鄭州市網(wǎng)格化管理信息保障模式研究

石華

摘 要：本文選擇鄭州市網(wǎng)格化管理平臺(tái)作為試點(diǎn)，開展對(duì)專業(yè)系統(tǒng)中原生電子文件的歸檔接收實(shí)踐，將生成、運(yùn)行于鄭州市網(wǎng)格化管理平臺(tái)中的信息轉(zhuǎn)換為可脫離其軟硬件環(huán)境、封裝有其元數(shù)據(jù)的電子檔案，并加有數(shù)字水印，使其具有憑證功能，再進(jìn)入數(shù)字檔案館系統(tǒng)中長(zhǎng)期保存。鄭州市網(wǎng)格化管理信息從生成到歸檔至鄭州市數(shù)字檔案館系統(tǒng)中長(zhǎng)期保存的整個(gè)過(guò)程中，始終可以保障信息的可用性、完整性和不可抵賴性。

關(guān)鍵詞：原生電子文件；網(wǎng)格化；歸檔；數(shù)字檔案館

隨著鄭州市城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的城市管理手段和模式已經(jīng)難以滿足現(xiàn)代城市管理的需要。目前，鄭州市依托統(tǒng)一的鄭州市社會(huì)公共管理信息平臺(tái)（或稱之為“鄭州市網(wǎng)格化管理平臺(tái)”），將鄭州市管理轄區(qū)按一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成單元網(wǎng)格，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)格中部件和事件的巡查，建立監(jiān)督和處置相分離的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、即時(shí)處置城市管理問(wèn)題的城市網(wǎng)格化管理新模式，以一種新的信息服務(wù)形式實(shí)現(xiàn)了城市管理流程的再造，把城市管理關(guān)心的部件和事件抽象為案件，在街道信息采集員、監(jiān)督中心、指揮中心、政府職能部門和社會(huì)機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)辦理，提高了城市管理的科學(xué)性和效率。在當(dāng)前鄭州市網(wǎng)格化管理的背景下，如何實(shí)現(xiàn)城市網(wǎng)格化管理中的信息長(zhǎng)期保存與管理，并保障信息的可用性、完整性和不可抵賴性，成為城市網(wǎng)格化管理與服務(wù)平臺(tái)必須解決的問(wèn)題。

各地綜合檔案館在數(shù)字時(shí)代的使命之一就是對(duì)電子文件的長(zhǎng)期保存提供技術(shù)解決方案，安全地保護(hù)和保存電子文件，確保涉及政府活動(dòng)和公民權(quán)利的重要電子文件能夠被可持續(xù)使用。為此，鄭州市檔案局決定擔(dān)當(dāng)起保障網(wǎng)格化管理信息長(zhǎng)期保存的任務(wù)，這也是貫徹國(guó)家檔案局局長(zhǎng)楊冬權(quán)“要按照‘增量電子化的思路，積極進(jìn)行原生電子文件的歸檔接收工作”精神，實(shí)現(xiàn)電子檔案長(zhǎng)期保存的有益探索。

1 研究目的和各主要環(huán)節(jié)

本項(xiàng)目研究目的是保障鄭州市網(wǎng)格化管理信息從生成到歸檔至鄭州市數(shù)字檔案館系統(tǒng)中長(zhǎng)期保存的整個(gè)過(guò)程中，始終可以保障信息的可用性、完整性和不可抵賴性。

鄭州市網(wǎng)格化管理信息的生命周期如下：

鄭州市網(wǎng)格化管理信息整個(gè)生命周期都在檔案部門的嚴(yán)密監(jiān)控和管理之下，體現(xiàn)了前端控制的檔案管理思路。

1.1 對(duì)鄭州市網(wǎng)格化管理平臺(tái)的信息保障機(jī)制進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研

