協商民主與票決民主的結合及模式的選擇

◎王鑒崗

（王鑒崗，中國青年政治學院教授/責編 盧淼）

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度，人民代表大會制度是我國的一項根本政治制度。這兩項制度在我國簡稱為兩會制度。這兩項制度的結合體現了我國社會主義民主的兩種形式即協商民主和票決民主 （或稱選舉民主，即通過選舉和投票表決實現的民主，本文用票決民主表示其意）的結合。本文從協商民主和票決民主的特點分析兩者結合在我國的最佳模式。

一、協商民主和票決民主

民主體制下的重大政治決策一般通過民主方式產生。民主決策可分為協商和票決兩個層面。兩者的邏輯關系是先有協商后有票決。協商達成一致不需要票決，票決是協商不能達成一致時有效作出決策的手段。按此邏輯分析，協商民主和票決民主的關系應當先從分析協商民主說起。協商產生于人們合作的需要。人們在從事追求自身利益或效用的活動時會發生人與人的利益或效用相互關聯。當利益或效用關系出現負相關即相互損害時，個人仍按照自身利益或效用最大化原則行動是很愚蠢的。其結果會出現兩敗俱傷或幾敗俱傷的災難性局面。從長遠看，遵守某種合作規則要比自作聰明獲取幾次不義之財更有利。合作正是應人們克服利益負相關和尋求共同利益的需要而產生的。協商是人們尋求合作的第一步。

協商是指協商各方相互交換信息和利益協調或討價還價以尋求合作的過程。協商民主則是強調協商各方在平等權利基礎上尋求一致的協商。協商過程相當于多元利益方程的求解過程。協商通過幾方之間相互交換信息和損益的相關分析來求得方程的合作解，克服由于信息不對稱或不暢通和行為的不確定造成的資源配置低效。理想狀態的協商是指不管合作之前資源配置的初始狀態如何，只要協商的交易成本等于零，通過協商達成的合作總能實現資源配置的帕累托最優解。在理想的協商狀態下票決就是沒有必要的。但是，理想狀態的協商的存在必須滿足協商者的完全理性、合作誠信、信息對稱、協商元有限以及合作最優解的存在性等一系列約束條件。比如說一個由相互熟悉的少數幾個人或小組范圍內的協商就能產生最優結果的，表決就是沒有必要的。現實中理想狀態的協商的約束條件難以得到滿足，有以下幾個原因。第一，個人是有限理性，不可能對已有信息的分析作出完全準確的結論，協商一致的合作有可能是不成功的。特別是在協商單元的增加使得協商的復雜性達到一定程度時，人的有限理性就更加明顯。第二，協商過程中信息是不完全的，協商者相互之間信息又是不對稱的。協商者不能指望在不完全信息和不對稱信息的基礎上得出合作最優解。第三，協商者可能缺乏合作誠信，存有機會主義傾向。他們在協商過程中隱瞞信息或提供虛假信息，明里或暗里采取不合作態度，追求自身利益最大化，犧牲其他協商者的利益。第四，多元協商的利益方程的形式十分復雜，要證明其最優解的存在是困難的，求解過程也是十分復雜的，協商過程可能找不到最優解。第五，隨著協商元的增加，協商的邊際成本遞增，不具有規模效益，協商的總成本將難以控制。由于受現實約束條件的限制，協商過程必然存在交易費用即協商成本。其中主要是協商花費的時間成本。協商過程越充分，達成的合作也越有效，但交易成本越大。謀求達成一致的協商會使交易成本迅速增大。當交易成本的數量增加到一定程度時，協商失靈就會發生，協商成本將會超過協商的預期收益而產生負效率。合作的成本控制將成為矛盾的主要方面，合作者將會尋找一種比協商一致更有效率的合作方式。票決正是在協商失靈的基礎上產生，選舉民主或票決民主正是應這種需要而產生。票決是指尋求合作的各方以少數服從多數的投票方式對合作結果作出選擇的過程。票決是一個快捷、便利、廉價的合作方式。票決的功能在于它能滿足協商不一致時協商者想要實現合作的要求。它以保護大多數人利益的方式體現合作。它在本質上是當合作不能取得協商一致的最優解時尋求一個滿足多數人利益的次優解。當合作不能取得協商一致的最優解時，有合作解總比沒有強得多。另外票決不需要協商一致所要求的一系列約束條件，大大節省了合作的交易成本，使合作由不可能成為可能。

