對“官邸制”的新認識

陳名勝

一、“官邸制”權力制約的新思路

法國學者孟德斯鳩告誡世人：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”正是因為權力的這一屬性，從古希臘、古羅馬開始，許多的先賢大哲就開始投身于權力制約理論的研究，并取得了巨大的成就，為世界的政治文明和法治文明作出了貢獻。在以亞里士多德的《政治學》開創權力制約思想先河以來，波利比阿、西塞羅、洛克、孟德斯鳩以及聯邦黨人均在前人的基礎上進行了更深入的研究，逐漸形成了一套以“權力制約權力”的分權制衡思想。其核心是將國家的權力分為立法權、行政權和司法權三類，通過相互之間的分立與制衡來達到相互制約的效果。可以說，這一權力制約理論在當今許多國家仍然具有旺盛的生命力，并將長久發揮著維護國家政治體制穩定的重要角色。

傳統的權力制約模式除了“以權力制約權力”外，還有“以權利制約權力”“以法律制約權力”和“以責任制約權力”等。相對于第一種模式，后面三種模式顯得不夠充分有力，實際中有效制約權力所需要的條件要求比較高。其中，“以權利制約權力”模式需要健全的民主和完備的法治，且權利與權力并非處于同一天平上，所以，這種模式的可操作性不強。“以法律制約權力”模式和“以責任制約權力”模式則基本相近，均是依靠靜態的規則來對權力形成制約之效。但是，這兩種模式都忽視了個體的差異性以及人的主觀惡性假設前提，它們只有在掌權者個人品行好和法治觀念強的理想狀況下才會產生效果。

隨著社會的發展，人們發現，傳統的權力制約主流理論在權力之間似乎還能維持各自的運行軌跡，進行有效的相互制約，但是這樣一種制度安排在防范權力特別是行政權對社會和人民的侵犯時常顯得捉襟見肘和滯后。為此，需要另外一種力量來對權力進行制衡，法國政治思想家托克維爾就持有這種意見。他在《論美國的民主》一書中提出了“以社會制約權力”的思想。他設想中的社會權力包括了“各種中立和自由的媒介如報刊、出版物和新聞等，各種組織如政治結社、鄉鎮自治組織等，以及宗教、法學家精神都能牽制和監督國家權力”。這種范式上的轉換使得權力制約理論更趨于成熟和完善，特別在我國這樣的社會主義國家，強調社會的力量來對國家權力進行制約和監督具有非常重要的借鑒意義。

我國當下正在研究和探索的“官邸制”就是一種主要“以社會制約權力”的權力制約模式，這一路徑的選擇是在原有的國家權力分工和相互監督的基礎上探索出來的、一種旨在利用社會的力量進行權力制約與監督的新方式。這種“新”倒不是先前沒有，而是相比于以前更加規則化、明確化和透明化，社會可以進行更加充分和更加有效的監督。

我國做出“探索實行官邸制”的決定主要是基于部分領導干部“以權謀房”的住房腐敗現象非常突出，亟待制度上的設計進行長期有效的腐敗預防。自1994年國務院發布第43號文件《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》以來，官員的住房制度逐步走向市場化，住房公積金制度在全國全面建立起來，從而改變了過去官員福利分房的舊格局。但是，這一制度所引發的問題是官員的住房將由自己購買，在官員財產公開制度還沒有形成之際，將導致無法監督官員到底有多少房產，以及這些房產在哪里，官員的權力之手就可以自由地伸向他們所觸及到的東西。在官員的權力還未透明化、權力清單還未明明白白地列出時，想從根本上制約官員權力、抑制官員腐敗是難以實現的。“官邸制”的探索實行有利于改變當前我國行政體制改革艱難和緩慢的局面，它的新思路值得我們引起重視。

“官邸制”的最大價值就是將官員居住和辦公的場所從“樹蔭下”搬到了“陽光里”，把阻擋視線的屏障給去掉了。過去官員在政府大樓里面辦公，那個地方對于普通民眾來說是個相對封閉和神秘的地方，一般人很難接觸到。這樣物理上的隔離久而久之造成了心理上的距離，官員與民眾的聯系就越來越少，相互之間的關系只能越來越生疏。更重要的是，在長久遠離公眾的視野之后，官員的權力就可能滋長腐敗的種子，并一發而不可收拾。“官邸制”的實行就可以很好地彌補這樣的不足。根據國外“官邸制”的施行情況，官邸一般都允許外界民眾定期前往參觀，同時官員也會定期在所居住官邸召開記者招待會，披露政府信息，接受社會監督。

除了在外部空間上的意義，“官邸制”對于官員權力本身也建立起了一套行之有效的內部制約機制。“官邸制”規定了官員對所居住官邸的各項具體權力，例如入住、裝潢和搬出等等，這樣一來，什么級別的官員有權入住官邸、入住官員對官邸享有哪些權力以及怎么行使就一目了然。

綜上所述，“官邸制”的權力制約方式是將外部的監督與內部的控制相結合起來的新型權力控制之術。它既倚仗體制內的分權以制衡權力的運行，又使體制外的各種社會力量能夠很順利地加入進來從外部制約權力，從而達到“以社會制約權力”的結果。目前，我國政府公權力透明化狀況不盡如人意，黨和政府正努力深化政治體制改革，推進權力清單制度的構建之際，“官邸制”的探索實行，無疑具有重要的示范意義和標桿作用。

