論城市化進程對中國義務教育班級、學校規模的影響

傅維利 張 淼

(遼寧師范大學教育學院，大連116029)

城市化是人口向城鎮聚集、農村地區向城鎮地區轉化的過程。從世界各國現代化的發展歷程看，城市化曾經是20世紀對人類社會產生最大影響的社會變革和發展過程。①實踐證明，城市化進程對變革中的社會各個系統均會產生深遠影響。教育作為現代社會中不可或缺的重要組成部分也不可避免地受到這一進程的影響。從國內外城市化進程與教育發展關系看，城市化對義務教育中的學校和班級規模的影響最為直接。本文試圖分析城市化進程對義務教育班級、學校規模產生影響的內在機理，并針對中國班級、學校規模變化特點及發展趨勢，提出合理控制班級和學校規模的實施策略。

一 城市化進程中人口因素對班級及學校規模的影響

(一) 城市化進程中影響班級、學校規模的主要人口因素

一所學校的班級規模和學校規模，指的是這所學校的平均班級人數(班額)和在校生數。在城市化的三大標志中，城市人口在總人口中比重上升是最主要標志。②因而，在城市化進程中，城鄉人口遷移變化特征將對城鄉兩個區域內學校和班級規模產生直接影響。義務教育作為由國家承擔并強制執行的教育，有義務及時接收適齡人口入學。因此，在農村人口持續涌入城市的情況下，如果城鄉學校總數不變，農村學校的規模勢必不斷減小，而城市學校的規模只能不斷擴大。城市化進程中導致人口數量發生變化的因素主要有以下四方面:

1.人口自然增長。人口自然增長是人口數量變化的基礎也是預測未來人口發展趨勢的重要指標。美國歷史上二戰后的“嬰兒潮”，就是一個由于人口自然增長影響未來城市人口構成和發展的典型案例。

2.農村城鎮化(城市擴張兼并農村)。城市擴張和農村經濟發展轉型直接推動農村劃轉為城鎮的行政區域，從而導致農村人口直接轉為非農戶口，從而造成城鎮人口上升，農村人口下降。

3.人口遷移。人口遷移是造成城市人口變化的主要因素。在城市化的初級階段，城市對勞動力的強烈需求吸引大量農村人口涌入城鎮。人口遷移還包括城市間和國家間的人口遷移。

4.城市管理及規劃。不同的城市發展因歷史傳統、經濟發展水平、產業結構和城市規劃和管理理念等的不同，會形成不同的人居群落、交通格局以及產業布局等，因此城市管理和規劃很大程度上決定地區的人口分布特征。

以上四個因素共同影響城市化進程中城市人口數量及分布特征，因此，它們也是我們考量人口因素與班級、學校規模之間關系應重點關注的幾個因素。

(二) 中國城市化水平及人口變化特征

2011年中國城市化水平達到51.3%，并以年均1%的速率增長，這意味著中國已經進入到城市化快速發展階段。在人口變化上呈現出以下幾個特征:

1.城市化進程中人口變化主要來自于農村人口向城鎮的遷移。

改革開放以后，中國的城市化出現了不同于其他國家的一些特征:一方面小城鎮快速發展，吸納大量農村人口;另一方面由于計劃生育效應，城市人口自然增長率很低，所以城市化率提高主要依賴城市人口的機械增長，即農村人口遷往城市(鎮)，并且呈現以家庭流動為主的人口流動。③

2.城市化水平區域間不均衡發展。

盡管從全國范圍看中國城市化水平較高，并進入快速發展時期，但由于不同的地域經濟發展水平、產業結構、客觀地理環境等存在顯著差異，中國呈現出城市化水平區域間不均衡發展的特征。學者侯學英按照城市化發展指數將省域城市化發展水平分成五類地區，分別對應城市化水平非常高、較高、一般、較為落后、十分落后等五個階段。如果按照東、中、西部分別考察所轄省域的城市化發展水平，中國東部地區城市化水平處于“較高”以上階段，中部地區則為“一般”和“較為落后”階段，西部地區則更低。④具體到不同城市更是如此。這就意味著不同地域城鄉人口比例構成和分布具有差異性。因此，考察城市化進程對教育系統的影響既要考慮全國的發展現狀和趨勢，更要把握其地域特點。

