論房產檔案反腐的價值及其實現

尚新麗+王旭+張毓桐

隨著我國市場經濟的快速發展，房產逐漸成為滋生腐敗的土壤。如何利用房產檔案反腐，成為學術界和實踐中的一個新課題。

1 房產檔案及其相關概念

1.1 房產檔案。一般認為，房產檔案是房地產行政管理部門在進行房屋產權登記、產權調查、產權變更及轉移房屋權屬等管理活動中直接形成的具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等形式的歷史記錄。

1.2 房產腐敗。房產腐敗可定義為：公職人員（即依法履行公共職務的國家立法機關、司法機關、行政機關、中國共產黨和各個民主黨派的黨務機關、各人民團體、國有企業以及公共事業單位的工作人員）以實際的或者潛在的行使或者不行使公職人員職能為交換條件，為自己、配偶或直系親屬索要、同意接受或者接受不論何種性質的涉及房產的不正當利益，違反法律和社會行為規范的行為。

1.3 房產反腐主體。通常認為，反腐主體是廣大人民群眾和社會組織，反腐倡廉責任主體是各級黨委。本文涉及房產檔案的反腐主體主要由以下部門組成：各級立法權限機關、各級紀律檢查委員會、各級監察行政機構、各級反貪局及各級檔案行政管理機構。

2 房產檔案反腐的價值

2.1 原始憑證價值。房產檔案是對相關房產信息真實情況的反映和記載，它不以任何人的主觀意志而存在，也不以任何人的主觀意識而轉移，它能夠客觀、真實地呈現相關房屋信息的情況，“能夠合法證明權利人與房產之間權利關系”。房產檔案真實、客觀的原始憑證價值是發揮房產檔案在反腐現實效用中的前提和基礎。

2.2 法律證據價值。房產檔案是除房地產權屬證書外，法律認可的、確認房地產權利歸屬、鑒證房地產權屬處置的唯一有效證明。房產檔案具有證據學所要求的構成有效證明的要件。從證據學的角度，證據是以法律規定的形式表現出來的能夠證明案件真實情況的一切事實。根據證據的來源，可將證據分為原始證據和傳來證據；根據證據存在狀態和表現形式，可分為言詞證據與實物證據；根據證據與當事人所主張的事實的關系，可將證據分為本證與反證。就其來源而言，房產檔案是在房屋登記等房產管理活動過程中直接形成的對國家和社會具有保存價值的文字、圖紙、圖表、聲像等各種載體的文件材料，是直接來源于案件事實的證據，屬于原始證據，具有較強的證明力。就其存在狀態和表現形式而言，房產檔案雖然是以其記載的內容起證據作用，但它也是以一種實體物作為其存在的物質承擔者，是作為客觀存在的實體物，具有可觸性和可視性，其真實可靠性完全不受主觀因素的影響，因而屬于實物證據。就訴訟證據與當事人所主張的事實的關系而言，房產檔案管理機關提供的房產檔案，雖不是為了證明作為訴訟請求根據的事實而提出的，但是為了證明作為反腐調查根據的事實所存在、履行其舉證責任所提出的，有利于查明案件的客觀真相，因而屬于本證。房產檔案在有關房產的行政訴訟中，一般屬于原始證據、實物證據和本證。

3 房產檔案反腐機制

3.1 立法機制。利用房產檔案反腐的所有行為都要以法律為準繩，按照法律進行。立法機制，一方面，要確保利用房產檔案開展反腐“有法可依”；另一方面，要確保懲處腐敗“有法可依”。立法機制的建立是利用房產檔案進行反腐的首要前提。

目前，無論是《物權法》，還是官員財產公開申報制度，都缺少實施細則和專門法律法規的支持。我國現有法律體系中，缺少直接涉及房產腐敗行為的條文，進而導致即使通過房產檔案開展反腐活動，也缺少直接相關的法律法規來明確具體執行房產反腐活動相關各方的權限和懲處標準。在我國的反腐敗法律制度中，真正屬于法律范疇內的反腐敗法律法規相對比較少，可間接利用或借鑒的條文多數屬于某些部門的規章和政策性文件，缺乏權威性和獨立性的法律保障。各級立法權限機構應密切交流，結合實際開展房產檔案反腐立法的制定工作，處理好房產檔案反腐的立法與其他法律條文的關系，在法律精神和原則范圍內完善實施方案，為房產檔案反腐提供法律依據。

3.2 執法機制。執法機制的建立是利用房產檔案進行反腐的關鍵。如果沒有執法機制，僅靠立法機制無法完成房產檔案反腐的任務。完備的法律，必須依靠切實的貫徹執行才有意義。根據國務院新聞辦公室于2010年發布的《中國的反腐敗和廉政建設》白皮書，我國反腐敗和廉政建設的職能機構，主要有中國共產黨紀律檢查機關、國家司法機關、政府監察機關和審計機關以及國家預防腐敗局。但就房產反腐而言，執法機關的核心是紀檢監察機構與反貪機構。實踐證明，有關房產腐敗案件為多部門協調配合進行調查處理，這就要求紀檢監察機構與反貪機構協調配合。

3.3 監督機制。主要是媒體與社會公眾的監督。媒體監督是社會監督體系的重要組成部分，具有強大的社會影響力，能夠及時把違法亂紀行為置于眾目之下，從而產生無法抵御的批評力量，現實出的房產反腐大案要案都與新聞輿論監督有關。因此，在構建房產反腐監督機制時，積極引導媒體對國家公職人員的監督，通過媒體把問題公之于眾，警示公職人員，預防房產腐敗發生。制定相關法律法規，明確規定傳媒及工作人員的權利和義務，保證媒體人正當權利的使用；正確引導大眾傳媒以合理、科學、文明的方式行使房產反腐監督權利，避免“媒體暴力”謠言、泄密等情況的出現。社會公眾監督，不僅是對公民知情權的保護，一定程度上有利于避免“選擇性房產反腐”的出現。這就要求個人增強公民意識，國家加強政務信息公開保證公民知情權，政府切實保障公眾對房產反腐行使監督權利，為公民有序文明參與房產反腐創造制度條件。總之，除對公職人員搞好黨內監督外，應加強大眾媒體監督和社會輿論監督的機制建設。

