農村土地資產評估面臨的挑戰與政策研究

楊夕+邱道持+蔣敏

摘要：開展農村土地資產評估是統籌城鄉發展的重要舉措。綜合運用文獻研究法、比較分析法、參與式農村評價法（PRA）等方法，以重慶市為例，分析了我國農村土地資產評估的發展需求，探討了推進農村資產評估面臨的主要挑戰，即農村土地制度供給不足、評估方法技術體系不健全、土地市場服務體系不健全。為有序推進農村土地資產評估，應堅持農民的主體地位，保障農民的合法土地權益；促進城鄉統籌發展，健全農村土地資產評估體系；加強政府公共服務，推進農村土地資產評估管理。

關鍵詞：農村土地；資產評估；挑戰；政策研究；重慶市

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2014）15-3683-05

Challenges and Policies of Rural Land Assets Assessment

——Taking Chongqing City as an Example

YANG Xi，QIU Dao-chi，JIANG Min

（School of Geographical Science， Southwest University， Chongqing 400715， China）

Abstract： Rural land assets assessment is an important measure of planning urban and rural development as a whole. Methods of literature study， comparative analysis and participatory rural appraisal were used to analyze the development needs of rural land assets assessment in China and to explore the challenges including the shortage of land policy， and the distemperedness of the assessment methodology and market system. Results showed that the dominant position of the people should be adhered to and the legitimate rights and interests of farmers in land should be protected. The coordination of urban and rural development should be promoted. The system of rural land assets assessment should be improved. The government's public service should be strengthened and the management of rural land assets assessment should be enhanced.

Key words： rural land； assets assessment； challenge； policy research； Chongqing city

收稿日期：2014-01-16

基金項目：國家科技支撐計劃項目（2012BAJ22B00）；重慶市社會科學規劃重點項目（2011ZDGL12）

作者簡介：楊 夕（1988-），女，四川樂山人，在讀碩士研究生，研究方向為土地利用與國土規劃，（電話）18883263200（電子信箱）

yx32011899@163.com；通訊作者，邱道持，博士生導師，主要從事國土資源管理與區域開發。

黨的十八屆三中全會在的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：建立城鄉統一的建設用地市場，賦予農民更多財產權利。土地是農民擁有的最大的資源和資產，顯化農村土地資產是切實維護農民合法權益，落實黨和國家政策方針的有效途徑。改革開放以來，我國城鎮國有土地市場已基本形成，建立了適合中國國情的城鎮國有土地質量和價值的評估體系。而農村土地資產評估尚處于萌芽階段，農村土地的價格體系和市場機制尚未形成[1]。開展農村土地資產評估，有利于建立農村土地市場，盤活農村土地資產存量，緩解農村資金供需矛盾，保障農民合法權益，促進城鄉一體化發展。

1 調研區域概況和樣本選擇

1.1 區域概況

重慶市位于中國內陸西南部、長江上游地區，是地跨東經105°11′～110°11′、北緯28°10'～32°13′的青藏高原與長江中下游平原的過渡地帶， 總面積82 402.95 km2。地勢由南北向長江河谷逐級降低，西北部和中部以丘陵、低山為主，東南部靠大巴山和武陵山兩座大山脈。重慶市屬亞熱帶濕潤季風氣候區，常年降雨量1 000～1 450 mm，多年平均氣溫18 ℃，雨量充沛，氣候溫和。重慶市是中國長江上游地區惟一匯集水、陸、空交通資源的特大型城市，西南地區綜合交通樞紐。2007年6月7日，國家正式批準重慶市成為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。2012年重慶市農村居民家庭人均純收入7 383元，同比增長13.9%。截至2012年，農村家庭承包地流轉面積達到84.07萬hm2。

1.2 樣本選擇

1）以農戶為調研對象。課題組于2013年初，以重慶市忠縣農戶為調研對象，根據研究區經濟社會發展情況、距離縣城遠近以及交通狀況等選取了3個樣點村，分別是忠州鎮南溪村、永豐鎮觀橋村及洋渡鎮大關村。在分層抽樣原則下，結合農戶劃分類型分別在三個村中選取了198、196和190戶農戶進行調研（表1）。調研主要采用參與式農村評估法（Participatory Rural Appraisal，簡稱PRA）[2-4]，運用問卷調查、小型座談會、知情人深入訪談等PRA工具進行。endprint

2）以專業人士為調研對象。為了更好地認識農村土地資產評估的現狀及存在的問題，課題組同重慶市人民政府參事各專家對重慶市國土資源房屋評估和經紀協會及專業的資產評估人士進行調查，主要以問卷調查和座談訪問的方式進行，共發放問卷98份，收回有效問卷98份。

