社會主義協商民主在江蘇

◎文/黃 列

（黃列，民革中央理論研究與學習委員會委員，民革江蘇省委會宣傳處處長/責編 盧淼）

協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，推進協商民主廣泛多層制度化發展，對于完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，具有重大而深遠的意義。

一、江蘇開展社會主義協商民主的成功實踐

長期以來，中共江蘇省委、省人民政府高度重視、大力支持社會主義民主政治建設，著力推進協商民主在江蘇的具體實踐。特別是發揮政協在推進“社會主義協商民主重要渠道”作用中措施得力、成效顯著。省委每屆任期內召開一次政協工作會議，省委常委會每年至少聽取一次政協黨組工作匯報。多年來，省政協充分發揮優勢，認真履行職能，在推進政協協商民主，特別是常委會議、主席會議專題協商和提案辦理協商方面積極作為，形成了較為完備的程序和做法，取得明顯成效，很好地發揮了協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局的作用。

早在2000年，中共江蘇省委首次召開全省政協工作會議，這次會議在部署發揮人民政協的獨特優勢和作用時，既強調了人民政協的人才優勢和團結功能，又強調了人民政協在推進社會主義民主政治建設中的重要作用。省委還頒發了 《關于進一步加強人民政協工作的決定》（以下簡稱“《決定》”），《決定》雖然沒有明確提出協商民主這一概念，但從人民政協發揮政治協商和民主監督兩方面突出了人民政協在民主政治建設中的重要地位和作用。在談到加強政治協商規范化、制度化建設時，中共江蘇省委在全國較早提出了政治協商 “三在前、三在先”原則，即重大決策要協商在黨委常委決策之前，人大通過之前，政府實施之前；制定經濟和社會發展中長期規劃，要先協商后決策；對重要人事安排、關系人民群眾切身利益的重要問題，要先協商后決定；制定地方性政府法規，要先協商后審議?！稕Q定》要求全省各級黨委、政府高度重視、自覺接受政協的民主監督，經常向政協委員通報經濟社會發展情況，對政協的提案、調查視察報告、反映的社情民意，要仔細研究，認真辦理?！稕Q定》要求各級黨委、政府對政協常委會議和主席會議提出的建議案，要逐條予以答復。

2005年底，中共江蘇省委再次召開全省政協工作會議，并出臺了 《關于做好新形勢下人民政協工作的意見》 （以下簡稱 “《意見》”），《意見》有力推動了人民政協履行職能的規范化、制度化、程序化建設。在省委 《意見》精神指導下，全省統一戰線和人民政協的協商民主得到健康發展。在實踐中，凡涉及社會主義物質文明、政治文明、精神文明建設和構建社會主義和諧社會中的重要方針政策及重要部署，政府工作報告，財政預算和決算，國民經濟與社會發展規劃，重要的地方性法規規章，有關重要人事安排，關系人民群眾生產、生活和切身利益的重大問題，有關統一戰線和人民政協內部的重大事務，以及黨委、人大、政府、政協認為有必要進行政治協商的其他重大問題等，都能在政協進行協商。

《意見》對政協政治協商的主要形式也作了明確規定，政協全體委員會議，常務委員會會議，主席會議，常務委員專題協商會議，各專門委員會會議，根據需要召開的各民主黨派和各界代表人士參加的協商座談會等，都成為政協政治協商的重要形式。政協進行協商的程序也得到進一步規范。首先，在協商議題確定方面：各級黨委、政府需要交政協協商的問題，要在決策之前和決策執行中交政協協商；政協也可根據各組成單位和委員的建議提出協商議題。建立黨委、政府、政協秘書長、辦公廳（室）主任聯席會議制度，每年政協全委會議結束后半個月內，由黨委秘書長、辦公廳（室）主任牽頭，召開聯席會議，提出全年的協商計劃和重點協商議題，報黨委批準后實施。根據形勢的發展和需要，協商議題也可臨時提出。黨政有關部門與政協有關專門委員會對口協商的議題由雙方共同商定。其次，做好協商前的準備工作：政協根據協商議題確定相應的協商形式。黨委、政府及有關部門提前將協商內容的有關材料送交政協，并積極支持政協圍繞協商議題組織調研、視察等活動。臨時確定的重大問題的協商，也能盡早通知政協，以便政協做好協商前的準備，保證協商質量。再次，關于協商會議的召開：政協全體會議期間，黨政領導及政府部門負責人應列席有關會議，聽取委員大會發言并參加討論或專題座談。政協常委會議、主席會議及其他協商會議協商問題時，黨委、政府及有關部門應根據議題和內容，安排相關負責人到會通報有關情況，聽取意見和建議。最后，關于協商意見的處理：協商會議召開后，政協及時整理各黨派、團體、政協委員和各界人士的意見和建議，以文件形式送達有關方面或部門。有關方面或部門在一定時間內將采納落實情況向政協作出書面答復。一般情況下，凡政協以正式文件形式送達有關方面或部門的意見和建議，有關方面或部門在送達后三個月內將辦理結果以正式文件形式作出答復。

