調節收入分配，政府能做什么

李實

對于收入分配改革問題，社會一直很關注。不少人對政府寄予厚望，希望政府能出臺相關舉措，以迅速提高自己的工資；如果抱有這種期待，那難免要失望，因為政府既無能力也不應該這樣做。但政府確實對解決這個問題負有很大的責任，那么，政府該做什么、又可以做什么呢？

我國收入分配不公問題仍很嚴重

在過去30年中，中國收入差距的不斷擴大和收入分配不公問題引起了社會公眾的普遍不滿。從收入差距的變化上看：從城鄉內部到城鄉之間，從地區內部到地區之間，從行業內部到行業之間，從企業內部到企業之間，從同一人群內部到不同人群之間都出現了不同程度的擴大。

對于全國的收入差距及其變化，根據世界銀行的估計，20世紀80年代初期，全國收入分配的基尼系數大約為0.31；而根據國家統計局發布的數據，我們可以看到全國收入差距的基尼系數在2008年達到最高值為0.491， 以后幾年出現了輕微下降的勢頭。但是我們應該認識到，雖然近幾年我國收入差距擴大的勢頭得到了某種程度的抑制，但是現有的收入差距水平仍是偏高的。

首先，行業之間收入差距持續擴大，壟斷行業高收入問題仍很嚴重。例如，金融行業的職工平均工資與城鎮平均工資相比，在2003年高出49%，在2009年高出87%；金融行業的職工平均工資與制造業相比，在2003年高出64%，在2009年高出125%。壟斷行業工資的過快增長，雖然反映了這些部門員工人力資本的提高，但更多地反映了這些部門壟斷利潤的快速增加和利潤向工資的轉移過程。一些相關的研究表明，壟斷行業與競爭行業收入差距中的2/3來自于壟斷本身。

其次，社會保障制度的分割造成不同人群之間收入差距的擴大。這方面一個最明顯的例子就是不同花樣的退休金制度帶來了老年人退休收入的巨大差異。在城鎮中退休保障制度可謂是“百花齊放，花香不一”，公務員退休保障制度是最“香”的一種，然后是事業單位人員的退休保障、企業單位退休制度，最差的是無就業人員的養老保障制度。

最后，腐敗收入帶來的收入差距和社會不公問題，隨著近期中央反腐力度加強，雖有所緩解，但仍不可小視。

社會上對收入差距擴大原因有不同認識，一些人將其簡單歸結為市場化改革所造成。這種認識往往基于這樣一個簡單的邏輯：在計劃經濟時代收入差距是較小的，而現在過高的收入差距是在市場化改革以后才出現的。這種認識沒有認識到收入分配問題背后的主要原因所在。

我們應該看到，在市場機制之外，還存在著政府控制、管制和干預，還有大量的制度、規章和政策，而且這些制度性因素和政府的行為，無時不在地影響著居民收入分配和再分配的過程和結果。如城鄉之間收入差距擴大，區域之間收入差距擴大，壟斷部門與競爭部門之間收入差距擴大，政府官員與普通職工之間收入差距擴大都是與政府的政策和制度安排分不開的。具體來說，這些政策有城鄉之間長期的分割制度與政策，稅收對收入再分配的累退性，對壟斷部門利益的保護，制度設計缺陷帶來的官員腐敗等。更重要的是，我們雖然進行了市場化改革，但是我們的許多改革目標并沒有實現，我國經濟運行機制離完善的市場體系的要求還相差甚遠。

正是基于這種考慮，我們認為當前存在的收入分配問題在很大程度上既來自于初次分配中市場機制沒有發揮應有的作用，也來自于再分配過程中政府沒有盡到應有的責任。因此，在收入分配制度改革中，政府應該在初次分配領域和再分配過程中同時發力，發揮更加積極的作用。

政府責無旁貸，該做的事情還很多

在初次分配領域，政府需要承擔必要的責任。首先，在推進市場化改革進程中，進一步完善市場體系，離不開政府的作用。我國的商品市場體系基本建立起來并且發揮積極作用，但是生產要素市場仍是不完善的，存在著較為嚴重的行業壟斷、市場扭曲和分割，以及過多的政府干預。這不僅導致了生產要素配置上的低效率，而且會帶來嚴重的收入分配不公。對于資本市場來說，在一些高盈利行業和領域仍然存在著國有資本的壟斷和對民營資本的排斥與阻礙，從而導致了壟斷行業人員和高管人員收入高出市場工資水平及其行業間收入差距過大的問題。