二、“官邸制”權力制約的限度

（一）理性看待制約權力的功能

正如一些學者所言，“官邸制”在制約官員住房腐敗時存在種種的不足，包括受制約的公務員主體范圍狹窄、能防止的官員住房腐敗面有限和需要其他配套措施來共同組合實施等。所以，那些期望只靠實施一個“官邸制”就能夠制止住房腐敗之風的想法就顯得理想化了。那么，如何看待“官邸制”在制約權力上的功能，才不至于有失偏頗呢？

其實，只要留心一下“探索實行官邸制”出臺的背景就可知，這一制度主要是針對當前領導干部隨意建造和侵占住房，權力沒有受到應有的約束的現狀下出臺的應急之策，其簡單思維就是只要讓領導干部住到國家安排的處所中去，他就不敢也不能隨意侵占住房了。正如學者所觀察：“這個制度的推出，就是讓官員在房子面前不敢占、不易占、更不能貪，就是要解決讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子里的問題。”

“官邸制”本身并不是解決官員住房腐敗的靈丹妙藥，它的功能僅僅局限于解決官邸本身的問題。簡單來說，就是“官邸制”下官員不再敢“以權謀官邸”。英國政治哲學家阿克頓勛爵說過：“權力會導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”面對領導干部住房腐敗亂象，當務之急就是如何勒住“特權泛化”這匹欲脫韁的野馬。“官邸制”的提出無疑是一個有益的探索，但是該制度本身甚至還不足以解燃眉之急，欲治標更治本，還得轉向最好的防腐劑——陽光制度的構建，真正讓公權力在陽光下運行。endprint

（二）恰當分析對我國權力制約實踐的意義

欲順利推行“官邸制”，除了解決其合法性問題和所能發揮的功能大小問題，還要對該制度的施行意義進行更深入的闡述，這是正確看待和實施“官邸制”的關鍵所在。

我國屬于社會主義國家，我國的權力制約模式是在人民代表大會制度下的權力分工與制約，強調人民代表大會的權力最高性，其他由其所生之權力對它負責和受它監督。不過由于現實中人民代表大會職能未能充分行使，而作為監督者的“人民”這一概念又失之寬泛，在具體的運作中很難發揮權力監督者的角色。除此之外，我國也存在“以法律制約權力”和“以責任制約權力”的模式，主要屬于主流模式下所運用的具體方式和途徑。在我國權力制約理論與實踐進展緩慢之際，“官邸制”這種將自身交由社會來監督的權力制約路徑對當下我國公民意識的成長和社會組織力量的培育具有非常重要的意義。

我國古代以帝王為最高統治者的帝制社會，統治者與被統治者之間是一種服從與被服從的關系，兩者完全不在一個天平上，所謂“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”。這種壓迫與被壓迫的社會從來就沒有兩者之間所謂協商與談判之說，要么服從，要么反抗。所以，在古代，我國社會幾乎處于一種人治的狀態之下，現代公民意識幾乎沒有生存的土壤。而社會上所形成的一些具有勢力的民間組織或者集團在權力充斥的社會，要么依附于權貴，要么被權貴所壓制。基于以上種種原因，我國像西方那樣勢力強大的市民社會一直沒有形成。中國近現代著名思想家、社會活動家梁漱溟先生曾說，“憲政是建筑在國內階級間那種抗衡形勢之上”，構成“誰亦不敢欺負誰”的制衡格局。“官邸制”的實行雖說不能直接形成強而有力的社會組織階層，但有助于讓公眾參與到政府改革和權力監督中來。它以一種敞開門歡迎社會進來參觀的方式為外界了解和熟悉權力運行狀況提供便利，這種權力的謙卑正是回歸了權力的本源，使國家與社會處在一個健康有序的交流當中。就“官邸制”而言，它有利于凝聚社會意見，培養普通民眾參政議政的意識和積極性，并以此來“對抗”國家權力的運行，能夠使自己與國家對上話和真正影響國家的運轉。

綜上所述，“官邸制”能夠匯聚社會的閑散力量從而形成團體或者組織的力量，在提高社會個體的現代公民意識的同時，也能夠培育強而有力的社會團體，讓其有渠道、有能力參與和影響國家的治理。盡管目前這種意義還十分渺小，有待漫長的實現過程，但通過這種方式實現其意義的做法是值得肯認的，需要我們去不斷努力探索和發揚。

三、結語

在我國不斷深化行政體制改革之際，政府的自我改革是其中一項非常重要的內容，“官邸制”的探索實施，有可能成為政府自我改革的導火索，引發整個行政體制的改變。與其說“官邸制”是改革的目標，不如說它是實現目標的一條通道。“官邸制”實施的好與壞，可能將影響今后一系列改革的效果。實施“官邸制”，首先要看到這一制度帶給我國“權力制約理論”上的補充與創新，看到其在實踐中培育民眾現代公民思維和增強社會力量的積極作用。同時，也應該審慎和清醒地認識到該制度在制約官員“以權謀房”中所發揮作用的大小，從而將建立和實施這一制度的重點放在促進權力透明和官員財產公示的導向性上。這種觀念既是正確認識“官邸制”，發揮“官邸制”本身應有作用的切實可行的思路，同時也是盡可能地挖掘和擴大“官邸制”所能帶來的其他重要價值的合理期待。只有這樣，才不會讓“官邸制”在實踐中背負自己難以承擔的重任，也才可以更充分地實現“官邸制”的其他價值。

（作者單位：蘇州大學王健法學院）endprint