二、協商民主與票決民主的結合模式

協商民主和票決民主各有其優缺點，兩者的相互結合及優勢互補才能實現民主基礎上合作結果的優化。推崇一個排斥另一個的做法在實踐中是行不通的。

協商民主的優點：一是協商有充分的信息交流與利益協商和整合，協商結果趨于優化，其不確定性減少。二是協商按界別組成，每個界別的協商人數不受本界別人數多少影響，能夠體現出各個界別權利的平等。三是協商實行協商一致原則，協商各方的利益都會照顧到，少數人的合理要求也得到尊重，不會出現多數人否定少數人利益的結果。四是協商增強合作者對合作行為的預期，協商一致基礎上形成的制度、政策更容易得到協商各方的認同，在實施過程中是效率最高的。五是協商方式柔和可親，富有人情，能夠照顧到協商各方的情感，心理上容易被協商者接受。這也是現代西方協商民主興起的重要原因。協商民主的缺陷則是：一是協商成本較高，特別是在協商元增多、協商次數增加時更是如此 （已如前述）。二是協商過程的不確定性較大，一個問題的協商需要協商多少次和協商多長時間才能出結果是很不確定的。三是容易發生道德風險，某個協商者采取不合作態度就會導致協商的失敗，經常發生協商幾輪都沒有結果的情況。

票決民主的優點：一是票決民主具有競爭性，它通過各種票決方案對選票數量的競爭實現優者取勝的目標，有利于激發個人和組織的政治活力。二是票決民主的成本較低，票決成本具有隨票決人數增加邊際成本快速遞減的特點，具有規模效益，因而票決民主一般不受票決人數的限制，只要票決程序設計合理，票決成本可以控制在預定的數量范圍之內。三是票決的過程以及產生結果上的不確定性較小。票決的好處也正在于通過合理的程序設計的投票計票過程總能產生通過或不通過的結論，投票幾輪贊成方和反對方相持不下的情況很罕見。它符合合作方有結果總比沒有結果好的基本認識，使合作不致于走向破裂。四是容易避免道德風險，少數人在票決時采取不合作態度通常不會影響投票結果的產生。票決民主的缺陷是：一是票決沒有協商，或很少協商，缺乏信息交流和利益協調，缺乏協商的票決結果可能不是最優或次優的。不能體現合作結果趨于帕累托改善的基本要求。二是票決實行少數服從多數原則，是多數人對少數人的專制，少數人的意見和建議很可能并不給予考慮，不利于平等反映合作各方的利益。三是票決容易發生少數人操縱投票結果和賄選的現象，多數人的利益也可能得不到保證。四是票決過程不容易形成合作各方的共識，少數人對票決結果的抵觸較大，票決結果所形成的制度或政策在執行中的難度也會增加。五是票決過程中人際關系冷淡、生硬，缺乏人情味。票決民主成為表決機器的投票計票的機械化或電子化計算過程，缺乏面對面的人情的溝通和交流。當代西方協商民主的興起很大程度上正是與西方國家的選舉機器存在著忽視少數人利益，缺乏人情的溝通以及容易導致社會對立等缺陷有關。

從協商民主和票決民主的優缺點可以看出，光有協商民主沒有票決民主，或光有票決民主沒有協商民主都是不可行的。應該把協商民主和票決民主結合起來——在票決之前進行協商，在協商之后進行票決，使兩者的優勢互補，實現資源配置效率更高的合作。協商民主和票決民主的結合可以在一個制度內結合，也可以是兩個制度的結合。在一個制度內結合是指建立一個既進行協商又進行票決的權力機構。結合的方式是先進行協商，后進行票決。這種結合方式可稱為議決合一模式。兩個制度的實現是指分別建立協商機構和票決機構。協商機構只進行協商，不進行票決，票決機構主要是票決，少進行或不進行協商，即協商和票決在機構上實行功能分離。結合的方式是先由協商機構進行協商，后由票決機構進行票決。這種結合方式可稱為議決分離模式。兩種結合模式各有其優缺點。議決合一模式是一個機構完成兩種功能，合作效率較高，合作成本較低；但是議決合一模式由于協商功能不足，合作的可靠性下降，合作不成功的可能也會增加，容易發生幫派之爭。議決分離模式是兩個機構分別完成兩種功能，合作的可靠性增加，合作不成功的可能減少；但是議決分離模式會造成合作成本增加、機構之間扯皮等低效現象。兩種模式的特點表明重大事情的合作采取議決分離模式更加可靠，非重大事情的合作更加適合采取議決合一模式。

三、我國議決分離模式的選擇

我國在協商民主和票決民主的結合模式上采取議決分離模式。其做法一是成立人民政協，人民政協作為一種政治協商制度或機構，是我國實行協商民主的主渠道和主要形式；二是成立人民代表大會，人民代表大會作為一種選舉和投票表決的制度或機構，是我國實行票決民主的主渠道和主要形式。協商民主和票決民主的結合方式是關系我國國計民生的重大問題，在人民代表大會作出決策之前先在人民政協進行廣泛充分的協商。我國選擇議決分離的民主結合模式，是基于對我國基本國情和現階段社會和政治發展特點的認識。

