走出農業轉移人口市民化的資本困境

王宇燕

實現農業轉移人口市民化，是我國新型城鎮化的重要任務。濟源是中原經濟區新興的區域性中心城市， 2013年城鎮化率超過54%，目前正在推進河南省新型城鎮化改革試驗區和城鄉一體化示范區建設。但濟源城鎮39萬常住人口中，仍有12萬左右統計為“城鎮人口”的進城農民，并未真正獲得城鎮居民的戶籍身份，也難以在子女教育、社會保障、就業、住房等領域享受到市民同等待遇，實現長期在城鎮穩定就業和居住生活。究其根源，則在于廣大農業轉移人口的資本要素稟賦不足或者資本占有程度不高，他們還不能依靠自身力量獲得能完全融入城鎮發展的物質、權利、人力和社會資本。因此，引導和支持農業轉移人口走出“資本困境”，在破除“市民化”的制度性、政策性障礙上積極探索，是擺在城鎮各級政府面前的重大課題。

一、改革戶籍制度，破除身份困境，消除市民化首要障礙

為促使農民進城落戶，濟源早在2007年就取消了城鄉農業、非農業戶口劃分，實行一元化的戶籍管理；2011年實行了外來人口居住證管理制度，憑證可享有就業創業、子女就學、社會保障、醫療衛生等權利待遇；2012年起再次放寬城鎮落戶限制，只要在城鎮租房居住、有穩定生活來源、繳納城鎮基本養老保險的濟源戶籍人員，均準予其在租住地落戶，并享有城鎮居民權利待遇。

雖然濟源持續深化戶籍改革、促進農民進城落戶，但 “人口城鎮化”的任務依然繁重而艱巨。城鎮戶籍人口并未增加，逆城鎮化開始出現；戶籍改革并未取得實質突破。因此，從戶籍制度改革入手，破除二元發展體制，是當前推進“人的城鎮化”的首要任務。

（一）探索推行“戶地分離”

在推進農村集體建設用地、宅基地、承包地、林地等土地確權頒證的基礎上，可推進農村集體資產股份制改革，變村民為股民，剝離附著在戶籍上的農村權益，讓農民帶著農村“產權證、股民證”放心進城，解除其進城的后顧之憂。

（二）調整戶口遷移政策

全面放開遷移落戶限制，只要在城鎮有合法穩定住所（含租賃住房），或在城鎮繳納了城鎮職工養老保險金，就準予其在實際居住地落戶，逐步建立戶口登記與經常居住地相統一、城鄉居民自由遷徙的戶籍管理制度。

（三）強化城市社區管理創新

在城市集體經濟組織股份制改革、城市社區網格化管理、農民轉移落戶機制等方面大膽探索，破解進城農民落戶難、融入城市社區難問題。

（四）擴大城鎮公共服務容量

在增擴城鎮中小學校容量、強化城鎮社區醫療服務、規模化建設公租房、調整城鎮靈活就業人員住房公積金政策、完善進城農民的城鎮社保補貼政策、加大進城農民技能培訓補貼、扶持進城農民創業等方面，全面加大城鎮政府民生方面的財政預算支出，實現農業轉移人口與城鎮居民享有同等待遇的“市民夢”。

二、擴大城鎮就業，培育人力資本，實現可持續的市民化

（一）多渠道擴大城鎮就業

在發展文化旅游產業、引進勞動密集型企業、扶持小微企業發展等方面，謀劃一批能創造大量就業機會和崗位的重大項目，注重發展產業經濟，增加城鎮工業、新興產業、現代服務業就業崗位，保證農業轉移人口市民化后能夠實現更高質量的就業。特別是中小微企業創業成本低、就業門檻低，且通常是勞動密集型產業，提供了80%的新增就業崗位，政府應在財政稅收和產業政策方面給予更多傾斜。