3.4 房產檔案信息資源整合機制。該機制是房產檔案反腐的必要條件。對于數量巨大的房產檔案信息資源，進行有序化、規范化、科學化的資源整合，切實做好有關房產檔案的收集、整理和保管工作。更好地為相關反腐活動提供對象和信息資源。

房產檔案信息主要來源于房產管理局、住房和城鄉建設局，由于登記程序比較復雜，工作人員業務水平不一，登記流程互有差異，登記機關比較混亂，導致房產信息的碎片化。因此，存在對大量房產檔案信息進行統一整合的必要。房產管理局、住房和城鄉建設局應做到：第一，明確分工，權責清晰，嘗試由住房和城鄉建設局負責文件管理，由房產管理局負責檔案管理，實現一定程度上的文檔一體化管理，有效控制文件運動全過程。第二，改善兩局有關房產檔案與文件的管理模式。按照相關法律法規與現實要求，完善房產檔案接收渠道；統一業務流程、操作規范、登記標準，防止房產檔案信息碎片化，有效規避文件偽造、涂改的風險；建立統一的房產檔案管理標準。第三，加強房產檔案數字化建設。在堅持“雙套制”的基礎上，努力實現房產檔案原件信息化和檔案數據管理信息化。不僅要建立安全可靠的房產檔案信息系統，保證檔案錄入準確、完整和規范，操作便利、安全，系統更新及時，還要組織優化多途徑檢索工具，方便快速查找所需信息。第四，加強兩局文檔專業隊伍建設，提高管理人員計算機技能和檔案專業知識等素質。

4 房產檔案反腐策略

4.1 健全完善房產檔案反腐的法律法規。針對房產腐敗，立法要明確規定其構成要件，并細化懲處規定與標準，增強房產反腐的威懾力；嘗試多元立法，將房產檔案反腐與其他立法工作相結合，如盡快制定《公職人員房產申報法》，以消除貪利型犯罪賴以滋生的土壤；完善反腐敗法律體系，梳理好有關房產反腐相關法律的關系，協調好國家法律與黨內制度的關系，避免發生沖突。健全完善的法律法規是利用房產檔案反腐的基礎。

4.2 加強房產檔案信息的開發利用。

4.2.1 房產管理局、住房和城鄉建設局要主動整合房產檔案信息資源并開展房產檔案信息服務工作，同時執法機構重視房產檔案中所包含的有價值信息，開展相關工作，而不是等待媒體或公眾的曝光。

4.2.2 建立公職人員房產信息定期巡查制度。據報道，2013年北京新建商品房成交量為118950套，二手房成交量為162746套，年內商品房成交合計281696套，如此龐大的交易量背后是新房產檔案的大量增加。建立定期巡查制度，可及時掌握公職人員房產檔案信息并開展反腐執法工作。需要注意的是，負責定期巡查的執法人員需要不定期更換，并及時收回其巡查權以防止職務犯罪，對巡查的房產檔案也可嘗試抽查，以實現節約成本和保證反腐效益的統一。

4.2.3 重視房產信息前端控制。雖然房產檔案信息屬于公民個人隱私，需要依法保護，但對一些前期的房產交易記錄等具有利用價值的信息，要進行前端控制。堅持規范性、真實性、時效性和權威性原則，多部門統籌安排，將其進行整理、報備，做好公開公示工作，一方面，可以增強社會監督，進一步約束主管部門行為，另一方面，實現從源頭預防房產腐敗。

4.3 調整完善房產檔案管理制度。

4.3.1 現行的房產檔案管理工作存在兩方面問題，一是紙質檔案的收集范圍與立檔方式有待調整；二是電子文件與相關檔案信息系統有待完善。紙質檔案是房產檔案管理的基礎，調整紙質房產檔案管理，要擴展收集范圍，不僅包括本人相關房產信息，還要包括配偶、子女、直系親屬在內的相關人員的房產信息；采用復式分類法立檔，由于利用房產檔案反腐的對象是國家公職人員，在檔案分類時不宜使用一種分類法，可嘗試部門——成員分類法以保證集中統一利用。

電子文件與房產檔案信息系統是房產檔案管理的發展方向，完善其管理制度包括收集、整理、提供利用三個方面。房產管理局、住房和城鄉建設局需要統一房產電子文件管理標準、數字化管理流程與使用系統，保證房產檔案電子文件流轉的安全連續。加強房產電子文件的著錄工作，做好動態管理，確保相關權屬信息準確及時，保證電子文件隨時形成隨時歸檔。完善檢索方式，豐富提供利用途徑，如，提供字段檢索、復合檢索，編制房產電子文件專題等。

4.3.2 調整房產檔案開放利用制度。在法律保護國家公職人員某些隱私權的情況下，按照《房屋權屬登記信息查詢暫行辦法》，對于“房屋權屬記載信息的內容，包括房屋自然狀況、房屋權利狀況（所有權情況、他項權情況和房屋權利的其他限制等）以及登記機關記載的其他必要信息”，應做出“任何單位和個人都可以進行查閱”的規定，實現查詢、利用規范化、制度化，保證合法合理查詢行為的順利、高效開展，為房產反腐提供方便。

（作者單位：尚新麗，王旭，鄭州大學信息管理學院；張毓桐，鄭州大學商學院 來稿日期：2014-08-16）