2 農村土地資產評估發展需求

對584戶農戶和98位專業人士的問卷分析表明，在問及“是否需要開展農村土地資產評估？”問題時，有近70%的農戶及88%的資產評估專業人士回答需要。這一問題同時也被另一問題所佐證，在“您認為開展農村土地資產評估重要嗎？”問題中，有近80%的農戶和95%的資產評估專業人士回答很重要。調研數據表明，人們已經逐漸認識到農村土地資產評估的重要性，開展農村土地資產評估已成為時代發展的潮流。

2.1 建立農村土地市場，統籌城鄉一體化發展

改革開放30多年來，我國社會主義市場經濟取得了長足的發展，農村土地市場得到逐步發展。一方面，在社會主義市場經濟下，農村土地既是一種資源，又是一種資產，以土地為主要內容的農業資源必將進入市場，參與流通和交換；另一方面，國家鼓勵農村土地市場建立和發展。2003年3月1日實行的《中華人民共和國農村土地承包法》標志著國家對農村土地流轉市場放開，隨后黨和國家相繼發布一系列法律政策，鼓勵引導農村土地市場的建立。農村土地流轉過程中，涉及土地估價的問題越來越多，如農村土地承包經營權出讓、租賃費用計算，農村土地抵押貸款、耕地復墾價值計算，新農村建設中住房置換價值確定等，使得農村土地資產評估變得日益重要。調研數據顯示，53.25%的農戶參與農村土地流轉，占被調查農戶一半以上，表明忠縣已存在農村土地流轉市場，67.81%的農戶愿意流轉土地，他們普遍認為，在社會保障體系逐步完善的條件下，土地流轉不僅不會威脅到他們的生存安全，還會給他們帶來更多的財產性收入。具備合理的農村土地價格是確保農村土地合理流轉的首要條件。目前，我國農村土地交易價格混亂，缺乏一個明確、統一的土地評估標準，因而這種市場存在一定的局限性和盲目性，從長遠來看，在一定程度上阻礙了我國農村土地市場的健康發展。

黨的十八大指出要深化經濟體制改革，健全現代土地市場。健全現代土地市場，應加快發展農村土地市場，建立健全農村土地資產評估體系，開展農村土地資產評估。一方面，有利于實現資源優化配置。價格是市場的靈魂，按照價值規律建立農村土地資產評估體系，有利于促進我國農村土地資產流動，引導土地從低效率經營者流向高效率經營者，實現資源的優化配置，促進我國農村土地規模化、現代化、產業化發展。另一方面，有利于統籌城鄉一體化發展。我國城鄉土地資產市場的二元特征明顯，主要表現為：土地產權城鄉二元、土地價格城鄉二元、土地市場城鄉二元、土地用途城鄉二元、土地規劃和管理城鄉二元。開展農村土地資產評估，建立城鄉一體化的土地資產評估標準，有利于建立“同地、同權、同價”的城鄉土地市場，促進土地資源在城鄉間的合理、有序流動，促進城鄉土地市場一體化發展。

2.2 完善征地補償制度，保障農民合法權益

據調查，63.18%的農戶認為我國現行征地制度不合理，73.97%的農戶對我國現行征地補償標準不滿意。黨的十八大指出要讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。農村土地是農民發展的經濟資源，是農民從事生產與維持生計的固定資產，也是農民最主要的財產。顯化農村土地資產、盤活農村集體經濟、保障農村土地平等入市、增加農民財產性收入是實現農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果的有效途徑，是農民產權權益的經濟實現形式。然而，在農村土地資產化過程中，作為弱勢群體的農民其合法權益難以得到保障。據《中國統計年鑒》發布的數據，2007～2011年，農村家庭財產性收入占總收入的比率最低（表2）。由此可以看出，在農村土地資產化過程中，土地并沒有發揮其增收的功能，農民的財產權益受到了侵犯。

一方面，我國現行的征地補償制度損害了農民權益。《中華人民共和國土地管理法》規定土地補償費包括：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，采用“產值倍數法”的計算方式，并且規定土地補償費和安置補助費之和不得超過該土地被征收前3年平均產值的30倍。這種政府壟斷和干預的土地補償機制并沒有以市場機制為基礎，農民缺少話語權，導致土地補償標準偏低，嚴重扭曲了土地真實價格， 最終損害了農民權益[5，6]。國際上通行的做法是根據土地市場價格進行補償，被征地的人員在獲得公平交易后自謀生計。結合國際經驗及遵循市場主體平等、利益均衡的原則，開展農村土地資產評估是完善我國征地制度的前提條件。農村土地資產評估有利于實現“按價征地”和充分保障失地農民權益。另一方面，我國農村土地交易中，交易價格大多是由雙方自行協商或由農村基層組織協商確定的，缺乏科學依據，作為弱勢群體的農民，其合法權益難以得到保障。開展農村土地資產評估，引入第三方專業的資產評估機構和評估人員對交易土地進行評估，給出獨立、客觀、公正和科學的評估價格能有效維護農民的權益。