（二）促進農業轉移勞動者穩定就業

一是應加強社會保障服務網絡建設，將農業轉移人口納入所落戶城鎮的公共就業和創業服務體系，建立與所在城鎮戶籍居民統一、平等競爭的人力資源市場，共同享有公共就業服務和創業扶持；增加公共就業服務投入，改善公共就業服務薄弱的局面；建立跨城鄉、跨區域的就業信息交換平臺，實現公共就業服務信息資源的交換與共享。二是應規范勞動關系，提高用人單位與農業轉移勞動者的勞動合同簽訂率，減少企業任意解雇職工的行為，保障好農業轉移人口的就業權益，促使其穩定就業。三是應充分發揮公共財政作用，積極為農業轉移人口中的困難家庭、特殊家庭購買公益性就業崗位，確保這些家庭能夠有人就業，有基本穩定的生活經濟來源。

（三）提高農業轉移勞動者的就業技能

應大幅增加政府對農業轉移勞動者培訓的投入，提高培訓補貼標準，擴大培訓覆蓋面；統籌人社、農業、扶貧等部門的農村勞動者轉移培訓工程的各種資源，完善培訓補貼管理方式；區分好政府與市場之間的關系，重視發揮民辦培訓機構作用，公辦培訓機構逐步退出；降低農業轉移勞動者參加職業技能鑒定費用，鼓勵參加培訓的勞動者經過考核鑒定獲得資格證書等。

（四）有選擇地發展小城鎮

在提升中心城市綜合承載功能的同時，不可忽視小城鎮在吸納就業方面的“蓄水池”作用。但又不能以鄉鎮為單位全面推進小城鎮建設，導致因產業配套、基礎服務不到位造成的小城鎮“空心化”。一是有選擇地發展山區小城鎮，二是有重點地發展平原小城鎮。

三、擴大公共服務，賦予權利資本，促進新市民融入城市

（一）保障隨遷子女平等享有受教育權利

在城市住宅區、中心小城鎮、農業轉移勞動者聚集區新建、改建和擴建一批普惠性幼兒園和小學、初中，擴大城區中小學教育資源；采取政府出資購買公共服務的方式引導各類民辦幼兒園、集體幼兒園提供普惠性服務。堅持“兩為主”政策，將農業轉移勞動者子女義務教育經費納入城鎮政府的財政保障范疇，并對已接受農業轉移勞動者隨遷子女為主的民辦學校給予相應補貼。支持城市中職學校、濟源職技學院降低門檻，招收農業轉移勞動者子女接受高中階段教育。

（二）把有條件的農業轉移勞動者納入住房保障范圍

將在城鎮穩定就業、有一定經濟能力的農業轉移勞動者納入城市住房保障體系，比照城市居民收入標準提供廉租房、公租房等，也可采取發放租賃補貼方式，鼓勵其租賃城市居民住房，促進其改善居住條件。可比照廉租房政策，在產業集聚區、城中村、城鄉接合部等建設單元型或宿舍型公共租賃住房，鼓勵農民工數量較多的企業在符合規定標準的用地范圍內建設農民工集體宿舍。允許城鎮集體經濟組織利用集體建設用地建設公租房性質的農民工公寓。提高在企業務工的農業轉移勞動者的住房公積金覆蓋率，允許他們以城鎮靈活就業者身份參加住房公積金，申請住房公積金貸款。

（三）擴大農業轉移人口的城鎮社會保險覆蓋面

依法將在城鎮企業務工的農業轉移勞動者納入城鎮“五險”覆蓋范圍，是法律賦予農民的權利，也是城鎮政府的義務。一是擴大城鎮養老保險覆蓋面，適時適當降低養老保險繳費基數；允許農業轉移勞動者以靈活就業身份參加城鎮職工養老保險，政府可給予一定期限的社保補貼。二是依法將農民工納入城鎮職工基本醫療保險，允許靈活就業農民工參加城鎮居民基本醫療保險。強化企業繳費責任，擴大農民工參加城鎮職工工傷、失業、生育保險比例。三是應完善社保關系轉移接續政策，盡快實現農村參加的養老、醫保規范接入城鎮社保體系；整合城鄉居民醫保制度，方便農民參保接續。

