失業指標用失業率？我國最近幾年失業率一直維持在4.1%，經濟增長7.7%，是否意味著失業每年也增長7.7%？另外，國外都很重視年青人的失業問題，我國要不要統計年青人的失業率？

莫榮：之所以就業用總量是有道理的。我們新進入市場的勞動力每年是1500萬，新增一千萬就業不多，再加上退休，用絕對數是有道理的。新增就業會達到1300萬左右，用一個絕對數保障我們新進入市場的1500萬勞動力，絕大部分都能夠就業，這是很重要的。失業率是全世界通用的指標，總量指標可以替代失業率指標，當然也可以換算為失業率指標，調查失業率肯定是超過1000萬了，基本上是這樣的格局。

經濟增長和失業增長是同步的嗎？

陳炳才：我想問失業率是4.1%，是不是經濟增長和失業增長是同步的？

楊宜勇：和勞動力的增長肯定是同步的，這個和經濟增長不太一樣。

莫榮：我們調查失業率中有年齡段的劃分，青年失業率應該是上升的。這兩年登記失業率是上升的，最低是900多萬的失業人數，現在是930至940萬。還有一個數是崗位流失率，企業今年上半年都是流失的。年輕人的失業率統計局有，以后調查失業率會分年齡段和受教育程度。

陳炳才：關注一下中國未來的失業率。20世紀50年代到60年代，整個歐洲的失業率是3%到4%左右，美國低于5%，但是20世紀90年代達到了7%以上，德國這樣的國家1992年的失業率也達到了6%以上，1997年達到12%，2013年歐元區的失業率達到了12%，近年有所下降。我國失業率從2003年的3.1%上升至目前的4.1%。以前我國經濟、出口高增長，失業率下降，現在速度下降，失業率可能會上升。將來我國會不會出現高失業率，比如達到7%到8%，年輕人達到10%甚至更高，會不會出現這種情況？

莫榮：沒有人保證不可能出現這種情況。如果我們政策失誤，決策失誤，困難就會出現。失業率與經濟周期、國際環境關系密切。2008年以來的國際金融危機，我國的貨幣政策與外界是割斷的，沒有人保證我國失業率不會超過7%。1979年因上山下鄉的青年失業，我國失業率達到5.6%，有年輕人上街游行。如果失業率到了7%，就要采取措施，到了10%就非常嚴重。歐洲的失業率，大家看到已經達到12%的平均數，希臘、西班牙接近30%，這種情況類似于20世30年代美國危機時的情況。目前，我國對歐的貿易往來是下降的，包括經濟增長各方面的情況都不樂觀。失業率到一定情況以下會傳染，導致我國失業率進一步提高，是惡性循環，必須用強制手段防止這種現象出現。

楊宜勇：經濟高速發展階段一過，失業率就必然上升，并非如此。我認為失業率是文化模式問題，我走了60多個國家和地區，日本和新加坡也是西方國家，但是他們的失業率都在4%左右，在全世界是例外。日本是這樣，中國為什么不是這樣？中國和日本一樣，許多人信奉佛教。美國和歐盟，7%到10%都是基督教的國度，還有以色列長期失業率是20%以上，很多年也沒事，這是一種文化。所以我說失業率問題也是一種文化，不同的教派有不同的文化。

陳炳才：你的觀點很有啟發。事實有待驗證，也希望我國的失業率不會上升。我這里提供一個數據，我們每創造一億GDP，增加的就業人員2004年是1707人，2013年下降到672人，再過幾年可能只有300至400人。搞100億GDP，就業是3至4萬人，增長不一定帶來真正的就業。未來的就業壓力比較大，我們從哪里著手解決就業問題？

楊宜勇：一是降低行業準入的“門檻”，再一個放開特許經營權的牌照。我到澳門去，他們一家企業兩張牌照，甚至三五個，就很踏實。再一個強調行業產品創新，發展混合所有制，建立PPP的合作。

莫榮：我覺得首先還是要改革開放，我記得我們在80年代的時候，解決回鄉知識青年的工作很難，當時中央的就業方針是勞動部門介紹就業、組織起來就業和自謀職業相結合，實際上把集體經濟和個體經濟的門打開，解決了就業問題。再往后，我們不斷地改革開放，就業機會就出現了，很多小企業就起來了。最近幾年物流的開放，郵政之外出現了很多快遞公司，甚至在北京一萬塊錢一個月的工資招不到快遞員。很多地方的改革和開放，也能夠創造很多的就業機會。另外金融制度也特別需要關注，因為小企業發展困難。金融是命脈，沒有金融，小微企業就發展不起來，就業崗位就起不來，金融制度的改革、創新是急需做的。比如政府已經在做小額貸款促進就業，淘寶網的信用卡可以貸款10萬元，沒有抵押和質押，比政府部門搞的貸款更方便，小企業發展就更快。審批制度改革也促進就業增加，我到深圳去看到了非常令人興奮的現象，一個小時就可以成功注冊企業，美國一塊錢就可以注冊公司。

陳炳才：兩位專家的觀點我很贊成，改革會帶來新的就業機會。原來我國的商業批發和零售主要是國有，2012年城鎮就業中，這個行業的私營和個體就業7721萬人，國有單位只有428萬人，住宿和餐飲情況類似。金融放開有限，在528萬就業者中，國有達到152萬，其他所有制325萬，民營很小。就業最大的潛力在哪里？我覺得是教育和醫院，體制要改革，擴大市場化程度。目前，教育領域國有單位就業是主體，達到1567萬，占94.7%，如果搞混合所有制，讓民營進入，能創造大量的就業機會。衛生和社保國有單位就業640萬，占88.9%，這一塊放開，就業前景非常廣闊。

總體來說，解決就業問題首先需要依靠政府、企業、個人方方面面努力，政府要兜底，企業和個人要發展、創業；二要依靠結構調整和轉型升級，三要靠政策和服務。更重要是改革，只有改革，創造制度的紅利，把教育、醫療、交通等行業的就業機會開發出來。政策要更加支持就業，把穩增長、促改革、調結構的重點匯集到惠民生和就業上來。雪中送炭，促進就業和創業。

陳炳才：訪談就快結束了，兩位專家能否用一句話、兩句話概括一下對就業問題的核心觀念？

楊宜勇：提高就業質量比增加就業數量更加重要。

莫榮：就業優先，不斷提高就業質量，讓老百姓能夠有人生出彩的機會，跟共和國一起成長。