1.1.1 鄭州市網(wǎng)格化管理信息特點(diǎn)。①城市網(wǎng)格化管理所涉及的網(wǎng)格事件數(shù)量巨大、類別繁多。②管理信息均為電子文件形式，管理模式與以往傳統(tǒng)紙質(zhì)文件截然不同。信息存在的時(shí)間一般不長(zhǎng)，需要有意地制作、維護(hù)和管理才能保存下來(lái)。③網(wǎng)格事件處理涉及信息采集員、監(jiān)督中心、指揮中心、專業(yè)部門、街道辦事處等眾多部門及民眾的切身利益，影響著社會(huì)穩(wěn)定。建立完善的信息保障機(jī)制，保障網(wǎng)格化管理中的信息的可用性、完整性和不可抵賴性，對(duì)于降低由于平臺(tái)軟件升級(jí)造成的信息丟失風(fēng)險(xiǎn)、在出現(xiàn)糾紛時(shí)提供可靠的電子證據(jù)都具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.1.2 系統(tǒng)框架。鄭州市社會(huì)公共管理信息平臺(tái)的系統(tǒng)框架主要包括：應(yīng)用軟件系統(tǒng)、應(yīng)用支撐平臺(tái)、安全保障體系、系統(tǒng)運(yùn)行管理規(guī)范。應(yīng)用軟件系統(tǒng)建設(shè)主要包括：工作動(dòng)態(tài)、網(wǎng)格地圖、組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)、互動(dòng)直通、督促檢查、考核評(píng)價(jià)、統(tǒng)計(jì)信息、網(wǎng)站導(dǎo)航、運(yùn)行管理等部分。

系統(tǒng)由鄭州市電子政務(wù)中心負(fù)責(zé)，運(yùn)行依托鄭州市電子政務(wù)外網(wǎng)。

1.1.3 業(yè)務(wù)流程。按照“網(wǎng)格覆蓋、條塊融合、責(zé)權(quán)明晰”的原則，構(gòu)建“三級(jí)網(wǎng)格、四級(jí)平臺(tái)、五級(jí)聯(lián)動(dòng)”的管理工作格局。三級(jí)基礎(chǔ)網(wǎng)格人員，在巡查過(guò)程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，在自身職責(zé)范圍之內(nèi)的，第一時(shí)間解決；對(duì)超出自己管理權(quán)限的問(wèn)題，報(bào)職能單位聯(lián)系社區(qū)人員一起研究解決，仍不能解決的，通過(guò)智能手機(jī)及時(shí)向上級(jí)平臺(tái)上報(bào)或通過(guò)信息平臺(tái)進(jìn)行上報(bào)。在此方式中，減少處理結(jié)果反饋路徑，提高問(wèn)題辦結(jié)效率。

1.1.4 平臺(tái)具有保障信息安全真實(shí)能力。鄭州市檔案局對(duì)鄭州市網(wǎng)格化管理平臺(tái)的軟件開發(fā)手冊(cè)、項(xiàng)目招投標(biāo)文件、實(shí)地運(yùn)作進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)研，認(rèn)為鄭州市網(wǎng)格化管理平臺(tái)是由政府機(jī)構(gòu)授權(quán)開發(fā)的，系統(tǒng)構(gòu)建合理，具有完善的權(quán)限控制、安全保障體系，可以保障平臺(tái)中的信息安全、真實(shí)。

1.2 鄭州市網(wǎng)格化管理平臺(tái)信息歸檔流程與方案

1.2.1 制定歸檔范圍。參考美國(guó)NARA提出的可構(gòu)成電子文件應(yīng)滿足以下條件：信息內(nèi)容獨(dú)特，能反映機(jī)構(gòu)的政策、業(yè)務(wù)、職能，使用的工具與機(jī)構(gòu)工作有關(guān)并由機(jī)構(gòu)授權(quán)，信息有業(yè)務(wù)利用需求[1]，鄭州市檔案局認(rèn)為鄭州市網(wǎng)格化管理平臺(tái)中的電子文件可以稱之為“具有檔案性質(zhì)的電子文件”，應(yīng)該納入檔案部門歸檔范圍。

鄭州市網(wǎng)格化管理平臺(tái)內(nèi)功能復(fù)雜、數(shù)據(jù)繁多，涉及“人、地、事、物、組織”等諸多信息，單是數(shù)據(jù)庫(kù)就達(dá)1T左右。在如此眾多的數(shù)據(jù)中，如何確定需歸檔的電子文件的范圍呢？到底要保存什么呢？

筆者經(jīng)過(guò)詳細(xì)調(diào)研，認(rèn)為整個(gè)平臺(tái)是圍繞“事件”這一核心展開的，平臺(tái)內(nèi)稱之為“社情民情動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)信息庫(kù)”，簡(jiǎn)稱社情信息，即網(wǎng)格內(nèi)發(fā)現(xiàn)某一問(wèn)題，從問(wèn)題上報(bào)、解決、反饋到辦結(jié)的全過(guò)程信息。

社情信息庫(kù)主要字段有：采集類型、業(yè)務(wù)類型、機(jī)構(gòu)、事件類別、事件編號(hào)、采集時(shí)間、辦理內(nèi)容等，其中事件編號(hào)是唯一的。

