一個法治國家的歷史演變

文 楊玉生

從德國行政法的歷史發展階段看，經歷了君權國、警察國到法治國三個階段。從君權國向法治國的過渡是一個逐漸的演化過程。

從德國行政法的歷史發展階段看，經歷了君權國、警察國到法治國三個階段。從君權國向法治國的過渡是一個逐漸的演化過程，人們很難確定某個時間點作為嚴格的分界線，而只能提出一個大略的歷史分期：（一）邦君權國時期：從維斯特伐里亞和約至18世紀中期 ；（二）警察國時期：從普魯士國王腓特烈二世當政，實行開明專制主義，至德意志帝國建立；（三）法治國時期：德意志帝國頒布德意志帝國憲法為起點。歐洲中世紀晚期發生的宗教改革、農民戰爭等，造成了德意志帝國的進一步衰落，使其成為了一個形同虛設的空殼。

“法治國”與“警察國”兩個詞匯，在19世紀的德國，是人們闡述德國法制進程不可或缺的核心詞，前者是對理想目標的一種描述，后者反映了18、19世紀德國的社會現實。

對生活在當今世界的人們來說，“警察國”是血腥、恐怖、極權的代名詞。提起“警察國”,很多人首先想到的是納粹德國。在納粹統治時期，以希姆萊為頭目的“秘密警察”可以超越一切法律限制，運用各種令人發指的暴力手段打擊、消滅政治對手，對民眾實施“無微不至”的社會控制。無疑，希特勒統治下的納粹德國是警察國家的典型代表。然而，讓人意想不到的是，奧托·邁耶在《德國行政法》一書中卻對警察國做出了這樣的評價：“警察國是舊的法律形態和現在法律形態之間的過渡階段，是新的國家制度的孕育者。新的國家制度是建立在警察國基礎之上的。警察國所形成的觀念并未被磨滅或忽視，而是繼續得到了發展。”很明顯，在邁耶的筆下，“警察國”絕不是一個徹頭徹尾的貶義詞，更多是一種客觀的歷史描述。警察國是傳統專制主義走向法治國的一個中間環節，起著承前啟后的作用。

帝國的衰落使得統治權向各個邦國君主轉移和集聚，這就形成了所謂的邦君權國。在邦君權國中，統治權當然是相當集中，并且是至高無上的。

18世紀中期以后，在啟蒙思想的影響下，德意志歷史開始進入“開明專制主義”時期。恰恰是這個時期的國家統治形式被邁耶賦予一個“警察國”的名稱。在某種意義上，“警察國”和“開明專制主義”是同義詞，至少有相當多的含義重合。“警察國”不同以往的突出特點，首先是世俗國家觀念的形成。隨著啟蒙思想深入人心，君權神授的理念受到普遍的質疑。在人們的心目中，國王已不再是由上帝指派，超越法律的統治者，而是理性的國家秩序的最高代表者，其職責是增進其臣民的公共福利。

正因為如此，當時的開明專制君主腓特烈大王就稱自己為“國家的第一號仆人。”至少從理論上說，國王地位再高，也是為國家服務的，國王的意志也應該服從理性的國家秩序。腓特烈大王于1740年上臺后，實施了一系列的順應時代潮流的改革，比如徹底廢除了刑事審判中的酷刑，主張宗教信仰自由，倡導法律面前人人平等以及法律具有普遍約束力的理念，主持制定了德意志法制史上具有深遠影響的《普魯士一般邦法》。恰恰是在這個時期，“完成了向一種不同的制度的轉變。人們意識到，恰恰是為了國家福祉的宏偉目標，應該單獨在司法這個特別領域制止王侯的個人干涉……”也就是說，普通的民事和刑事案件審判獲得很大程度的獨立性，即使位高權重的國王一般也不再直接干涉法庭的審判。在這個意義上，司法獨立在警察國時期已得到了初步實現。

然而，在警察國中，法律的普遍約束力僅限于國王個人的權力，大量以國家名義實施的行政活動完全不受約束，只聽命于國王。國家具有雙重法人人格，即私法人人格與公法人人格。國家的私法人格就是國庫，它掌握著國家財產，在處理財產時適用民事法律規范，受民事法庭管轄，作為私法人的國家應依法辦事。作為公法人的國家，沒有財產，只擁有權力，即“普遍性的命令權”。其權力行為不受法律限制，只聽命于國王。這樣，在國家名義下集聚起來的權力比以往任何時候都膨脹。在邁耶看來，警察國和法治國的本質區別在于國家的行政行為是否得到有效的控制。“憲政是行政法的前提”，因而向法治國的過渡是以實施憲法和行政監督的法治化為主要內容的。

從19世紀中葉開始，德意志的一些小邦國制定了憲法，實行法律優先和法律保留原則，將行政置于法律的控制之下。1849年，在法蘭克福召開的國民議會通過第一部超越各邦國的帝國憲法，在德意志歷史上第一次規定了公民基本權利和司法權對國家行政行為的約束。雖然這部憲法很快就遭到破產，但這些內容成為引領德意志邁向法治國家的旗幟，并為后來的《魏瑪憲法》和《基本法》所采納并發揚光大。此后，將國家行政行為置于司法監督之下的目標，是以各個邦國為單位逐步實現的。1863年，在實力比較強盛的德意志邦國巴登建立了德意志歷史上第一個獨立的行政法院。隨后，行政法院在普魯士、黑森、符騰堡以及巴伐利亞等邦國紛紛建立。1870年德意志完成民族統一，建立德意志帝國，并頒布憲法，為德國進入法治國時期創造了前提。至19世紀末20世紀初，通過行政法院實施全面的司法監督的目標，已在德意志得到普遍化的實現。行政法院的普遍化建立以及對國家行政行為所實際形成的監控，標志著德意志完成了從“警察國”向“法治國”轉變的關鍵一步。

德國學界普遍認為，德國歷史從“警察國”時期進入“法治國”時期的標志性事件發生在1882年。在這一年，柏林高等行政法院在一個訴訟案件中判決柏林警察局敗訴。這個判決在歷史上被稱作“克羅伊茲貝格判決”。克羅伊茲貝格當時是柏林的一個區。在此之前，柏林警察局曾發布過一項規定：在克羅伊茲貝格地區，建筑物不得超過某個特定的高度。因為建筑物超高，既妨礙人們觀瞻1821年已矗立在該區的一座勝利紀念碑，也妨礙人們在紀念碑上欣賞城市景色。一位該地區土地所有者提出的建設申請被當局依據該規定駁回。該土地所有者因此向柏林高等行政法院提起訴訟。最終，該訴訟以原告勝訴而告終。柏林高等行政法院法官依據《普魯士邦一般法》第二部分第10條第17款的規定，判決柏林警察局的這項規定是無效的，因為警察的職責是“防御危險”，無權為市容規劃發布規定。克羅伊茲貝格判決被看作是專制主義的“警察國家”的終結者。從此，德國歷史正式進入法治國時期。