歷史一瞥北京食品管理沿革

■文 王本進

▲20世紀50年代的人民公社集體食堂

▲20世紀70年代某食品商店的月餅包裝場景

2013年8月15日，北京市食品藥品監督管理局正式掛牌成立，標志著以往分散在各部門對食品的分段式管理走向了集中、統一、高效的食品藥品監管。回顧過去，北京市食品衛生工作歷經了60年風雨，在不斷地完善和發展。食品管理的概念、內涵和外延也經歷了重大的變遷。從20世紀50年代防止一般的食品細菌污染，預防食物中毒，到21世紀食品工業迅速發展、技術變革所導致的對有毒有害化學物質通過食物鏈、生物富集危害人類身體健康的研究和管理。從靠行政命令型管理到20世紀80年代開始依法依例的法制化監管，北京市的食品監督管理逐步走上了法制化、科學化、規范化、信息化的道路。

1949年，中華人民共和國成立后，中央衛生部設防疫司，北京市衛生局設防疫處。1953年1月，經政務院批準，在全國范圍內建立衛生防疫機構。1953年北京市衛生防疫站成立，20世紀50年代末，全市行政區域相繼成立衛生防疫站，開展衛生防疫工作。當時在衛生防疫站中沒有食品衛生專業機構，也沒有固定的食品衛生專業人員。食品衛生工作歸屬于衛生防疫站內的衛生科業務范疇，全市兼職食品衛生工作人員不足50人。主要配合愛國衛生運動開展一般性食品衛生管理、檢查和食物中毒的預防工作。在這階段中，北京市人民委員會、北京市公共衛生局曾經頒布過十項衛生管理辦法和十項衛生標準。如：1955年北京市人民政府批準《北京市公私飲食業設置食品衛生監督通訊員試行辦法》，在各飲食行業中，設置食品監督通訊員，全市建立食品衛生監督通訊網；1956年頒布的《預防食物中毒綜合措施》；1957年頒布的《清涼飲食物管理辦法》等。

20世紀60年代是全市食品衛生工作穩步發展的階段。1961年至1963年，北京市公共衛生局成立衛生防疫科，內設食品衛生組、衛生防疫組，負責指導全市的食品衛生工作。當時食品衛生工作人員70～80人。1963年初，北京市衛生防疫站在全市率先組建食品衛生專業科室，科室人員13名。

1960年，衛生部、商業部共同頒布了《食品加工銷售衛生五四制》；1963年北京市公共衛生局頒布了《集體食堂八項衛生要求》。由于三年自然災害和“文化大革命”的影響，剛剛起步的食品衛生工作受到嚴重干擾。“文革”期間，市防疫站采用軍隊建制，撤銷了食品衛生科，歸屬“衛生連”管理。其間開展的主要工作是食品加工、零售業、集體食堂的衛生管理和貫徹宣傳“五四制”等衛生要求、食品營養學調查，向社會提供食品營養學知識。這一階段食品衛生工作內容主要強調食品加工制售過程的生熟分開、貨款分開、滅蚊蠅、滅老鼠，貫徹“五四制”等要求。“文革”中期，食品衛生工作基本處于停滯狀態，專業人員下放農村，檢驗設備閑置。