3.隱性城市化人口比例上升成為導致城市人口劇增的重要因素。

據統計，1992—2002年，十年間中國有6790萬人口實現了戶口的“農轉非”，與同期從農村向城鎮轉移的1.4億人口相比，戶口“農轉非”明顯滯后于人口“農進城”。后一部分人雖沒有戶籍標識，但已經轉變為實際從事非農工作的“農轉城”勞動力，在事實上已經實現了產業轉移，其經濟行為和其部分家人的經濟聯系也已大部并入了城市體系。⑤截止到2010年，全國城鎮人口占總人口49.68%，而非農業戶口人口占總人口僅為29.14%，意味著除去在鄉村打工的非農業戶口的人，有2.4億擁有農業戶口的人在城鎮打工，并且這種現象仍在繼續。由于這部分人可能帶來大量適齡子女進城，因此隱性城市化人口逐漸成為城鎮學校規模擴張的重要學生來源。

二 中國義務教育城市化的顯著特征

筆者選取代表中國中部的河南省和和代表中國西部的甘肅省進行重點研究。河南省(全省人口9487萬人)和甘肅省(全省人口2635萬人)2009年城市化水平分別為37.7%和32.6%，均處于城市化的初級階段，但兩省人口情況卻不相同，河南為中國的人口大省。

總體上看，與城市化同步，兩省城鎮學生數量持續增加，農村在校生數量持續下降，但是由于城市化水平不高，農村在校生仍維持較高的比例，小學接近70%。河南小學在校生1990年城鎮占全省總數的15.6%，之后城鎮在校生數量一直在增長，到2009年城鎮在校生占全省總數的28.9%。農村在校生在2002年達到峰值后呈緩慢下降趨勢。(圖1)1990年甘肅省小學在校生城鎮占全省總數的17.2%，之后城鎮在校生也一直在增長;農村在校生2001年達到峰值后同樣呈緩慢下降趨勢;到2009年城鎮占全省在校生總數的32.7%。(圖2)。如果把適齡就學人口在城市學校就學比例逐漸增加的過程稱之為教育城市化的話，那么在分析河南和甘肅兩省的情況后，筆者發現中國義務教育城市化過程表現出兩個顯著特征:

圖1 河南省分城鄉小學在校生數變化趨勢圖(人)

圖2 甘肅省分城鄉小學在校生數變化趨勢圖(人)

1.一些城市化初期的人口大省小學城市化水平低于城市總體的城市化水平。

到2009年，河南城鎮小學生在全省小學生中所占的比例僅為28.9%，遠低于河南37.7%的城市化水平。這與甘肅城市化水平與城鎮小學在校生在小學在校生總數中的比例大致相同的情況形成鮮明的對照。

造成這種狀況的原因可能有三個方面:一是低出生率使小學生在總人口中的比例有所降低。按照6歲入學的標準，考察1998年—2003年河南省人口出生情況，發現城市出生人口(28萬)占總出生人口(116萬)的23.7%，基本接近6年后小學生的入學城鄉比例;二是仍有相當部分的留守兒童未能隨進城務工的父母進城入學，這與河南留守兒童占全國7%⑥的狀況相符合;三是河南不僅是人口大省也是勞動力輸出大省，相當數量的農村小學生隨父母到河南以外的城市上學。

這種現象提醒我們，處于現代化初期階段的人口大省，其在學人口的流動特征及其對學校和班級規模的影響，不僅與城市化的水平有關，也與勞動力流動的地域傾向及家長對子女教育的觀念有關。在這種情況下，強化對流動人口地域趨向和教育理念(即傾向于子女在家鄉接受教育還是將他們帶到務工地接受教育)的監測，對合理規劃學校布局，合理有效地控制班級和學校規模十分重要。

2.初中城市化水平不僅明顯高于小學，而且大大超越城市總體城市化水平。

數據表明，河南和甘肅的初中生的城鄉分布狀態，均呈現城鎮上升、農村下降的相同態勢，而且都于2008年左右，實現城鎮與農村在校生數量持平，并呈現城鎮學生數量超越農村的態勢。2009年，河南省城鎮初中生占全省總數的51.1%(圖3)，甘肅省城鎮初中生占全省總數的49.9%(圖4)，城鎮在校生都已經超過或接近總量的一半，其發展速度遠遠超過兩省37.7%和32.6%的城鎮化發展水平。

