我國能源安全存在結構性矛盾

□ 文/中國工程院副院長、中國工程院院士 謝克昌

隨著地緣政治動蕩加劇，國際石油供求形勢趨緊、國際油價上漲且高位運行，對我國的能源和經濟安全構成了重大挑戰：一是全球應對氣候變化要求能源低碳發展，環境問題成為制約我國能源安全的重大問題；二是能源新技術水平已成為國家重要的能源安全保障因素和經濟競爭力，我國需要加快能源技術創新；三是能源消費總量大、增速過快和煤炭占比過高，油氣對外依存度高，非化石能源近中期占比十分有限，導致我國的能源消費方式不可持續，進而影響能源安全。一句話，我國能源安全主要是油氣供應安全問題，是對清潔能源需求剛性上升而國內供給嚴重不足、對外需求不斷增長引發的結構性矛盾。

目前，我國對外石油依存度已經超過57%，2014年-2015年將超過60%，2020年可能超過70%。保守估計，2030年我國原油進口量每天將接近1000萬桶。國際能源機構預測，按照2020年我國經濟翻兩番計算，2020年我國石油需求將達到9.2億噸。即使我國石油利用效率提高一倍，仍需要4.6億噸，而我國的石油產量最多能夠達到1.8億-2億噸，供需缺口為2.5億-3億噸。這一巨大的缺口只能通過進口來填補。因而，我國石油供應安全形勢嚴峻，長期來看，國際石油供求形勢緊張、國際油價高位運行的風險依然存在，對我國經濟社會健康發展、全球和地區戰略的靈活性選擇，將構成根本性挑戰。

因而，我國新時期能源安全體系的構建，必須適應應對新挑戰的戰略需要。既要考慮國家經濟社會發展的需要，又要考慮國際能源環境的可能變化。這一體系應是具有中國特色的現代化能源安全體系，應包括高效合理的能源利用體系、安全穩定的現代能源產業體系、及時靈活的能源預警與應急響應體系、復合多元的世界能源資源開發利用協同保障體系。核心目標應是，全面提升持續穩定的能源供應能力、合理需求調控能力、風險規避與應對能力、國際能源市場影響能力。為此，需要進一步完善國家能源發展戰略與能源外交戰略，深化能源管理體制改革，健全能源安全保障機制；推動能源生產方式的變革，優化能源消費結構，實行能源消費總量與強度的“雙控制”；秉承“全球能源共同安全”理念，樹立“互利合作、多元發展、協同保障”的新能源安全觀。

正確處理地緣政治與能源安全問題，成為我國能源決策者的新課題

世界主要國家能源戰略和政策的調整變化都是將能源安全、氣候變化與環境政治緊密結合，對節能減排、新能源開發與發展重要戰略地位的重視，以及氣候政治越來越加大的減排要求和國際責任，對我國經濟結構轉型、低碳能源經濟發展和應對氣候變化政策構成了巨大壓力和挑戰。特別是在能源安全、經濟發展、環境政治與國際責任等一攬子綜合問題上，我國承受的壓力和責任將會越越大。

受地緣政治事件和金融炒作的影響，國際市場石油、煤炭價格不斷攀升，能源資源國對能源資源的保護意識不斷增強，資源民族主義明顯抬頭。其突出表現是：加強國家對能源資源的控制，賦予本國國有公司開發特權；限制外資對本國能源資源的并購和控股、抬高準入門檻；對外資參與本國能源資源開發提出越來越多的社會經濟要求；能源關系“政治化”，以能源關系謀求政治與安全利益。我國雖然與廣大發展中能源資源國擁有良好的國家關系，但能源企業“走出去”參與世界能源資源開發的難度明顯增大，成本明顯提高，變數明顯增多。資源民族主義的重新崛起，對我國“走出去”戰略、擴大對外能源合作、海外油氣資源接替戰略構成了重挑戰。