20世紀70年代初，為適應國民經濟和工農業的發展，國務院和各級政府重點開展食品污染物的調查和食品工業整頓。針對當時工業“三廢”污染和食品衛生問題，1973年全市各級衛生防疫站相繼恢復設立食品衛生管理專業科室，工作人員增加至175人。1972年，在衛生部的領導下，組織了全國范圍內食品衛生標準的制定工作。原北京市衛生防疫站參與了23項國家食品衛生標準的起草工作。20世紀70年代末，衛生部正式頒布了57項國家食品衛生標準及衛生管理辦法，初步形成了我國食品衛生標準體系。1978年全國食品衛生工作會議在北京召開，會議分析討論了我國當時食品衛生工作所面臨的形勢，制定了全國食品衛生工作的發展方向。當時國務院副總理王震到會并講話，極大地鼓舞了全國食品衛生工作者的信心。1979年國務院頒布了《中華人民共和國食品衛生管理條例》，為我國食品衛生監督執法工作奠定了基礎。其間的主要工作是宣傳貫徹“條例”內容，加強食品衛生隊伍的建設和餐飲業、食品加工企業的衛生管理。20世紀70年代后期重點對糧食、蔬菜、魚、牛奶等食品進行有毒有害物質檢驗，提出了食品的農藥殘留（有機磷、有機氯）和重金屬污染問題，并開展糧油產品中黃曲霉毒素B1的監測和去毒實驗研究，食品衛生管理開始向縱深發展。1979年，北京市政府頒布《食品衛生管理實施細則》，部分衛生防疫人員成為食品監督員。

20世紀80年代是食品衛生工作發展的階段。1982年我國頒布了《食品衛生法（試行）》，各級衛生防疫站負責管轄內的食品衛生監督工作，全市食品衛生監督人員達到了307人。19個區縣防疫站在食品衛生科的基礎上建立了食品衛生監督檢驗所。1987年，衛生部頒布《食品衛生監督員守則》，進一步完善食品衛生監督員制度。

1995年，《中華人民共和國食品衛生法》正式頒布后，各區縣衛生局成立食品衛生監督辦公室，食品衛生監督員以衛生行政部門的名義依法開展食品衛生監督工作。

2000年，衛生部印發《關于衛生監督體制改革的意見》，全國衛生監督體制改革啟動，要求各地按照依法行政、政事分開、綜合管理的原則，將衛生行政管理、衛生技術管理和公益事業性工作分開，衛生監督與衛生技術有償服務分開，成立專事國家衛生監督管理職能的機構，分別設立衛生監督所和疾病預防控制中心，并明確了衛生監督機構的職責定位。2000年6月，北京市衛生監督所成立，到2001年底，全市18個區縣也相繼掛牌成立區縣衛生局衛生監督所。2001年，衛生部印發《關于衛生監督體制改革實施的若干意見》， 2003年開始，部分區縣衛生監督所在部分街道、鄉（鎮）設立派出機構。

▲20世紀80年代中期北京街頭的小吃攤

隨著中國食品產業的全面迅猛發展，食品產業的外延已經延伸到農業、農產品加工業、食品工業、食品經營業以及餐飲行業等整個產業鏈條環節，農用食品種植和飼養、深加工、流通以及現代餐飲業都實現了飛速的發展，主要局限于餐飲消費環節的食品衛生概念逐漸無法適應食品產業外延的擴展變化。與此同時，強調食品種養殖、生產加工、流通銷售和餐飲消費四大環節綜合安全的食品安全（Food Safety）概念更加符合社會公眾對于食品消費的標準和需求。

這種監管理念的變化也逐步影響到監管體制的改革上，在1998 年國務院政府機構改革中，原來由衛生部承擔的食品衛生國家標準的審批和發布職能交由新成立的國家質量技術監督局執行，國家糧食局研究制訂糧油質量標準、制訂糧油檢測制度和辦法的職能也同樣轉由國家質量技術監督局行使，而農業部門則依然負責初級農產品生產源頭的質量安全監督管理，工商部門則負責原質量技術監督部門的流通領域的商品質量監督管理職能，這種調整為后來的分段監管體制奠定了基礎。國務院于2004 年9月頒布了《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》，在監管體制上首次明確了“按照一個監管環節一個部門監管的原則，采取分段監管為主、品種監管為輔的方式”，正式確立了“農業部門負責初級農產品生產環節的監管、質檢部門負責食品加工環節的監管、工商部門負責食品流通環節的監管、衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管；食品藥品監督管理部門組織對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故”。