分析其原因，從家庭方面看，由于初中生的自理能力較強，家長將學生送到城鎮就學的可能性變高。在河南的一些地方，農村家庭將子女送到縣城中學讀書已經變成具有巨大裹挾力的時尚潮流，從而成為撐大這些地方班級和學校規模源源不斷的動力來源。

圖3 河南省分城鄉普通初中在校生數變化趨勢圖(人)

圖4 甘肅省分城鄉普通初中在校生數變化趨勢圖(人)

從政府方面看，政府為農村初中設置的學區覆蓋半徑不僅遠遠大于小學，而且較多地布局到鄉鎮和縣城所在地。隨著近10年來農村中小學撤并速度的加快，政府將初中集中到縣鎮所在地的意愿越發強烈，這促使初中生的城市化水平大大高于本省的城市化總體水平。

河南、甘肅初中發生的這些變化和山西一些地方農村小學生父母跟隨學生到鄉鎮所在地租房生活的事例表明，義務教育已經成為推進區域城市化的重要力量和風向標。

三 快速的城市化過程對中小學的規模產生了強烈的擴張效應

前面的分析表明，在城市化進程中影響學校與班級規模的因素是多方面的，筆者認為，其中城市化的發展速度是最為直接和關鍵的因素，這是因為:在靜止或低速城市化發展的狀態下，城鄉中小學的布局和規模是大致平衡和穩定的，而當一個區域進入快速城市化的發展軌道上時，持續快速涌入的農村人口在城鎮準備不充分的情況下，必然會首先撐大現有城鎮中小學的規模，從而產生強烈的擴張效應。

以城市化發展較快的河南、甘肅為例。雖然兩省城市化的起點不同，河南省1990年為15.5%，2011年為40.6%，甘肅1990年為21.8%，2011年為37.2%，但發展速度都十分驚人，其中近10年，河南的城市化的年平均速度為1.7，而甘肅為1.3;近5年兩省的年平均發展速度也保持在1.2%以上。這直接導致了兩省城鎮中小學在校生數在全省總的在校生數下降的前提下，仍呈現持續上升的趨勢。如此高的發展速度還使河南、甘肅兩省的城鎮學校不得不經歷學校規模快速擴張的發展階段，以應付持續不斷的適齡遷徙人口的就學壓力。

2009年河南省城鎮小學平均規模為999人，是農村239人的4.2倍，而2001年僅為2.7倍。2009年河南省普通初中平均規模城鎮為1340人，是農村801人的1.7倍，而2001年城鎮學校僅是農村學校的1.3倍。甘肅省2009年城鎮小學平均規模為609人，是農村120人的5倍，而2001年僅為3.3倍;2009年甘肅省普通初中平均規模城鎮為1616人，是農村598人的2.7倍，而2001年為2.5倍。

從全國看，從2001年到2009年，城市化水平提高了10.4個百分點，同時城鎮小學的平均規模增長了82.7%，農村小學增長了16.9%，即平均城市化進程每增加1個百分點，城鎮小學規模就增加8個百分點。同時期，城鎮普通初中的平均規模增加了9%，農村降低了20.5%，即平均城市化進程每增加1個百分點，城鎮普通初中規模就增加0.9個百分點。因此，筆者推斷，一個地區城市化水平在30%—50%間，城鎮中小學將面臨巨大學校規模擴張的壓力。其中城鎮小學的規模擴張速度要高于城鎮初中的擴張速度;農村初中則處于規模萎縮的狀態。

從發生機制上看，農村學校規模的保持或增長多半是由政府通過撤并學校人為實現的，而城鎮學校和班級的規模擴張多半是由農村生源不斷涌入自然造成的并表現出漸進性特征。

上述分析表明，城市化的速度是對城鎮班級和學校規模產生重要影響的關鍵性基礎力量，連續5年以上的年均增長1%以上的城市化速度必將會對城鎮中小學就學人口總量的增長和學校及班級規模的擴張帶來巨大的推力。如果相應的應對政策不到位，超大班級或超大學校的出現將不可避免。