自“走出去”戰略實施以來，我國已在全球40多個國家和地區進行能源投資與貿易，簽署了眾多能源合作協議，獲取了一定的國外油氣資產（份額油氣），促進了與資源豐富國家的能源合作，一定程度上改善了國家能源安全狀況。然而，我國的對外能源合作仍然存在眾多問題和缺陷，不但合作的深度不足，取得的成果有限，而且對外油氣合作獲得的收益對國家能源安全的貢獻依然有限。

資源國一方面看好我國巨大的能源市場和消費潛力，愿意并積極發展與我國的能源合作；另一方面卻長期封閉其上游石油勘探、開發和生產領域，只愿出口油氣并參與我國下游油氣工業發展，而不愿開放自己的上游領域，致使我國與這些國家的能源合作具有單向度的特點，不利于雙邊油氣合作的深化。資源國政府通過限制甚至禁止外國資本對本國上游油氣產業的投資，或者通過強制性的“修改條款”，調整與外國能源公司的關系，獲得對本國油氣資源收益最大化等資源民族主義行為，不但影響到國際能源資本投資，而且嚴重限制和制約著我國與南美國家能源合作的深化。

如何正確處理地緣政治與能源安全問題，已經成為我國能源決策者的新課題。

西亞北非油氣對我國能源安全的戰略意義重大，我國目前石油進口的70%來自西亞北非地區，未來的進口數量和比重還可能進一步增長。我國能源安全實為西亞北非地緣政治安全，保障我國能源安全實質上要求西亞北非地緣政治環境穩定。中東能源地緣政治的結構性矛盾對我國能源安全構成了重大挑戰。中東地緣政治具有結構性矛盾、長期化和難以解決的特點，將長期影響中東石油的安全和穩定供應，影響國際能源市場供求。中東社會仍然是政治、經濟失衡和代際沖突的社會，近期中東局勢變化的深刻誘因也是源自中東社會的政治經濟失衡。

非洲石油目前占我國進口石油的比重為30%，對我國能源安全具有重大影響。然而，石油政治將是中非能源關系發展的常態問題，也是我國對非能源外交面臨的主要挑戰。

全球能源安全內涵和外延發生的重大變化，既是歷史經驗和世界各國的豐富戰略實踐總結，又是世界能源市場的發展趨勢，對我國綜合能源安全理論和戰略實踐具有借鑒意義。長期以來，我國對能源安全的理解相對狹窄和短視，注重能源資源獲取而輕視投資安全，重視石油供應安全而忽視天然氣、電力的綜合能源安全，注重與資源國的關系發展而輕視與發達國家的能源合作，重視自力更生而忽視國際能源機制的參與和建設，注重供應來源安全而輕視油氣管道等供應鏈安全保障。

例如，隨著中緬油氣管道的開工建設，我國將形成四大境外能源進口通道，即西北方向的中哈原油和中亞天然氣管道、西南方向的中緬油氣管道、東北方向的中俄原油和天然氣管道，以及東部途經馬六甲海峽的海上通道，在四大通道中有三大通道涉及跨境油氣管道運輸。然而，目前國內對跨境油氣運輸安全的研究較為薄弱，風險預警缺失，問題意識缺乏，戰略認識上也存在偏差，往往將油氣管道建設等同于運輸安全和國家能源安全有了保障，對于真正可能引發管道運輸安全的問題，如國際地緣政治斗爭的影響、跨境國政局變動、過境費分歧與矛盾、第三方介入、履約主體變更（立約的是中央政府，履約的是公司和地方）、司法管轄機構與爭端機制缺失等，缺乏前瞻性的認識和分析研究。

從宏觀、中觀、微觀多個層面，審視我國能源安全問題

宏觀的能源安全戰略。從能源安全戰略的宏觀角度看，全球能源市場供求形勢緊張、油價高位運行、國際能源競爭激烈，能源安全本質上是一個全球性問題，單靠我國本身難以應對全球能源供求形勢和油價變化風險，我國必須尋求全球和地區合作的解決方案，在全球能源治理、國際能源安全機制建設、地區穩定、全球沖突解決方面有所作為，為全球能源供求平衡、能源市場的平穩發展創造條件。