2002年，北京市成立了“北京市肉菜放心工程領導小組”，以后更名為“食品放心工程領導小組”，2003年以后調整為“北京市食品安全領導小組”。小組辦事機構設在北京市工商局。

2004年5月，保健食品監管職能從衛生行政部門調整到藥監部門。

2005年，市食品安全領導小組正式提升為“北京市食品安全委員會”，委員會成員新增了中直機關事務管理局、國務院機關事務管理局、總后衛生部等3個中央在京機構，以及市政府督查室。此次食品安全委員會首次將3個中央部門納入成員單位，標志著所監控的將不僅僅是北京的食品安全，更體現了北京作為“首都”的角色，加強與中央各部委和駐京部隊的協調，進一步加強對食品安全工作的督察與考核，更好地履行首都為黨政軍領導機關服務，為日益擴大的國際交往服務，為國家教育、科技、文化和衛生事業的發展服務，為市民的工作和生活服務的重要職責。北京市食品安全委員會的組成人員由工商、衛生、質檢、出入境檢驗檢疫局等涉及食品安全的職能部門的有關負責人擔任；時任北京市副市長的吉林任委員會主任，北京市食品安全委員會設食品安全監督協調辦公室負責日常工作，時任北京市工商局局長的張志寬任辦公室主任。

▲1990年，第十一屆亞運會期間開展的食品衛生監督檢查

2009年，第十一屆全國人民代表大會常務委員會通過《中華人民共和國食品安全法》，2009年6月1日施行。食品安全依法實行分段管理。2009年9月，北京市人民政府辦公廳轉發市政府食品安全監督協調辦公室《關于進一步明確部分領域食品安全監管職責意見的通知》（京政辦發〔2009〕95號），明確了北京市食品安全監管體制：市食品辦、農業部門、園林綠化(林業)部門、質監部門、工商部門、衛生部門、商務部門以及各區縣政府在食品安全監管中的職責進一步明確。

2012年4月，北京市人民政府辦公廳轉發市食品辦《關于進一步明確部分領域食品安全監管職責補充意見的通知》（京政辦發[2012]18號），對部分領域食品安全監管職責進行了調整。

2012年12月27日，北京市第十三屆人民代表大會常務委 員會通過了《北京市食品安全條例》，自2013年4月1日起實施。明確了市和區、縣人民政府設立食品安全委員會，統一組織協調本行政區域的食品安全工作，統籌、協調、解決食品安全工作中的重大問題，推進食品安全長效機制建設。市和區、縣人民政府食品安全監督協調辦公室承擔食品安全委員會的日常工作，按照市和區、縣人民政府確定的職責開展食品安全綜合監督、組織協調和依法組織對重大事故查處等工作。質量技術監督、工商行政管理、衛生行政、藥品監督、農業、園林綠化、商務、城市管理綜合行政執法等行政部門和出入境檢驗檢疫機構應當加強溝通、密切配合，按照法律、法規的規定和市人民政府確定的職責實施食品安全監督管理。教育、經濟信息化、住房和城鄉建設、旅游、環境保護、市政市容、公安等行政部門按照各自職責做好相關行業或者領域的食品安全管理和指導工作。市人民政府可以根據實際需要對政府有關行政部門的食品安全監督管理職責進行確定或者調整。

2013年8月，北京市食品藥品監督管理局正式成立，加掛北京市食品藥品安全委員會辦公室牌子，承擔本市食品藥品安全委員會的具體工作。北京市食品藥品監督管理局為市政府直屬機構，負責對本市生產、流通、消費環節食品和藥品的安全性、有效性實施統一監督管理。通過整合市食品辦、藥監、質監、工商、衛生等部門的食品藥品監管職責，減少監管環節，強化統籌協調，實現對食品藥品的統一監督管理，建立了上下聯動、關系順暢、運轉高效的食品藥品監督管理新體制。

▲20世紀60年代我國各地常見的食品安全宣傳圖