四 中國城市化進程中義務教育班級、學校規模的變化特點及發展趨勢

(一) 由于人口自然增長的趨勢放緩，從全國的水平上看學校數量基本能適應人口發展的要求

近些年，中國學齡人口逐年減少，全國小學在校生數自1997年達到最高峰之后呈逐年下降趨勢，2009年比1997年下降28%;普通初中從2003年開始下降，到2009年下降了16.3%。(圖5)學校數量上，受2001年開始的全國撤點并校政策實施的影響，全國中小學數量均呈現下降趨勢。全國小學數量2009年比1997年下降了55.4%，普通初中全國同比下降12.2%(1997年數據缺失用1998年的數據替代)。2009年小學平均學校規模為每校359人，普通初中平均學校規模為969人。根據相關研究，2010—2100年間中國每年的出生人數基本呈現出持續下降的趨勢，在2040年前后中國的年均出生人數極可能不足1000萬人，而到2100年時，中國的出生人數極可能將不足500萬人，不及現在的三分之一。⑦這意味著從全國來看，隨著人口的自然增長率下降，目前中國的學校數量從總量上看是可以應對未來人口發展趨勢的。這也同時證明，目前存在的大規模學校和班級的問題更多的是由城市化進程中人口遷徙和學校規劃、布局及人口遷徙政策不當帶來的。

圖5 中國中小學在校生數量變化趨勢圖(萬人)

(二) 城市化進程導致學校規模呈現城鄉差異化發展態勢

從全國的情況來看，在校生數和學校數量都在持續減少，但是城鎮與農村的學校規模又表現出差異化變化趨勢，即在農村中小學在校生數持續下降的同時，城鎮中小學在校生數呈現逆向上升趨勢。

在學校數量上:農村中小學均有下降;城鎮小學在數量上雖然也有所下降但幅度大大低于農村;城鎮普通初中則呈現逆向上升趨勢。2009年城鎮小學在校生比2004年增長14.2%，城鎮普通初中比1997年增長56.9%;(圖6)城鎮小學數量比1997年下降60.3%，而城鎮普通初中數量則增長14.7%(1997年數據缺失用1999年的數據替代)。(圖7)2009年城鎮小學在校生數占全國小學在校生的43.8%，城鎮普通初中在校生數占全國的64.3%。這些變化導致城鎮學校規模呈現持續上升趨勢，到2009年城鎮小學平均規模為959人，城鎮普通初中平均規模為1346人;而農村學校規模呈平穩或下降趨勢，2009年農村小學平均規模為242人，農村普通初中平均規模為641人。這說明，在人口自然增長影響因素較弱的情況下，城市化進程引起的人口向城鎮聚集成為導致城鄉學校規模發生差異化發展的主要因素。城鎮學校面臨農村學生大量涌入的壓力，進而形成大規模學校。相反，農村學校面臨人口稀釋化過程，中小學只有在不斷撤并減少數量的前提下，才能維持平穩或減緩下降的趨勢。

圖6 中國中小學城鎮在校生數量變化趨勢圖(萬人)

圖7 中國中小學城鎮學校數量變化趨勢圖(所)

(三) 進城務工人員(農民工)隨遷子女帶來不容忽視的隱性生源壓力，在政府應對措施不當的情況下，這種壓力主要是通過撐大城鎮學校的規模來釋放的

全國小學進城務工人員隨遷子女2009年招生數為131.2萬人，比上一年增長8.9%;2010年招生數為160.6萬人，比上一年增長22.36%。到2010年，隨遷子女在校生數為864.3萬人，占小學在校生的比例為8.69%。全國初中階段進城務工人員隨遷子女2009年招生數為90.3萬人，比上一年增長14.98%;2010年招生數為109.4萬人，比上一年增長21.10%。到2010年，隨遷子女在校生數為302.9萬人，占初中在校生的比例為5.74%。(表1)這意味著，假如小學規模為600人，初中規模為900人，那么全國城鎮要為隨遷子女增設小學1.4萬所，初中3366所。但從實際情況看，2010年比2009年全國城鎮小學只增加489所，初中僅增加164所，也就是說中國城鎮中小學數量并沒有按比例增加相應的數量。這也進一步證明，農村進城務工農民隨遷子女的就學問題主要是通過擴大學校規模和班級規模的路徑解決的，而且這一趨勢還在發展。

