對政府在深化農村金融改革中作用的幾點認識

吳敏

在市場作用和政府作用的問題上，習近平總書記強調，要講辯證法、兩點論，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統一、相互補充、相互協調、相互促進的格局，推動經濟社會持續健康發展。

如何發揮政府的作用，以實現市場在農村金融資源配置中起決定性作用，這既是當前深化農村金融改革中一個重大理論命題，又是一個重大實踐探索。

找準問題，開對藥方

習近平總書記指出，市場在配置資源中起決定作用。這就要求減少政府對資源的直接配置，減少政府對微觀經濟活動的直接干預。

當前，城市的快速發展與農村相對落后的二元結構的矛盾，從根本上抑制了農村金融的有效需求。農村金融資源配置不足，農村金融發展乏力，農村金融無法支撐現代農業的發展，農村金融體制至今不能匹配現代轉型的農村社會，這既是城鄉二元結構的表現，更是二元結構的原因與癥結。我國農村金融的問題是體制與機制并存的問題，也是點與面都有的問題，具有長期性、復雜性的特點。

改革開放30多年來，黨中央就“三農”工作發出了17個中央1號文件，每次都提到了農村金融方面的政策，可見黨和政府對農村金融工作的高度重視。

但從現實情況來看，一是作為“三農”工作中最重要的環節之一，農村金融問題一直沒有得到很好的解決。歷史經驗告訴我們，凡是某一個問題，普遍地出現，而且是長期解決不了，這就不是一般性的問題，而一定是結構問題、體制問題。二是除了2011年在專門的加強農業水利建設的文件中一般性提到金融支持外，文件還3次專門提到農村金融創新，2次專門提到農村金融改革，5次專門提到農村金融服務，1次明確提出建立現代農村金融制度。農村金融的創新、改革與服務固然重要，若沒有接地氣、可操作的措施，和結合遵循我國農村現狀、發展規律的管用的辦法，文件的要求只能成為政策口號，所以，我們需要的是從實際出發，分類指導。第三，農村金融是“三農”工作中最重要的生產與發展要素，實踐證明，農村金融是當下“三農”發展的瓶頸，是“三農”中的主要矛盾，它涉及到“三農”的方方面面，是個全局性的問題與任務，如果把農村金融問題僅僅作為解決“三農”中一個措施，從認識和方法的起點就出了偏差，既抓不住農村金融的實質，也無助于最終解決“三農”問題。金融與其他要素緊密相連，農村金融的問題，不僅僅是農村信貸問題，不僅僅是銀行的事，還有農業保險、農村土地信托、農產品期貨市場的培育與健全、農業企業的上市融資等等都是我們面臨急需解決的問題，涉及農村綜合配套改革多個方面。

究竟是投入不足還是需求不足

為了強化銀行業金融機構的支農責任，在多個中央一號文件的基礎之上，2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中再次提出，縣域內銀行業金融機構新吸收的存款，主要用于當地發放貸款。2010年9月28日，人民銀行、銀監會還聯合出臺了專門性《考核辦法》，旨在進一步改善農村金融服務，引導更多的信貸資金和社會資金投向農村。政府部門作為國家農村金融的制度設計者，其制定政策的出發點和基本邏輯是：只要強調銀行的支農責任，就能改變農村金融的現狀，只要銀行把吸收的存款投放當地，就能解決農村資金不足的問題，只要銀行增大投入就能解決農村的資金瓶頸問題。

但是在我國農村發展中，是否真的存在銀行投入不足？銀行是否真的不投入？突出的例子，郵政儲蓄機構改革取得實質性進展。分離“郵政”和“儲蓄”職能，組建郵政儲蓄銀行，其主要目的是引導建立郵政儲蓄資金回流農村的機制，把原來農村地區的儲蓄機構從“抽水機”變成“蓄水池”，支持縣域經濟發展。但是，事實上郵政儲蓄銀行于2007年3月掛牌成立到2008年年末，郵政儲蓄銀行有3.7萬個營業網點，資產總額達2.2萬億元，而涉農貸款余額僅為92億元。農村資金外流現象比較突出，至少說明了兩個方面的問題：一是縣域農村不缺錢，否則就沒有錢流出去，二是在該區內農村金融需求或缺乏有效性，或缺乏足夠動力調動銀行積極性，三是農村不是沒有錢而是有錢用不掉；銀行不是不愿意投，而是由于沒有有效機制相配套，不敢或者說是無法投。農村發展中的金融問題與其說是投入不足，不如說是缺乏有效的金融需求。政府正是應在如何培育、激活有效的農村金融需求上下功夫。

不在土地問題上亂開口子

習近平總書記指出，中國決不能在根本性問題上出現顛覆性錯誤。土地制度就是中國一項根本制度，土地問題就是中國一項根本性的問題。在發展農村金融中如何看待土地問題上，應摒棄“土地萬能”的思想，我們既不能在土地問題上無所作為，也不能有土地萬能的思想，老在土地上做文章。

土地制度既是現行管理農村社會的手段和方法，也是管理農村社會的主要內容，盡管農村土地賦予了經濟功能、權利功能、市場功能、治理功能、發展功能等，但是至少現階段，在主流農村或者說在大部分農村，土地最主要功能還是生活功能、社保功能及其穩定功能，而土地資本化、金融化是以土地權利的自由交易為前提，突出其經濟功能中金融作用，可以說目前既沒有條件，也可能帶來新的社會矛盾和沖突，不然的話，為什么國家法律中對于農村土地、農房擔保抵押等限制性的條款一直沒有修改。