2.3 規范農村土地流轉行為，加強農村土地資產管理

農村土地所有權和使用權分離的過程必然導致農村土地流轉[7]。由于我國農村土地市場發展滯后，缺乏政府的統一管理，土地流轉大多是流轉雙方私下協商交易，導致流轉行為不規范，在流轉中容易產生欺行霸市、倒買倒賣等投機行為，而土地流轉的投機性又導致了農村集體土地資產的流失和農地非農化。加強農村土地資產評估有助于確定合理的土地流轉價格，建立農村土地市場價格體系，規范農村土地流轉行為，促進農村土地合理流轉。

土地既是一種重要資源，又是一項重要財產，推進農村土地資產評估有助于加強國家對土地的宏觀管理，為國家決策提供科學依據。第一，有助于提高耕地保護質量。我國實行了世界上最嚴格的耕地保護制度，制定了包括基本農田保護制度、土地用途管制制度和耕地占補平衡制度在內的一系列制度。《中華人民共和國土地管理法》明確指出“非農業建設經批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地，沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。”開展農村土地評估，建立農村土地價格體系是促使我國耕地管理向數量質量雙重管理轉變的重要依據。第二，有助于加強國家對農村土地的監測。加強農村土地資產評估，有助于摸清全國各地農村土地生態質量（包括數量和質量），實現農業可持續發展；有助于測算我國農村包括土地在內不動產的價值總量。第三，有助于指導農村土地開發整理。應用農村土地資產評估成果，有助于合理確定土地開發整理的重點區域、區域土地開發整理潛力及應采取的措施，提高農村土地開發整理規劃編制的科學性。endprint

3 推進農村資產評估面臨的主要挑戰

3.1 農村土地制度供給不足

通過調研，筆者發現，絕大部分的資產評估專業人士認為制約我國農村土地資產評估發展最主要的障礙是農村土地制度供給不足。一方面，我國農村土地資產評估在國家層面上制度設計較少，又缺少相應層面的法律制度或規章制度，導致土地資產評估缺乏科學性，無法形成正常的市場價格表達機制，造成農村土地資產價格扭曲；另一方面，現行的農村土地制度，在一定程度上阻礙了我國農村土地資產的評估。根據馬克思主義地價理論，土地價格是土地所有權壟斷而產生地租的資本化。因此，推進我國農村土地資產評估首先應加強我國農村土地產權制度建設。目前，我國農村土地產權制度存在嚴重缺陷，主要表現在以下三個方面：第一，農村土地產權模糊，產權模糊將不利于產權主體形成有效的激勵和約束機制，并最終損害了分配機制[8]；第二，農村土地產權不穩定，主要表現為土地承包期及農民對所承包土地的不穩定性，不利于農民對土地進行長期投資，阻礙土地承包經營權流轉機制的建立；第三，農村土地產權不完整，土地使用權具有的轉讓、出租、抵押等權能受到法律法規的限制。正是由于殘缺的土地使用權，才導致了土地使用的隨意性以及土地流轉的困難性。姚洋[9]認為土地使用權的有效轉讓，能夠使得土地使用權具有邊際產出拉平效應與交易收益效應，從而提高資源配置的效率。

此外，我國農村土地流轉制度和市場制度供給不足在一定程度上阻礙了我國農村土地資產化。農村土地流轉制度供給不足主要表現為：流轉主體的障礙、流轉權利的限制、流轉規則不明。農村土地市場制度供給不足主要表現為：農村土地市場體系不完善，農村土地市場管理機制缺乏。

3.2 評估方法技術體系不健全

現代估價方法體系的建立是基于一套固定的政策構架及市場環境假設，其常用的方法包括收益還原法、市場比較法和成本核算法。現代評估方法并不完全適用于中國國情的農村土地資產評估市場。一方面，中國農村土地市場是一個不完全的市場，國家政策對農村土地的收益影響較大，預期收益成為一個難以預期的變量，導致現有估價方法需要重新考慮標準化變量的誤差問題；另一方面，我國農村土地資產獨特的產權性質和保障功能決定了農村土地資產評估方法設計需要更多的考量。