平臺(tái)內(nèi)社情信息有十幾萬(wàn)條，但絕大部分是網(wǎng)格內(nèi)直接解決的小問(wèn)題、小糾紛，只具有臨時(shí)保存價(jià)值，只有上報(bào)到市級(jí)平臺(tái)上的社情信息才需要長(zhǎng)期保存，是需要?dú)w檔的電子文件。詳見(jiàn)下圖：

1.2.2 選擇歸檔節(jié)點(diǎn)。傳統(tǒng)的文件轉(zhuǎn)化為檔案有三個(gè)條件，其中條件一，即“只有現(xiàn)時(shí)使用完畢或辦理完畢的文件才能歸入檔案”[2]，是否適用于鄭州市網(wǎng)格化管理平臺(tái)中的電子文件呢？

根據(jù)實(shí)地查看，鄭州市網(wǎng)格化管理平臺(tái)有清晰的工作流。所謂的工作流，就是一組人員為完成某一項(xiàng)業(yè)務(wù)所進(jìn)行的所有工作與工作轉(zhuǎn)交（交互）過(guò)程。網(wǎng)格化平臺(tái)中社情信息的業(yè)務(wù)過(guò)程就表示為工作流，簡(jiǎn)單表示如下：發(fā)生->處理->上報(bào)->反饋->辦結(jié)。

在每項(xiàng)事件到辦結(jié)節(jié)點(diǎn)之后，其數(shù)據(jù)就不可更改了。由此“辦結(jié)”節(jié)點(diǎn)就是文件辦理完畢的節(jié)點(diǎn)，在此節(jié)點(diǎn)可加入“歸檔”功能。也就是說(shuō)，只有辦結(jié)的社情信息可以進(jìn)行歸檔。在“歸檔”節(jié)點(diǎn)之后，電子文件接受檔案工作人員的檢驗(yàn)后，將移交給檔案館，進(jìn)入檔案館的數(shù)字檔案館系統(tǒng)，其真實(shí)性、完整性、有效性由數(shù)字檔案館系統(tǒng)來(lái)維護(hù)，并得到網(wǎng)格化管理主管部門的認(rèn)可。在“歸檔”節(jié)點(diǎn)之前，電子文件的真實(shí)性、完整性、有效性由網(wǎng)格化平臺(tái)確保，并滿足檔案館的要求。

1.2.3 提出電子文件歸檔方案。電子文件進(jìn)行歸檔時(shí)，需要保存電子文件原有的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)、背景信息。由于電子文件的結(jié)構(gòu)和背景信息均來(lái)自元數(shù)據(jù)，可以說(shuō)就是電子文件原文+電子文件元數(shù)據(jù)。具體到鄭州市網(wǎng)格化管理平臺(tái)，就是指社情信息中的處理結(jié)果單和其元數(shù)據(jù)。但平臺(tái)有些特殊之處，處理結(jié)果單的部分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)自數(shù)據(jù)庫(kù)，即結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，如問(wèn)題排查人、處理的簡(jiǎn)單結(jié)果等，部分?jǐn)?shù)據(jù)來(lái)自非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，如作為處理依據(jù)的照片文件、對(duì)話錄音，形成正式標(biāo)準(zhǔn)處理文件的Office文件等。也就是說(shuō)，電子文件內(nèi)容來(lái)自多個(gè)文件和數(shù)據(jù)庫(kù)，如何保障其完整性呢？

筆者提出了這樣的解決方案：將平臺(tái)生成處理結(jié)果單的界面（Html文件）、與該處理單有關(guān)的Word文件、Jpg文件、音視頻文件等多個(gè)文件，利用專用軟件，合并成一個(gè)PDF文件。在平臺(tái)內(nèi)，電子文件的真實(shí)性是有系統(tǒng)軟件保障的，但當(dāng)它脫離了原系統(tǒng)，如何保障其是真實(shí)的？確認(rèn)的方式是在電子文件上添加或插入權(quán)威性說(shuō)明（或是文字的或是符號(hào)的形式）[3]，即加入數(shù)字水印，水印內(nèi)容包括生成者姓名、生成時(shí)間等，將此PDF文件重名為此次事件的編號(hào)，如事件編號(hào)為4101032222，則此事件對(duì)應(yīng)的處理單文件命名為4101032222.PDF。