（四）改善農村轉移勞動者的醫療衛生條件

落實好輸入地政府的責任，根據常住人口配置城鎮基本醫療衛生服務資源，將社區衛生服務中心等綜合性公共衛生機構延伸至農業轉移人口聚居區，并逐步提高農業轉移人口人均服務經費標準；將農民工及其隨遷家屬納入社區衛生服務體系， 建立健康檔案，與當地居民享有同等服務，免費提供健康教育、婦幼保健、預防接種、傳染病防控、計劃生育等公共衛生服務。

四、深化農村改革，增加物資資本，讓農民帶著資本進城

物資資本最直接的表現形式是收入和固定資產。相應地，物質資本的占有程度是由農業轉移人口的總收入和固定資產的擁有狀況所決定的。當前，較低水平的總收入和土地、宅基地等固定資產的弱流動性及其價值的不確定性都加重了農業轉移人口的物質資本困境，導致他們缺乏加快實現市民化的物質基礎。

具體地說，一是進城農民在農村的集體土地、宅基地以及房屋、林地等資產，由于缺乏暢通的交易機制，長期閑置死滯，不能轉化為農民進城的資本。二是進城農民缺少經營性收入，農村集體經濟十分薄弱，農民集體資產收益較少；農村宅基地、承包地、林地等產權歸屬不清，難以培育現代農業、生態旅游業的市場主體。三是資本市場發展滯后，主要在于農村產權抵押物嚴重不足、流轉交易機制不暢，農民財產的變現功能差。四是戶籍與土地權益密切相連，戶籍難以回歸“實際居住地證明”本質，愿意放棄農村土地權益而將戶籍遷移到城鎮的農民較少。以上問題的根源，均在于農村產權歸屬的不清晰、產權流轉交易的不順暢、戶籍與土地利益的不分離、農村市場主體培育不到位等。因此，推行農村產權制度改革勢在必行。

為維護好進城農民的農村資產收益權，讓廣大農民帶著資產進城，從2007年起，濟源就開始積極推進農村的體制改革和機制創新。目前，全市通過土地入股、村企聯姻、大戶帶動、荒坡開發、基地+農戶等方式，累計完成土地流轉41萬畝，整村實現土地流轉53個，蔬菜、養殖、林果、苗木等產業基地超過20萬畝；已完成了134萬畝集體林地的產權明晰任務，辦理林權抵押630萬元；農村集體土地所有權確權頒證率超過70%，小農水工程確權率達95%以上，開始了承包土地確權試點。

黨的十八大以后，濟源按照“加快完成城鄉發展一體化體制機制，促進城鄉要素平等交換”的要求，選擇了5個試點鎮開始農村產權制度改革實驗。具體在4個方面推進：一是全面開展農村產權的確權登記，二是推行農村集體資產的股份制改造，三是推行集體建設用地使用權流轉， 四是建設農村產權綜合交易平臺。

綜上所述，推進農業轉移人口市民化的根本出路，在于有效化解他們在市民化進程中面臨的資本困境，幫助和扶持農業轉移人口培養和積累市民化的資本。當然，資本環境復雜多變，絕不是一朝一夕能夠完成的。要有效化解農業轉移人口的資本困境，既需要政府部門在戶籍制度、土地制度、就業培訓、社會保障、住房保障等體制機制上大膽創新和探索，又需要農業轉移人口主動接受現代的洗禮，通過自身努力提高綜合素質、更新價值觀念和轉變行為習慣等，同時也需要市民敞開胸懷，包容和關心農業轉移人口，幫助和支持他們早日實現市民化目標。對濟源而言，在城鄉一體化發展總戰略的統攬下，憑借多年來的經濟積累、社會發展和改革探索，完全有基礎、有實力、有信心在全省率先突破農業轉移人口的“資本困境”，高質量完成市民化這項復雜的系統工程。

（作者系濟源市人民政府市長）