我國的勞動力市場也是不完善的，存在著城鄉勞動力市場分割、就業中的身份性別歧視、“拼爹”現象，工資支付中的“同工不同酬”問題仍是處處可見，這無疑帶來了就業者之間不合理的收入差距。我們的土地市場問題更多，在一定程度上說我們還沒有真正的土地市場，而土地市場的形成是與農民利益密切相關的。建立有效的土地市場涉及土地制度改革、產權保護、土地交易市場完善等一系列問題，這些問題只能由政府推動解決。

其次，在初次分配領域建立合理的收入分配秩序同樣離不開政府的作用。一些發達國家的經驗表明，工資收入的正常增長是與工資談判機制分不開的。國內學者近幾年也在積極呼吁建立工資談判（協商）機制，但是進展不大，其中一個重要原因是我國缺少工資談判（協商）機制所需要的制度環境，特別是工會制度的缺陷。工資談判（協商）機制能夠保障工資合理增長的前提是，參與談判的工人代表能夠真正代表工人的利益，我們現有的工會制度還做不到這一點。而改革工會制度，只能是政府的責任。

最后，對于一些不利于收入分配公平的制度和政策也需要政府加以改革和調整。當前人們期待的戶籍制度改革和養老制度改革是很好的例子。

相比來說，政府在再分配領域可以做的事情更多。有學者做了再分配前和再分配后的收入差距的國際比較，一些發達國家在再分配前后，基尼系數能下降20個百分點，而我國下降不到5個百分點。這個幅度應該說是非常小的，說明我們的收入再分配政策的作用有限。

這樣來看，政府在再分配領域是可以大有作為的。第一，提高稅收對收入分配的調節力度?，F在我國稅收對收入分配的調節力度非常有限，主要原因有兩點，一是稅收結構的不合理，其中主要的表現為直接稅比重過低而間接稅比重過高，而前者有助于縮小收入差距，后者卻有助于擴大收入差距；二是個人所得稅只是一種工薪稅，實際上是對工薪階層的征稅，對那些具有其他收入來源的人群收入起不到有效的調節作用。因此，需要對稅收結構加以調整，增加一些有助于調節收入分配的稅種，同時減少間接稅的比重。調節收入分配的稅收有許多種， 其中房產稅和遺產稅值得考慮。

第二，增加對低收入和貧困人口的轉移支付力度。雖然我們已經建立了一個覆蓋城鄉的龐大的最低生活保障制度，每年從中獲益的人口超過了7000萬，但是其保障水平還是偏低的。特別在農村地區，保障標準定得很低，使得低保制度不能起到很好的作用。因此，須不斷提高低保標準并實現“應保盡?！?。此外，我國轉移支付的種類偏少。在轉移支付方面，政府可以不斷增加針對特殊人群和弱勢人群的福利項目，以縮小他們與其他社會成員的收入差距。

第三，完善社會保障制度，縮小保障水平的差距。迄今為止，我國已初步建立了覆蓋全社會的養老保障制度和醫療保障制度。然而這兩種保障制度都有一個共同的問題，即不同人群享有不同制度，制度之間有著明顯的保障水平的差異。從長期來看，一種保障制度，分為不同類別和等級，而類別之間存在較大待遇差別，顯然是不可持續的，對這個問題的解決只能是政府的責任。

第四，努力落實公共服務均等化的目標。雖然這個目標已得到了全社會的認可，但是現實情況還相差甚遠。過去的經驗表明，在公共服務提供方面，僅靠市場機制是不夠的，政府的作用應該更大。

第五，加大扶貧力度，讓窮人看到希望。改革開放以來，我國在扶貧方面取得了舉世矚目的成就，但仍有數量不少的貧困人口。他們長期陷于貧困陷阱而不能自拔，幫助這些貧困人口的脫貧也是政府的職責。

（作者系北京師范大學收入分配研究院執行院長）