在平臺(tái)中，問(wèn)題辦結(jié)時(shí)會(huì)生成一個(gè)處理結(jié)果單，包含處理過(guò)程中所有的流轉(zhuǎn)信息，比如上報(bào)機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)人、反饋信息、依據(jù)文件等。這個(gè)處理結(jié)果單是一個(gè)HTML網(wǎng)頁(yè)文件，也會(huì)合并在文件實(shí)體中，作為PDF文件的一部分。由于網(wǎng)格化管理平臺(tái)與檔案管理軟件有很大不同，平臺(tái)中的著錄信息，也就是元數(shù)據(jù)在檔案管理軟件中是沒(méi)有的，但這些信息丟失也是一種損失，所以不管具體有什么元數(shù)據(jù)，將此次文件辦理過(guò)程中的所有元數(shù)據(jù)整個(gè)作為一個(gè)HTML文件歸檔過(guò)來(lái)，可以很完美地解決數(shù)據(jù)完整問(wèn)題。由于該P(yáng)DF文件也是雙層PDF文件，可以實(shí)現(xiàn)全文檢索，這些含在文件實(shí)體中的元數(shù)據(jù)也可以很方便地實(shí)現(xiàn)查詢。

將平臺(tái)中的社情信息庫(kù)的數(shù)據(jù)導(dǎo)出，生成EXCLE文件，表示元數(shù)據(jù)信息。元數(shù)據(jù)與電子文件原文以唯一的時(shí)間編號(hào)對(duì)應(yīng)，這樣進(jìn)入數(shù)字檔案館系統(tǒng)時(shí)可方便實(shí)現(xiàn)批量掛接。示意圖見(jiàn)下圖：

2 課題研究的創(chuàng)新之處

2.1 檔案部門的角色創(chuàng)新。在信息社會(huì)的大潮下，檔案人面臨著新的挑戰(zhàn)，即重新審視檔案學(xué)及其實(shí)踐。概括來(lái)說(shuō)：檔案不再被視為靜態(tài)的實(shí)體，而是動(dòng)態(tài)的和虛擬的概念；檔案不是人類活動(dòng)的被動(dòng)產(chǎn)物，而是個(gè)人或組織事務(wù)活動(dòng)的積極體現(xiàn)；檔案不是產(chǎn)生于穩(wěn)定垂直的行政體系中，而是產(chǎn)生于現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中。因此，檔案人必須轉(zhuǎn)換思想，把自己從閑置檔案的被動(dòng)管理者，變?yōu)樯鐣?huì)歷史的主動(dòng)記錄者。在管理制度和社會(huì)角色創(chuàng)新中，檔案部門可以做相應(yīng)的突破，在數(shù)據(jù)的利用上做到檔案部門牽頭，將數(shù)據(jù)的整個(gè)生命周期都處在檔案部門的嚴(yán)密監(jiān)控和管理之下，以保證數(shù)據(jù)的完整性和最大限度的真實(shí)性。本研究正是檔案人在信息時(shí)代扮演新角色的有益實(shí)踐。

2.2 來(lái)源原則的“重新發(fā)現(xiàn)”。來(lái)源原則是當(dāng)前世界各國(guó)公認(rèn)的檔案整理理論原則。來(lái)源原則就是指檔案館按照檔案的來(lái)源進(jìn)行整理和分類，要求保持同一來(lái)源的檔案不可分散、不同來(lái)源的檔案不得混淆的整理原則。但在信息時(shí)代，來(lái)源原則受到?jīng)_擊。傳統(tǒng)來(lái)源觀中，來(lái)源是指文件的形成者，往往是一種實(shí)實(shí)在在的機(jī)構(gòu)來(lái)源。但在現(xiàn)代機(jī)構(gòu)頻繁劇烈變動(dòng)與電子文件形成的方式和特點(diǎn)，使得按照機(jī)構(gòu)來(lái)源劃分全宗面臨前所未有的困難。檔案不是產(chǎn)生于穩(wěn)定的、垂直的行政體系中，而是產(chǎn)生于現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中動(dòng)態(tài)的平行體制。運(yùn)用傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)來(lái)源概念就可能無(wú)法解釋電子文件時(shí)代的檔案實(shí)踐。

本研究中，檔案來(lái)源是指生成電子檔案的系統(tǒng)，即“鄭州市網(wǎng)格化管理平臺(tái)”。通過(guò)這一來(lái)源，可以確定文件是由誰(shuí)、在什么條件下、運(yùn)用哪些信息、為了何種目的、采用怎樣的結(jié)構(gòu)形成等方面的綜合背景信息。這些來(lái)源信息正是了解、管理和利用電子文件的關(guān)鍵所在。因?yàn)殡娮游募男纬烧卟皇菃我坏模纬蛇^(guò)程也相當(dāng)復(fù)雜，但無(wú)論它們是某一機(jī)構(gòu)獨(dú)立產(chǎn)生的，還是由來(lái)自若干機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)組合而成，只要掌握它們的形成過(guò)程和背景，把這些信息隨同文件內(nèi)容一同保留下來(lái)，就可以尋根溯源，了解文件的原委始末。