市場比較法。市場比較法是指在求取一宗待評估土地的價格時，根據替代原理，將待估土地與較近時期內已經發生交易的類似土地交易實例進行對照比較，并依據后者已知的價格，參照該土地的交易情況、期日、區域以及個別因素等差別，修正得出待估土地的評估日地價的方法[10]。運用市場比較法所求取的價格與市場價格最吻合。但是，由于我國農村土地市場不健全，流轉交易價格不規范，缺乏參照性。因此，在農村土地市場體系尚未完全建立的情況下，不宜采用市場比較法。

成本核算法。成本核算法是以開發土地所耗費的各項費用之和為主要依據，再加上一定的利潤、利息、應繳納的稅金和土地增值收益來推算土地價格的方法。成本核算法一般適用于新開發土地的估價，在農村土地資產評估中應用范圍有限。例如，運用成本核算法對在農村地理條件惡劣地區開墾的一塊貧瘠土地估價，由于投入多，估價高，這就與市場比較法、收益還原法所評估的結果相差甚遠。

收益還原法。收益還原法是在估算土地在未來每年預期純收益的基礎上，以一定的還原率，將評估對象在未來每年的純收益折算為評估基準日收益總和的一種方法。目前，學術界大都形成共識，認為收益還原法是目前我國農村土地估價中最適宜的方法。但是，收益還原法中待估地的年總收益、還原利率等參數因子很難確定，阻礙了收益還原法在實際中的應用。

針對農村土地資產評估方法，62%的重慶市資產評估專業人士認為農村土地資產評估的原理和方法可以參照城鎮土地資產評估的原理和方法進行。還有部分人士認為，鑒于農村土地的多樣性及各種類型土地本身的特性，在開展農村土地資產評估時應采取分類評估的方法，建立分類評估技術路線。他們認為，農用地評估可以采用收益還原法、成本法，建設用地評估可以采用市場比較法。此外，沈秀峰等[11]認為，在測算農地價格時應根據農地流轉方向進行不同的估價，農地轉農地，則只需要測算其經濟價值，農地非農化，應測算經濟價值、生態價值和社會價值，而不同價值估價時所選擇的評估方法應不同。

3.3 土地市場服務體系不健全

完善的市場服務體系是保障我國農村土地資產評估順利開展的有利外部環境條件。目前，我國農村土地資產評估體系尚未建立，配套服務設施不全，主要表現在以下三個方面。

1）缺乏專業的資產評估機構和專業的資產評估人員。以重慶市為例，重慶市國土資源房屋評估和經紀協會是重慶市主要從事土地資產評估的自律組織。通過對該協會及資產評估專業人士調研得知，目前該會從事土地資產評估工作的專業評估機構，其業務范圍大多集中于城市土地，很少涉及農村土地，有從事農村土地資產評估的專業人員則更少。在我國被政府認可的具有評估資格的專業人員有注冊資產評估師、房地產估價師、土地估價師，國家并沒有從法律層面上明確我國農村土地資產評估主體。

2）缺乏市場中介組織。一方面農民獲取資產評估市場信息的渠道較少，中介組織有利于搭建起資產評估需求方與評估方的橋梁，加強評估雙方信息互通，促進農村土地資產評估工作的開展，進而促進農村土地流轉；另一方面有利于加強對資產評估機構和評估人員的監督管理，保障需求方利益，保護農民權益。

3）缺乏政府對農村土地資產評估的有效管理。由于農村土地資產評估處于新生事物發展階段，政府對其管理處于探索階段，導致部分地方缺乏有效管理，主要表現為農村土地資產評估相關法律法規不健全、監督管理缺失、出現過分干預現象等。

4 有序推進農村土地資產評估的政策建議

4.1 堅持人民主體地位，保障農民合法土地權益

黨的十八大報告明確提出，必須堅持人民主體地位。依法保障農民合法的土地權益是貫徹落實黨的十八大方針的基本要求。加強農村土地制度改革是保障農民合法土地權益的根本途徑，主要途徑有：一是完善農村土地承包經營權權能。一方面，通過法律制度的建設，按物權理論規范我國農地承包經營權制度，賦予農民完整的承包權權能；另一方面豐富農村土地承包經營權流轉形式。地方政府要在不改變農地用途，不損害農民利益的前提下，積極探索各種土地承包經營權的流轉模式。二是依法保障農民宅基地用益物權。通過土地管理制度改革，實行宅基地有償使用制度和允許宅基地有條件轉讓，制定宅基地流轉制度，建立合理健康的農村宅基地流轉市場，徹底打破城鄉二元分割的土地利用機制，推動城鄉協調發展，依法保障農民的宅基地使用權和收益權，保護農民利益。endprint

