淺論當前中小城市規(guī)劃和土地價格的相互影響

呂建中

當前，隨著社會的不斷進步，經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市也悄然發(fā)生了變化，雜亂無章的城中村被規(guī)劃整齊的社區(qū)所代替，新型工業(yè)區(qū)廠房林立，商貿(mào)區(qū)繁華而有序，這些變化都和城市規(guī)劃以及地價的相互影響密不可分。有許多城市，尤其是中小城市由于承受的土地財政壓力較大，所以在城市規(guī)劃中更看重其對土地價格高低的影響。就是說合理的城市規(guī)劃會抬高城市規(guī)劃預(yù)期地價；城市地價抬高后，當?shù)卣诳紤]土地財政的因素下，又會導(dǎo)致某些區(qū)域臨時改變城市規(guī)劃。下面筆者就二者的關(guān)系和影響作簡要論述。

一、城市規(guī)劃影響到地價的變化

城市規(guī)劃對城市地價的影響，這里主要討論規(guī)劃綱要、總體規(guī)劃及控制性詳細規(guī)劃對地價的影響。

首先，規(guī)劃綱要是一種策略規(guī)劃，它主要通過確定城市發(fā)展政策，影響供求關(guān)系，發(fā)揮其對城市開發(fā)活動的整體引導(dǎo)作用，影響城市地價的整體水平。 城市間地價的差異主要是由城市宏觀區(qū)位條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、投資條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、聚集規(guī)模等因素決定的，城市地價水平上漲幅度取決于城市產(chǎn)業(yè)更替、城市經(jīng)濟增長和空間結(jié)構(gòu)的變化速度； 由于城市土地供求矛盾始終存在，土地市場供求關(guān)系直接影響土地價格的波動。土地供給增長，需求不變，則地價下跌；土地供給減少，需求增加，則地價上升。當城市發(fā)展采取保護農(nóng)田的政策時，意味著土地供給受到限制，城市開發(fā)將趨于高密度的建設(shè)方式，地價的整體水平將會上升。規(guī)劃若限制某一特定用途用地的總數(shù)量，不僅會造成該類用地地價水平上升，而且由于規(guī)劃方案造成的區(qū)位影響，還會對個別地塊的土地價格發(fā)生影響；由于生地很少直接進入市場，在市場上交換的一般都是經(jīng)過開發(fā)的、具有某些基礎(chǔ)設(shè)施的熟地，因此包括運輸系統(tǒng)、供水排污、電力電訊、能源等基礎(chǔ)的發(fā)展策略及投資政策對地價有很大的影響。

其次，總體規(guī)劃對地價的影響。總體規(guī)劃主要從宏觀層次上對城市土地價值起著主要的影響作用。城市職能、城市規(guī)模、城市用地結(jié)構(gòu)都會對地價產(chǎn)生影響。城市職能類型及主導(dǎo)職能的差異，是決定城市地價水平的一個重要因素。規(guī)劃確定的城市發(fā)展規(guī)劃控制對城市地價水平也有一定的影響。規(guī)模越大，聚集經(jīng)濟效益越明顯，土地級差收益也愈高，且按我國城市土地使用現(xiàn)狀，城市規(guī)模越大，人均用地指標越低，意味著土地供給與需求的缺口愈大，土地資源短缺情況越嚴重，地價水平也會越高。不同性質(zhì)的用地價差是普遍存在且差別很大。一般來說，商業(yè)類用地地價最高，住宅次之，工業(yè)用地最低，因此，規(guī)劃確定的城市用地構(gòu)成與地價總體水平及地價總量密切相關(guān)；地價總體水平與商務(wù)和商任用地的比重呈正相關(guān)，而與工業(yè)用地的比重呈負相關(guān)；商務(wù)、商任用地在城市中的比重主要取決于城市職能特點及規(guī)劃用地功能分區(qū)，用地結(jié)構(gòu)的合理化既有賴于土地價值的經(jīng)濟調(diào)節(jié)，也有賴于城市規(guī)劃的技術(shù)調(diào)節(jié)，城市規(guī)劃在遵循“充分發(fā)揮土地使用效益”的原則下優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)將有利于提高城市地價的整體水平。

最后，控規(guī)性詳細規(guī)劃（以下簡稱控規(guī)）對地價的影響。控規(guī)是在微觀層次上對城市土地資源合理配置，并對城市開發(fā)活動起著直接的控制作用，它在微觀層次上影響著具體地塊的土地價格。在一般情況下，土地開發(fā)強度越高，土地利用經(jīng)濟效益就越高，地價也相應(yīng)提高；反之，如果土地開發(fā)強度不足，亦即土地利用不充分，或因土地用途確定不當而導(dǎo)致開發(fā)強度不足，都會減弱土地的使用價值，降低地價水平。另外，容積率的變化可導(dǎo)致地價成倍上升或下降，一般情況下，地價變化與容積率成正相關(guān)，即容積率大，則地價高，但有時也會出現(xiàn)地價隨容積率增加反而降低的情況。容積率的大小決定了土地開發(fā)得益率的高低，從而影響到地價。

二、地價的變化影響到城市規(guī)劃

城市規(guī)劃實施的過程受制于城市開發(fā)建設(shè)速度的快慢（即城市發(fā)展速率）。城市開發(fā)建設(shè)速度快時，土地需求量上升，市場供需平衡容易被打破，地價上升。當?shù)貎r上升到一定程度時，中小城市的決策者就會看重眼前的土地預(yù)期收益，在土地財政的迫切需求下，而改變一定區(qū)域的城市規(guī)劃，比如有的地方本來規(guī)劃的是教育園區(qū)，但由于部分學(xué)校建好后，導(dǎo)致周邊地價上升，城市決策者就會想法改變規(guī)劃，使尚未開工建設(shè)的教育用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地或商品房開發(fā)用地，以此增加土地收益。甚至以前規(guī)劃的綠化等公益性用地也會轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地，很多中小城市都會出現(xiàn)類似改變城市規(guī)劃的現(xiàn)象。

總之，城市規(guī)劃和地價關(guān)系密切，互相影響。城市發(fā)展速度愈快，規(guī)劃實施程度愈大，規(guī)劃越合理，則意味著新區(qū)發(fā)展相應(yīng)加快，相應(yīng)也會導(dǎo)致新區(qū)地價升值速度加快，新區(qū)地價總體水平提高。反之，中小城市的預(yù)期地價增高到一定程度后，城市決策者也會改變城市規(guī)劃，使新規(guī)劃產(chǎn)生更大的經(jīng)濟效益。

（作者單位：項城市發(fā)展和改革委員會）endprint