新來(lái)源觀的核心是使來(lái)源原則更加概念化和抽象化，其實(shí)質(zhì)是來(lái)源原則面對(duì)電子文件的新特點(diǎn)和新挑戰(zhàn)而做出的自我適應(yīng)和自我發(fā)展，它使來(lái)源原則在電子文件時(shí)代具有更加廣泛的實(shí)踐意義。

2.3 檔案部門以第三方身份給網(wǎng)格化管理信息增加憑證功能。由于電子文件可以輕易地被修改，因而許多學(xué)者對(duì)電子文件的客觀性提出質(zhì)疑，然而，極易刪改和偽造的特性并不能否定電子文件的客觀性，電子文件的客觀性的實(shí)質(zhì)在于其內(nèi)容的可靠性。因此，只要能保證其來(lái)源可靠和本身完整的電子文件，就可以作為法律的客觀憑證。

本項(xiàng)目借鑒了國(guó)外對(duì)電子文件長(zhǎng)期保存和憑證價(jià)值研究的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成果。聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)布的《檔案共同宣言》中所提出的“真實(shí)性、可靠性、完整性和可用性”要求，正是本項(xiàng)目對(duì)歸檔電子檔案的最基本要求。澳大利亞國(guó)家檔案館認(rèn)為需要保留的是電子文件的關(guān)鍵呈現(xiàn)狀態(tài)，即重要的是能始終維護(hù)文件含義，而不是始終維護(hù)曾經(jīng)用來(lái)創(chuàng)建電子文件的軟件和硬件，本項(xiàng)目中的電子檔案=原文.PDF+元數(shù)據(jù).xls，可脫離原系統(tǒng)軟硬件環(huán)境。

我國(guó)尚沒(méi)有要求網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商對(duì)傳輸?shù)碾娮游募M(jìn)行儲(chǔ)存、記錄或轉(zhuǎn)存的制度，因而導(dǎo)致一旦發(fā)生爭(zhēng)議，就沒(méi)有第三方可出具有中立性的證據(jù)。本項(xiàng)目從《廣東省對(duì)外貿(mào)易實(shí)施電子數(shù)據(jù)交換暫行規(guī)定》中得到啟發(fā)，將檔案部門作為中立的第三方接收電子檔案，當(dāng)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，以檔案部門提供的信息為準(zhǔn)。本研究中的電子檔案歸檔方案能夠有效地表現(xiàn)所截內(nèi)容并可供隨時(shí)查用；數(shù)據(jù)能夠準(zhǔn)確表現(xiàn)原來(lái)生成、發(fā)送或者接收的內(nèi)容；能夠識(shí)別數(shù)據(jù)的發(fā)件人、收件人以及發(fā)送、接收的時(shí)間，符合《中華人民共和國(guó)電子簽名法》第六條要求，所以可以視為滿足法律、法規(guī)規(guī)定的文件保存要求。整個(gè)流程能保證電子檔案來(lái)源可靠和本身完整，可以作為法律的客觀憑證。

如果網(wǎng)格化管理發(fā)生糾紛，在法庭取證時(shí)，第三方留存的電子信息才是可靠的，是法庭可以取用的憑證。電子信息作為證據(jù)而被采信要具備一定的條件，不能從收件人或發(fā)件人的計(jì)算機(jī)終端中提取。在法庭上，有爭(zhēng)議的電子信息本來(lái)就屬于待證的事實(shí)，它是雙方當(dāng)事人爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，原告想證明它是對(duì)方偽造的，而對(duì)方當(dāng)然會(huì)加以否認(rèn)，這個(gè)時(shí)候該電子信息本身就成了待證事實(shí)的一部分，它自己是不能證明自己的，需要其他的與案件有關(guān)聯(lián)的證據(jù)來(lái)證明這個(gè)待證事實(shí)。鄭州市數(shù)字檔案館的服務(wù)器采用嚴(yán)格的管理制度、可靠的技術(shù)、先進(jìn)的軟件功能、強(qiáng)大的存儲(chǔ)能力，可以充分保障其中電子檔案的真實(shí)性。再加上檔案部門作為第三方，處于中立地位，因而從檔案部門服務(wù)器中獲取的電子檔案可以作為證據(jù)而被采信，這對(duì)于提升檔案部門在社會(huì)上的地位，具有重要意義。

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（作者單位：鄭州市檔案局科技教育處 來(lái)稿日期：2014-08-20）