這需要我國的對外戰略和外交政策進行必要的調整。對我國而言，當今的時代語境已經發生了深刻變化，外部表現為能源、環境、反恐等全球性問題的興起、相互依賴的加深，內部表現為國際地位與能力的提高、國家身份和利益的轉變等。這些新的時代背景，已經給我國傳統的對外政策帶來了一些沖擊，我國有關原則和政策的調整具有了必要性和緊迫性。實際上，我國對外戰略和外交政策調整有利于確立新的外交理念，有利于提高我國對外戰略和外交政策的寬松度、靈活性和可操作性。從保障國家能源安全、促進國際能源市場平穩發展的角度看，我國對外戰略和能源安全政策的調整也是必要的。事實上，我國領導人提出的“新能源安全觀”，強調“良好的政治環境”和“產油地區的穩定”對能源安全的重要意義，標志我國的能源安全思想更加成熟和包容。

具體說來，第一，要應對全球能源供求緊張、高油價、氣候政治、資源民族主義、能源地緣政治等風險挑戰，我國應該在加強與油氣資源國對話與合作的同時，切實加強與發達國家的能源安全合作，積極創造條件，加入國際能源安全機制（國際能源機構），參與全球能源安全治理。第二，在全球沖突解決和地區穩定問題上，我國對外政策必須更加主動積極，承擔相應的國際責任和義務，努力形成“良好的政治環境”和“產油地區的穩定”，為國際能源市場平穩發展創造條件。第三，積極參與國際氣候政治談判，在力所能及的范圍內，盡可能承擔更多的減排責任和義務，利用外部力量推動國內的經濟結構轉型、節能降耗、低碳經濟社會發展和能源安全。第四，在應對跨境油氣管道政治問題上，除了相關各方簽訂的有針對性的合同性協議性條款外，法律性方法最重要的就是運用世界貿易組織和《能源憲章條約》里的相關規定。一旦出現問題，不再僅僅是兩個或幾個直接利益相關方，而是可以通過多邊司法管轄的方法來應對，在多邊體制下解決相應問題。

從中觀層次看能源安全。從能源安全的中觀層次來看，除繼續鞏固和擴大與傳統油氣資源國的能源合作、獲取更多的海外油氣接替戰略資源外，積極參與全球新能源資源開發，提升技術和裝備水平，努力參與全球邊疆和深海油氣資源勘探開發、全球非常規油氣資源開發生產，增加全球能源供應，為保障全球能源安全貢獻力量，也會對自己的能源安全提供保障。

信息來源：中國國家能源局 中新社2013年9月5日張寒制圖

在應對資源民族主義問題上，應該認識到，資源民族主義是一種周期性現象，資源民族主義也是“可防可控”的。我國政府和企業應該堅持下去，不因資源民族主義而退縮，應與產油國一起，努力解決資源國的資源詛咒問題，應在資源國的國家經濟社會發展和建設中發揮積極作用，主動和積極承擔經濟社會責任和義務。

從微觀角度看能源安全。從能源安全的微觀角度看，進一步加強我國國內油氣資源的勘探、開發和生產，增加國內能源供應，擴大戰略石油儲備規模，重視能源基礎設施建設和能源安全供應鏈的保護，也可以應對世界能源形勢的變化，特別是應對供求緊張和高油價的不利影響。

更重要的是，加快我國經濟增長方式和經濟結構轉型，切實將新能源的發展放在重要和優先發展的戰略地位，重點發展新能源技術和產業，搶占新能源發展和新工業革命的先機，穩定、減少或降低對外能源依存度，改善我國的能源安全環境，也可以對我國的能源安全做出貢獻。切實把能源效率—第五種燃料，擺在國家能源政策優先發展的重要地位，到2020年能源效率將提高一倍，則可對我國的能源安全做出更大的貢獻。