第一，我國的基本國情是人口多，地方大，總體上經濟和文化發展水平較低，各地發展水平差異顯著。實行市場經濟后新的利益階層和利益群體不斷涌現，利益關系日趨復雜。由于人口多，地方大，我國行政管理層次從全國到鄉級，達4級和5級之多，信息和利益的傳遞鏈條長，失真多。這種基本國情決定了我國在較大的市、省級和全國實行議決分離模式，單獨建立機構進行政治協商特別有必要，更有利于信息的充分交流和利益的充分協商，以便協商出更加科學，更加合理的合作方案來，減少決策失誤。

第二，我國社會結構的現狀是民間組織、社會組織的發展不足，社會領域建設嚴重滯后。我國社會結構中的各個利益階層、利益群體缺少社會組織來傳遞其信息和代表其利益訴求。在此社會背景之下，如果實行議決合一的民主模式，議決合一權力機構必然被政府官員、單位負責人、有錢人、社會名流、政治投機者等強勢群體占據，由普通老百性組成的利益階層、利益群體很難進入。于是議決合一機構很難聽到社會各利益階層和利益群體的聲音，議決合一模式就會出現 “議事不足”的現象，議決合一模式的決策失誤就會大大增加。實行議決分離模式能夠部分克服我國社會組織發展不足的缺陷。因為我國的人民政協機構是按黨派、團體、界別組成的，已經有社會組織的利益階層和利益群體可以通過黨派和團體來反映其利益，沒有社會組織的利益階層和利益群體則通過在人民政協設置界別來反映其利益。建立人民政協可以彌補議決合一模式下因社會組織不發達導致的協商不足。

第三，我國人民代表大會的政治機構客觀上存在著議事功能不足的缺陷。其原因一是人民代表大會不是按黨派、團體、界別劃分原則組團，而是按地區劃分原則組團，各地區代表人數的多少則由人口比例決定。我國社會組織發展不足也造成人民代表大會不可能按黨派、團體、界別來組成。人民代表大會的地區劃分的特征決定人民代表大會除了在地區利益的協商和合作上有一定的功能之外，在社會各利益階層，利益群體的協商上基本上沒有協商功能，社會各利益階層、利益群體的利益很難在人民代表大會上反映出來。二是人民代表中黨政官員、單位負責人、社會名流、特別人士等的比重太大，普通老百姓的比重太小。這跟當前人民代表的選舉是按單位選區產生或由間接選舉產生有關。人民代表中官員比重過大導致人民代表大會有協商也是官員之間的協商，容易導致各地方利益之間的協商或各幫派利益之間的協商。三是人民代表是以個人身份參加人民代表大會，代表他所在的選區或選舉單位發表言論和進行表決。人民代表不能以他所屬的黨派、團體、界別的身份行使代表權利，人民代表大會中具有相同黨派、團體、界別身份的代表也不能以該黨派、團體或界別的名義行使權利。人民代表大會協商功能不足的缺陷要求建立一個協商功能強大的機構加以彌補。人民政協正是符合此要求的機構。

人民政協具有協商功能，是因為人民政協是由黨派、團體、界別組成的，具有政治上的宏大包容性和組織上的廣泛代表性。人民政協中各個黨派、團體、界別的人數比較均衡，便于反映方方面面的利益和要求。人民政協實行以協商求一致原則，既尊重多數人的共同意愿，又照顧到少數人的合理要求。人民政協的協商民主能夠促進政治誠信和友愛，促進社會穩定和有序，激發社會活力與效率，推進社會公正和正義。因此，人民政協在我國的政治體制中具有重要的地位和作用。它是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。由人民政協和人民代表大會構成的議決分離模式既彌補了人民代表大會協商功能不足的缺陷，又減輕了社會上一部分人要求按多黨格局建立議決合一機構的壓力。有了協商民主和票決民主的相互結合，人民政協和人民代表大會的功能才能相輔相成，我國社會主義民主才能得以更好地實現。

在強調人民政協的協商民主具有人民代表大會的票決民主所不能替代的功能時有一點需要注意的是，不能把人民政協的協商民主的功能加以夸大，不能把協商民主和票決民主以現代和陳舊加以區別，更不能用人民政協的協商民主替代人民代表大會的票決民主。票決民主或選舉民主在我國并不是發展已經完全成熟，已經十分傳統和古老，而是還沒有發展或剛剛開始發展。比如說，目前我國的黨派、團體、人大的選舉還在很大范圍內保留著等額選舉，實行差額選舉的地方差額比例也過于狹小，候選人的提名和推薦也缺乏充分地自下而上的過程等。推進票決民主的民主進程是我國民主政治改革的主要內容。

總之，應該看到，當前我國兩種民主的現狀是：不僅人民政協的協商民主和人民代表大會的票決民主各自還都有許多不完善的地方，而且政協工作與人大工作相互聯系不多，兩種民主如何結合才能實現功能互補，目前在理論和實踐上幾乎是空白，這需要有志之士加以探索和研究。