關于提案辦理協商，省委要求各地各部門進一步落實省委辦公廳、省政府辦公廳 《關于認真做好省政協提案辦理工作的通知》（蘇辦〔2003〕21號）精神，加強政協提案的辦理工作，提高提案辦理質量。黨委、政府分別明確一名副秘書長具體負責和協調政協提案的交辦和辦理。黨委、政府辦公廳 （室）加強對提案辦理工作的協調，并向政協常委會每年通報一次提案辦理情況。對特別重要的提案，黨委、政府負責人親自閱批，督促和協調有關部門認真辦理，并把辦理政協提案情況作為考評黨政部門工作的一項重要內容。

對政協全委會議、常委會議、主席會議提出的建議案，黨政主要領導要親自閱批，黨委、政府辦公廳 （室）要納入督查工作范圍，督促有關部門認真辦理，并以書面形式及時向政協反饋辦理情況。對政協民主監督提出的意見、建議以及提交的調研、視察報告和社情民意信息，黨政領導要高度重視，有關部門要認真研究，盡可能采納，并將采納落實和改進情況及時向政協反饋。政協也適時組織委員對一些重要意見和建議的采納落實情況進行跟蹤視察。

2011年底，省委召開第三次全省政協工作會議，并頒布了 《關于進一步加強和改進人民政協工作的意見》，可以說這是江蘇貫徹落實中共中央 《關于加強人民政協工作的意見》的具體體現和經驗總結。這次省委 《意見》的一大亮點就是對政治協商的內容進一步細化，同時進一步豐富了協商形式、規范了協商程序，促進了全省政協協商民主建設，使人民政協真正發揮了社會主義協商民主重要渠道的作用。

全省各級黨委、政府不僅重視利用人民政協這一平臺加強與各民主黨派和各界代表人士進行協商，而且認真貫徹落實 《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，特別是2005年，省委頒發了 《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的實施意見》，明確了各民主黨派和無黨派人士在社會主義協商民主中的地位和作用。省、市兩級黨委根據年度工作重點，研究提出全年政治協商計劃，根據協商內容確定協商形式。協商議題一般會提前通知民主黨派、無黨派人士，并提供相關材料。對民主黨派、無黨派人士在政治協商中提出的意見、建議，或者以書面形式以及約請黨委負責人交談時提出的意見、建議，能認真研究，及時反饋。有民主黨派組織的高等院校、科研院所、國有大中型企業等單位的黨組織，也會召開民主黨派座談會，聽取他們的意見和建議，發揮他們的作用。

為加強政府與民主黨派、無黨派人士的聯系，省、市政府明確領導分管，建立制度，制定措施，規范政府及政府部門與民主黨派、無黨派人士的聯系，加大聯系力度。與民主黨派組織開展對口聯系工作的政府部門，會制定年度對口聯系工作計劃，征求對口聯系的民主黨派組織的意見，列入部門年度工作管理目標。重要政策法規的制定和實施、事關國計民生的重大建設項目的研究和立項以及重要專業性會議，根據需要邀請民主黨派負責人參加。各級政府及政府部門為民主黨派開展調查研究等活動提供支持和幫助。民主黨派根據工作需要，時常主動約請政府及有關部門負責同志介紹有關情況。

省、市委特別是黨員領導干部常常主動聽取民主黨派和無黨派人士的意見和建議，自覺、真誠地接受他們的批評和監督，做到每年舉行1次會議，聽取民主黨派負責人和無黨派代表人士對工作和領導班子建設的意見；召開1次黨風廉政建設和反腐敗工作專題通報會，聽取民主黨派、無黨派代表人士的意見。省、市委在知情環節、溝通環節、反饋環節上采取措施，重視并規范民主監督的程序。堅持重要情況和重大問題通報制度，保障并擴大民主黨派的知情范圍。建立和完善反饋機制，省、市委和省、市政府分別明確一位副秘書長具體負責，定期組織有關方面集中聽取和研究民主黨派、無黨派人士提出的意見和建議，提出處理意見并及時反饋。