4.2 促進城鄉統籌發展，健全農村土地資產評估體系

目前，我國城市已形成比較完備的土地資產評估體系，而農村土地資產評估工作還處于試點階段，尚未全面開展。建立城鄉一體化的土地資產評估體系，健全農村土地資產評估體系，主要措施有：一是培育專業的農村土地資產評估機構和評估人員，保障農村土地價格的科學性、統一性和合理性；二是加快完善農村土地資產評估的基礎性工作，盡快建立全國性的農村土地分等定級；三是探索農村土地資產評估方法，建立具有全國性指導意義的評估技術路線；四是建立農村土地資產評估中介機構，建立資產評估信息服務平臺和仲裁調解機構；五是進一步完善農村土地資產價格體系。

4.3 加強政府公共服務，推進農村土地資產評估管理

農村土地資產評估應以市場的資源配置為基礎，加強政府的公共服務，防止政府在資產評估中的“缺位”和“越位”行為，提高政府的管理效率。第一，政府應從宏觀政策層面頒布農村土地資產評估相關的法律法規，為我國農村土地資產評估的順利開展奠定夯實的基礎；第二，政府土地行政主管部門應牽頭組織相關專家，加強資產評估的理論研究，制定出農村土地估價的相關技術規范；第三，政府應加強對農村土地資產評估的監督管理，防止評估價格偏離實際價格，損害農民利益；第四，加強農村地籍調查和管理工作，完成農村土地資產的確權和頒證工作。

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[11] 沈秀峰，周生路，李春華.試論農用土地估價的幾個問題[J].土壤，2003（1）：12-17.endprint

4.2 促進城鄉統籌發展，健全農村土地資產評估體系

目前，我國城市已形成比較完備的土地資產評估體系，而農村土地資產評估工作還處于試點階段，尚未全面開展。建立城鄉一體化的土地資產評估體系，健全農村土地資產評估體系，主要措施有：一是培育專業的農村土地資產評估機構和評估人員，保障農村土地價格的科學性、統一性和合理性；二是加快完善農村土地資產評估的基礎性工作，盡快建立全國性的農村土地分等定級；三是探索農村土地資產評估方法，建立具有全國性指導意義的評估技術路線；四是建立農村土地資產評估中介機構，建立資產評估信息服務平臺和仲裁調解機構；五是進一步完善農村土地資產價格體系。

4.3 加強政府公共服務，推進農村土地資產評估管理

農村土地資產評估應以市場的資源配置為基礎，加強政府的公共服務，防止政府在資產評估中的“缺位”和“越位”行為，提高政府的管理效率。第一，政府應從宏觀政策層面頒布農村土地資產評估相關的法律法規，為我國農村土地資產評估的順利開展奠定夯實的基礎；第二，政府土地行政主管部門應牽頭組織相關專家，加強資產評估的理論研究，制定出農村土地估價的相關技術規范；第三，政府應加強對農村土地資產評估的監督管理，防止評估價格偏離實際價格，損害農民利益；第四，加強農村地籍調查和管理工作，完成農村土地資產的確權和頒證工作。

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[11] 沈秀峰，周生路，李春華.試論農用土地估價的幾個問題[J].土壤，2003（1）：12-17.endprint

4.2 促進城鄉統籌發展，健全農村土地資產評估體系

目前，我國城市已形成比較完備的土地資產評估體系，而農村土地資產評估工作還處于試點階段，尚未全面開展。建立城鄉一體化的土地資產評估體系，健全農村土地資產評估體系，主要措施有：一是培育專業的農村土地資產評估機構和評估人員，保障農村土地價格的科學性、統一性和合理性；二是加快完善農村土地資產評估的基礎性工作，盡快建立全國性的農村土地分等定級；三是探索農村土地資產評估方法，建立具有全國性指導意義的評估技術路線；四是建立農村土地資產評估中介機構，建立資產評估信息服務平臺和仲裁調解機構；五是進一步完善農村土地資產價格體系。

4.3 加強政府公共服務，推進農村土地資產評估管理

農村土地資產評估應以市場的資源配置為基礎，加強政府的公共服務，防止政府在資產評估中的“缺位”和“越位”行為，提高政府的管理效率。第一，政府應從宏觀政策層面頒布農村土地資產評估相關的法律法規，為我國農村土地資產評估的順利開展奠定夯實的基礎；第二，政府土地行政主管部門應牽頭組織相關專家，加強資產評估的理論研究，制定出農村土地估價的相關技術規范；第三，政府應加強對農村土地資產評估的監督管理，防止評估價格偏離實際價格，損害農民利益；第四，加強農村地籍調查和管理工作，完成農村土地資產的確權和頒證工作。

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