黨的十八屆三中全會的決議指出賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，是在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下；對于推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓提出要慎重穩妥。其實，這些政策也暗含了現階段對土地農房金融功能發揮的限制，看出決策者對土地金融功能放開的謹慎。現階段，慎提農地金融，對于穩定農村現有社會、經濟秩序具有積極的意義，不然的話，農民的土地權利還沒有在充分保護的現實情況下，農民的土地權利有可能以金融的名義被進一步的剝奪。而且，在實踐中，有效盤活農村沉睡資產，除了土地還有其他辦法。我市農村金融改革另辟路徑，將農村融資抵押物范圍由“三權”擴大到整個農村產權。據統計，截至2014年一季度末，全市累計實現農村產權抵押融資539億元，其中，除發放農地貸款、農房貸款187億元外，發放其他創新貸款352億元，約占整個融資的65%。在當下的農村金融的發展與改革中，不注重整體的制度設計，指望把土地金融作為突破口，政府就是放了宏觀，拘泥于微觀，既幫不了忙，還有可能添亂。

不能一刀切

對于“三農”問題的認識有一個政策演進的過程。國家這么大，自然條件、經濟基礎、人口環境都不同，經濟發展在不同領域存在不同的形態，在不同的時間呈現不同的發展階段。若采取一刀切的政策與辦法，既脫離了現實，也無濟于事。

改革開放30年，伴隨著國家經濟、社會的發展，農村社會類型、農村社會結構以及農村經濟形式發生了巨大的變化。從縱向看，我國農村有的已進入后工業化的階段，有的依然是封閉、半封閉的自給自足的自然經濟。從橫向上看，自東向西，農村經濟呈現出明顯差異的特質。整體上講，我國農村可以分為三類：一是東部沿海以及大中城市郊區農村，是發達或相對發達的地區，城鄉二元結構的問題并不突出，對應的是“三農”中的傳統農業向現代農業發展問題；二是以國家級、省級貧困縣為主體的農村，是不發達或貧困地區，也是自然條件惡劣、交通閉塞的地區，經濟形態依然沒有擺脫自給自足的狀態，這類人群依然生活在貧困線以下，這些地區突出的“三農”問題其實質就是農民問題，農民的溫飽問題、農民的發展問題，農民權益與保障問題；三是除一、二類外的廣大農村，是我國主流農村社會，城鄉二元的矛盾比較突出，社會正處于轉型與變革，農村面臨由傳統到現代，農業面臨保障與發達、農民從自足到自覺的現代階段，農村是這些地區最突出的“三農”問題。對應我國農村金融的分類，我以為，第一類地區，應以商業性金融為著力點，解決農村中農業的發展型金融需求；第二類，是個政策性金融或者說叫扶貧性金融問題，重點解決農民的生活保障的問題；第三類，對于中國大部分農村來說，解決的是農村社會生產與再生產需求，更需要的是合作性金融與農村社會的融合。忽視不同地區、不同階段的差異性與特質，出臺的政策最終解決不了實質性的問題，既不實際，也不實用。但事實上，各種出臺的政策與文件中，并沒有細分各地農村呈現的不同發展階段，也沒有兼顧不同農村地區的具體實情，自然就出現政策制定的主觀意志與實際客觀效果的背離。

不能完全指望商業性金融

在我國農村農民貸款難，為什么？提供足額抵押幾乎是取得貸款的唯一渠道，但就普遍而言，農民基本上沒有得到銀行認可的抵押物。根據現行法律的規定，農民手中承包的土地和宅基地屬于集體所有，不能抵押，這樣農民作為融資主體的能力基本被剝奪。很多農村信用社去農化、商業化、銀行化的傾向，一定程度上加劇了農村金融問題的嚴重性。

商業性金融建立在成熟的市場之上，而現階段農村要素市場的改革還很不成熟，沒有健全農村勞動力市場、土地市場和資本市場，是無法按市場的方式配置資源，同時，農村中顯性風險對沖了商業性金融的發展沖動，農村資產在現行法律制度框架下難以轉換成金融性、信用性資產。對于我國大部分農村，商業性金融解決不了當下農村的問題。

在中國大部分農村仍屬于貧困地區，其經濟活動所產生的資金流量和經濟效益根本無法支撐任何商業性的金融機構的運行，這些地區的農民的資金需求、金融需求正確渠道應來源于政策性的金融機構、合作性金融機構，因為政策性的金融本身不以盈利為目的，合作性金融是與正在勃興的農村合作經濟融為一體。況且，除發達的東部農村及城市的郊區農業外，大部分農村的農業經濟仍是一種自給自足的經濟形態，解決的是生存，維持的是簡單的再生產。帶有市場性、商業性的生產，具有規模經濟、強大的農業市場主體在廣大農村仍為鮮見。這些從根本上就否定了農村對商業性金融的對接通道。商業性金融的逐利屬性和通常的風險管理要求，農民沒有財產性的擔保能力等于否決了自身的金融能力。我們應清醒地認識到，強調農貸中擔保，實質上是無視農村特殊屬性而繼續沿襲商業性金融的傳統主觀思維。只要不改變現在農村仍以商業性金融為主體的格局，只要不改變農村發展現狀，只要不改變農村土地管理方式，農村金融中存在的問題就一直存在。

對于農民來說，發展是一種底線公平。如果我們不在制度設計上做文章，用商業化的思維來套現農民農地現實中又得不到實質性的權利，反而會制造新的社會不穩與沖突。政府要做的，就是做合作金融與政策性金融的強力推動與主導者，在農村形成一個服務農民、完整有效農村金融體系。

（作者系重慶日報報業集團副總裁、研究員）