表1 中國隨遷子女招生情況對比表

分區域來看，不同地區面臨的壓力特征又有所不同。2010年，上海中小學招收隨遷就學的人數為6.5萬人，其中100%來自外省遷入;河南招收隨遷就學人數為5.0萬人，其中9.92%來自外省遷入，90.08%來自省內其他縣遷入;甘肅招收隨遷就學人數為1.5萬人，其中27.76%來自外省遷入，72.24%來自省內其他縣遷入。因此，不同城市化水平和地域經濟發展特點，將會形成不同的外來生源壓力。上海作為城市化水平很高的地區，其更多的人口壓力來自于外省遷入;而河南、甘肅地區則主要面臨來自于本省城市化進程帶來的人口遷移壓力。

如果結合大部分農村留守兒童的情況考慮，其潛含的壓力將更加突出。2010年，全國農村小學留守就學人口為1461.8萬人，初中階段為809.7萬人。這部分潛在的城鎮生源將會在政策、經濟條件允許的情況下，隨時現實地變為城鎮的生源。這也進一步印證了中國目前確實存在大量的隱性城市化或半城市化的人群，并且他們會對城鎮義務教育帶來的壓力具有鮮明的不確定性。

(四) 在城市化發展速度較快的地區，城鎮中小學大班額問題日益突出

2010年全國小學56人以上大班額占總體比例，城市25.81%，縣鎮29.65%，農村6.93%。2000年后城鎮普通初中50人以上的大班額所占比例均達到45%以上。2010年全國普通初中65人以上超大班額占總體比例，城市10.96%，縣鎮18.92%，農村11.81%。

從區域來看，2010年小學56人以上大班額占總體比例，上海為城市0.0%，縣鎮3.25%，農村13.42%;河南為城市55.9%，縣鎮48.68%，農村13.54%;甘肅為城市48.98%，縣鎮28.8%，農村3.42%(表2)。普通初中分省情況如表2。結合上述大班額分省情況，可以看出目前學校應對城市化進程主要是通過擴大學校規模，并且主要通過擴大班級規模來實現的。

河南省2009年小學進城務工人員隨遷子女為4.4萬人，按照每所學校600人，大概需要新建83所學校。然而實際上2009年河南省小學比2008年減少一所，其中城市減少21所，縣鎮增加20所。說明城鎮中小學規模擴張的壓力，多數是通過擴大班級規模來釋放，使得大規模學校通常都具有大班額的特征。

表2 2010年我國小學和普通初中大班額分城鄉情況對比表(%)

表3 大連市內四區小學規模分布狀況(2012年) 單位:所

(五) 影響大規模學校和大規模班級區域性聚集的原因十分復雜

2012年河南省鄭州市市內四區——中原區、金水區、二七區、惠濟區26所小學中除了兩所私立學校實施小班化教學以外，學校規模均在1000人以上，其中有5所達到3000人以上，班額普遍達到60或70人，甚至有3所學校達到80人。鄭州市的情況反映出在城市化初期，人口向城市中心聚集，大班額、大規模學校大量出現在市中心區域。⑧

遼寧省大連市小學分布狀況呈現出不同于鄭州市的有趣狀況(如表3)。大連市甘井子區位于傳統的城鄉結合部，房價相對較低，其學校和班級規模較大。而處于傳統核心區的中山區、西崗區、沙河口區則呈現學校和班級小規模化的趨勢。其原因是:城市核心區已由居住、商務混合型向商務為主的方向發展，大量居民因城市改造不得不移出核心區，因而，核心區出現被動型學校和班級規模縮小的趨勢。同時高住房租金又阻擋了一部分外來流動人口流入。而處于城鄉結合部的甘井子區，則面臨核心區人口外移和外來人口遷入的雙重壓力。因此，大連市分區域出現小班額及小規模學校與大班額及大規模學校并存的局面。這可能是城市化發展過程中的一種過渡模式。

從上海的情況看，上海市已基本上完成城市化進程，市區的人口規模穩定，學校規模也趨于穩定，并已探索實施小班化教學14年。但是近幾年，外來務工人員的大量涌入，使得上海也要面臨通過擴大班額來吸收外來人口的問題。2008年上海市教委提出確保務工同住子女接受義務教育的權利，同年底，在滬接受義務教育的外來人口子女人數占學生總數的比例上升至35.91%。至2010年，共有47.05萬名農民工同住子女在滬接受義務教育，同年9月，僅小學入學新生人數就達15萬，占全市新生總數的54%。這個數量使每班30人的小班班額難以為繼。以上海市中心城區靜安區為例，該區人戶分離人口占戶籍人口比重高于30%(全市平均數為17.67%)，是典型的人口導出區。但近5年義務教育階段的務工子女學生數逐年遞增。截止到2010年9月小學務工子女在校人數占總人數的18.04%，初中占11.71%。該轄區內4所實施“小班化教育”的小學到2011年9月班額數都在35人以上，全區將中斷小班化的實施。⑨