當然，協商民主不僅僅限于政治協商和多黨合作，而是在政治經濟社會的各個重要層次和不同領域都有所發展。如涉及民主立法的開門立法、立法聽證，涉及行政領域的價格聽證會、專家咨詢會、網絡議政，涉及社會矛盾化解、實現基層民主自治的民主懇談、社區議事會、人民大調解等協商形式，與政治協商、多黨合作領域近年來不斷創新的界別協商、專題協商等形式，一并勾勒出當前江蘇社會主義協商民主發展的全貌。

二、江蘇社會主義協商民主理論探索

十多年來，社會主義協商民主理論建設在江蘇也得到穩步發展。各級政協組織、統戰部門特別是全省社會主義學院均舉辦過協商民主方面的理論研討活動，越來越多的專家學者也投入到協商民主的理論研究中來。總體而言，理論戰線上對社會主義協商民主基本形成了以下一些共識或成果。

首先，對發展社會主義協商民主具有重大意義有更深刻的認識。專家學者普遍認為，發展協商民主是實現人民當家作主的重要途徑，是促進決策科學化民主化的重要環節，是維護社會和諧穩定的重要條件。其次，對協商民主的科學定位更加明確，人們普遍認同協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是執政黨的群眾路線在政治領域的重要體現。第三，關于協商民主的科學內涵，理論界基本贊同 “在中國共產黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中”。第四，關于協商民主的基本要求，大多數學者贊同推進協商民主廣泛多層制度化發展。所謂廣泛，主要是拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道：所謂多層，主要是深入開展立法協商，行政協商 民主協商，參政協商、社會協商，所謂制度化，就是要構建程序合理、環節完整的協商民主體系。

理論界關于人民政協和各民主黨派在協商民主中地位和作用的論述，一直是學術成果最為豐富的領域之一。

大多數學者把社會主義協商民主的形成和發展過程大體分為四個階段：第一階段，從建黨初期至抗日戰爭勝利前夕，為協商民主萌芽階段。第二階段，建國前夕至建國初期，為協商民主實踐階段。第三階段，黨的十一屆三中全會至十八大召開前，為協商民主制度的形成階段。這一階段有三個突出的亮點：一是將人民政協的性質、作用和中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度莊嚴地載入 《憲法》；二是探索社會協商對話制度；三是確立選舉民主和協商民主是我國社會主義民主的兩種重要形式。第四階段，黨的十八大至今，為協商民主制度的確認階段。

關于發揮統一戰線和人民政協在協商民主中的作用，學術界認為：發揮統一戰線在協商民主中的作用包括兩個方面：一是增強協商的計劃性和形式的豐富性，二是完善民主黨派直接向中共提出建議的制度。至于發揮政協作為協商民主重要渠道作用主要體現在四個方面：一是重點推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化，程序化，二是增強協商的計劃性，三是拓展協商民主形式，四是發揮政協各組成單位和政協委員作用。

許多學者認為，中國民主政治的豐富性和當代社會的差異性，決定了中國協商民主形式和類型的多樣性。在我國，協商民主的范圍覆蓋全社會，有政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織五種渠道。而在這些協商渠道中，政協作為我國政治體制的重要組成部分，是社會主義協商民主的重要渠道。從政協的發展歷程看，它從誕生之日起，就蘊含和實踐著協商這一協商民主理論的核心理念，政協因“協商”而產生、發展并充滿活力；從政協的基本屬性看，它是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式，本身就是一個實行協商民主的場所、組織和載體；從政協的主要職能看，履行政治協商、民主監督、參政議政職能的過程，就是實現協商民主的過程；從政協的工作主題看，團結和民主是政協的兩大主題，政協的一切工作和活動都要體現民主精神，都要在發揚民主的基礎上尋求共識、增進團結。可以說，人民政協與社會主義協商民主具有天然聯系，講協商民主就不能不講人民政協，要發展協商民主就不能不發展人民政協事業。