綜合來看，影響就學人口聚集的原因是復雜的，與城市化的進程、城市的改造和布局調整、產業特征、學校的布局、學校的教育質量、住房租金及人們的教育觀念等均有關系，對具體問題要做具體分析。

五 解決義務教育班級、學校規模問題的主要對策

(一) 把農村和城鎮作為兩個向度，在數量和規模間尋找不同的平衡點

我國城市化進程表現為農村人口的稀釋化和城市人口稠密化的雙向發展過程，進而引起城鎮及農村義務教育學校規模發生蹺蹺板式的應對性改變。農村地區面臨入學適齡人口減少，適度學校規模難以為繼，進而教育資源的充分利用與保障受教育者權利的矛盾日益突出。近些年頻發的校車事故和山區小學生上學路途遙遠的問題，都是這一問題的具體寫照。城鎮地區則面臨由農村人口大量遷移而造成的班級和學校規模快速擴張、教育質量下降、區域教育責權不對稱等日益嚴重的教育與社會問題。

要在農村和城鎮兩個向度分別解決上述問題，關鍵是在農村和城鎮兩個方面分別處理好學校數量和學校及班級規模的問題。當前農村方面的主要問題是，不少地方政府以保證理想規模為借口，盲目地撤并學校，農村義務教育學校的區域布局日益稀疏，嚴重損害了農村學生就近上學的權利和農村文化生態的傳承。而城鎮方面的主要問題是，嚴重違背學校和班級規模控制的一般規律，不少地方超大規模學校和班級畸形發展，嚴重影響了教育質量和學生的身心健康發展。

為了解決這個問題，針對農村學校和城鎮學校分別采取“有保有壓”不同的學校布局管理對策。即對農村按照“保布局完整并適度縮小學校規模”的原則調整;對城市以“控制學校和班級規模并適時增加學校數量”的原則來規劃和調整。以小學為例，一般來說，在人口趨向漸少的農村，應以學生步行40分鐘內并適度配備校車接送較遠學生為原則，布局每個年級二至三個班，學生數在150至500人的小規模學校;人口特別稀疏的地區可保留適量的一個年級只有一個班，每班學生平均為25人，學生數一般在150人以下的超小規模學校和教學點。在人口趨勢漸多的城鎮特別是城市周邊地區，以控制大規模學校為布局原則，一般不布局超過1500人的小學和超過1700人的中學。國內外的許多研究證實，中小規模學校是容易產生較高教育效益和社會效益的規模類型。如果沒有特殊情況，中小規模學校應當是今后我國城鎮中小學校的主導類型。

(二) 保持教育的城市化水平與區域總體城市化水平的協調一致

由于政策實施缺乏必要的邊界，農村學生非理性移出(學生遠離在農村居住的父母到城鎮擇校)的步伐有加快的趨向。前面已經作過分析，總體來說，近十年農村學校撤并的速度或者說義務教育階段學生的教育城市化水平已經超過其他方面城市化的速度，這有可能非理性地加快城市化進程并導致農村經濟、文化和教育的過早凋零。河南和甘肅省的情況看，這種現象在初中學生群體中表現的特別突出。

教育先行是現代社會的重要理念，但這種先行是有邊界的，它必須與區域城市化總體發展水平協調一致。當前的無序流動已經對城鄉的義務教育都產生了不良的影響。要解決這個問題，應堅持教育的城市化水平與區域總體城市化水平的協調一致。從農村方面看，應強化農村中小學的質量建設，不斷減小其與城鎮學校的差距，為農村學生自愿留在農村學校就學提供條件;從城鎮方面看，應結合城鎮發展的總體規劃特別是人口控制規模，一方面不斷興建新的學校，有計劃地增強對新增就學人口承接能力;另一方面，根據實際情況及時出臺和調整外來人口就學約束性政策，以保證城鎮的擴張與義務教育的承接能力協調一致。在美國，城市化水平達到40%左右時，開始出現專業城市規劃，致力于通過規制措施對城市環境進行有意識的控制。⑩這說明，城市化發展到一定水平必須對城市的資源、環境、交通、產業布局甚至是住宅和教育機構的布局進行重新規劃使其協調發展。顯然，將學校布局、流動人口的就學政策與城市規劃結合起來，有利于以長遠的眼光在總體上系統解決城鎮特別是大中城市在城市化進程中面臨的教育問題。

(三) 善于利用小班額預存的人數彈性空間，以應對潛在流動人口流向的不確定性

從歷史經驗看，中國的農村進城務工人員具有高于其他很多國家的高流動性和流向的不確定性，這就造成了其隨遷子女不僅是不容忽視的隱性生源，而且具有很強的不確定性。也就是說，“學齡人口的對象性就學區域有了越來越大的不確定性，加之房地產過度投機產生的空置率問題，在相當長的一段時間里，我國一些地區會呈現出就學人口區域性不穩定的現象。”?為了解決這個問題，新建城鎮中小學應以30人左右的小班額為規劃設計的主要依據。這樣做不僅有利于提高教育質量，而且能為就學人口的不穩定性流動預留好足夠的吸納空間。

(四) 對城市化進程較快的人口大省和中心城市周邊地區的人口流向實施科學監測，并建立有效控制班級和學校規模的預警機制

前面已經分析了，城市化對班級和學校規模的影響受人口流向和速度、就學理念、房地產業的發展水平、人們的教育觀念以及城鎮的應對策略等復雜因素的影響，其中重要的是區域人口的密度和城市化的速度。一般來說，區域人口的密度大和城市化的速度快的地區，撐大班級和學校規模的可能性就高，反之亦然。因此，加強對這類的地區人口特別是就學人口的監測，有利于政府和學校采取有針對性的策略。

這些地方也應看到，用放大班級和學校規模的方法來應對就學人口涌入的方法畢竟是有限度的，解決問題的根本之道還是通過系統規劃，在恰當的時間和地點建設新的學校。

(五) 提高義務教育統籌協調層次，保證各級政府在實施流動人口子女教育方面責權對稱

中國目前實行的是以縣(區)為主的義務教育的財政投入和管理政策，這很容易導致縣(區)間義務教育發展的不平衡和在實施流動人口子女教育方面的責權不對稱。例如，某城市某一城區因房租相對低廉聚集了大量的外來務工人員居住，這個城區政府就不得不為解決其隨遷子女入學問題而投入大量財力、物力和人力。但是這些務工人員是為整個城市服務，這就相當于讓一個區解決全市的外來人口的義務教育問題。這不僅不合理、不公平，而且在這個區極易引發違背教育規律的大班額、大規模學校的問題。因此，提高義務教育統籌協調層次，改進財政支付制度，加強省市級財政的統籌協調作用，勢在必行。在投入和管理體制沒有改革之前，各地可創新具體的政策和實施策略，例如，省、市級財政按流動人口子女的就學數量按年度給予縣(區)或學校以必要的補貼。

注 釋:

①⑩［美］布賴恩·貝利:《比較城市化——20世紀的不同道路》，北京:商務印書館，2008年，第24頁。

②城市化三大標志:1.勞動力從第一產業向第二、三產業轉移;2.城市人口在總人口中比重上升(最主要標志);3.城市用地規模擴大。③范恒山、陶良虎:《中國城市化進程》，北京:人民出版社，2009年，第64頁。

④侯學英:《中國城市化進程時空差異分析》，北京:經濟科學出版社，2008年，第175—182頁。

⑤信春霞:《中國人口城市化率的深層次分析》，《上海財經大學學報》2002年第6期。

⑥王世炎、趙起城、王書延:《農村留守兒童教育問題凸現—來自河南的調查報告》，《調研世界》2011年第4期。

⑦胡小武:《低生育率是中國的福音?——從第六次人口普查數據看中國人口發展現狀與前景》，《南京社會科學》2011年第8期。⑧鄭州市重點小學巡禮各區分布http://bbs.eduu.com/thread-1144467-1-1.html。

⑨董蓓菲:《上海市“小班化教育”實施現狀與對策研究》，《全球教育展望》2011年第6期。

?傅維利、劉偉:《學校規模調控的依據及改進對策》，《教育研究》2013年第1期。

?本文除特殊說明，數據均來自歷年《中國教育年鑒》、《中國教育統計年鑒》、《中國統計年鑒》。