有的學者還從政協協商主體的廣泛性、協商課題的綜合性、協商形式的多樣性、協商程序的規范性、建言獻策的咨政性等方面論證了人民政協是協商民主的重要渠道。還有學者從另一角度論述了這一觀點，他們認為，人民政協之所以是我國社會主義協商民主的重要渠道，在于它擁有其他協商民主形式所不具有的鮮明特征和巨大優勢。這些特點和優勢是：（一）人民政協具有完善的組織網絡。 （二）人民政協具有健全的制度體系，包括憲法規定、政協章程、中共中央和各級地方黨委的文件以及政協自身的一系列規章制度。 （三）人民政協具有強大的人才優勢。（四）人民政協具有寬松的協商氛圍。（五）人民政協具有豐富的實踐經驗。這些經驗歸納起來主要有：始終堅持一個重大原則——在中國共產黨的領導下，圍繞中心、服務大局；牢牢把握兩大主題——團結和民主；認真履行三項職能——政治協商、民主監督、參政議政；充分發揮四個作用——協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局；努力促進五個關系和諧——政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系；深入開展六個協商——一是全體會議就大政方針廣泛協商，二是常委會議就重大問題集中協商，三是主席會議就重點問題專題協商，四是專門委員會與黨政部門對口協商，五是各界人士界別協商，六是提案辦理協商。（六）人民政協具有完整科學的思想理論體系。（七）人民政協具有重要的國際影響。

許多從事統戰工作和政協工作的同志從自身工作實踐出發，對如何發展人民政協協商民主進行了理性思考。他們從切實增強協商意識、逐步完善協商制度、積極拓展協商領域、不斷豐富協商形式、努力提高協商能力等方面對推動人民政協協商民主健康發展闡述了許多較有價值的觀點。

此外，學術界還對協商與民主的內在聯系、選舉民主與協商民主的關系、中國特色協商民主的發展歷程與主要特點、發展協商民主與貫徹黨的群眾路線、推進協商民主制度建設、協商民主與弘揚中華優秀傳統文化、中西方協商民主比較等議題，從理論與實踐的結合上積極探索、深入思考，取得了一定的研究成果，不斷豐富和完善社會主義協商民主理論，為加強社會主義民主政治制度建設貢獻了智慧和力量。

三、新時期江蘇在社會主義協商民主建設上作出新部署

中共十八屆三中全會從推進國家治理體系和治理能力現代化、加強社會主義民主政治制度建設的戰略高度，強調要推進協商民主廣泛多層制度化發展，集中體現了中國共產黨人在中國民主政治制度選擇上的道路自信、理論自信和制度自信，具有里程碑意義。中央三中全會召開后不久，中共江蘇省委就召開了十二屆六次全會，貫徹落實中央全會精神，強調要深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商，號召全省上下把思想和行動統一到中央和省委全會精神上來，牢固樹立進取意識、機遇意識、責任意識，認真謀劃、部署和推進社會主義協商民主，推動各項改革舉措更好地貫徹落實，為全面推進 “兩個率先”、譜寫好中國夢的江蘇篇章凝聚正能量。

不久前，中共江蘇省委成立全面深化改革領導小組，并召開了第一次會議，決定設立民主法制領域改革專項小組，專項小組對社會主義協商民主建設作出具體部署。這次部署任務繁重、措施得力，涉及到社會方方面面。比如對充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用提出明確要求。省政協黨組根據這一要求，就 “發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”課題制訂了 “2014年工作方案”，明確了開展工作的指導思想，即深入學習貫徹中共十八大、十八屆三中全會精神和習近平總書記系列重要講話精神，按照中共江蘇省委十二屆六次全會提出的目標要求，研究探索政協在依照憲法法律和政協章程進行準確定位的基礎上，積極主動、認真履行政治協商、民主監督、參政議政職能，在發展社會主義協商民主中發揮重要渠道作用的途徑和方式，推進協商民主廣泛多層制度化發展。

“方案”還明確了工作任務及分工。在工作實踐方面，主要有下列三項任務：1.由省政協學習委員會牽頭，組織和推動廣大政協委員和政協工作者深入學習貫徹中共十八大、十八屆三中全會和習近平總書記系列重要講話精神，特別是關于加強協商民主的重要論述。2.由省政協相關專門委員會牽頭，以深入推進生態文明建設工程、積極穩妥推進城鎮化和城鄉發展一體化為議題，召開省政協十一屆六、七次常委會議進行協商討論；以加快建立完善產學研協同創新機制、促進兒童少年心理健康為議題，舉行兩次主席專題協商會議。同時，認真組織開展對口協商、界別協商、提案辦理協商。3.由省政協研究室負責，加強對發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用理論和實踐的宣傳。在建章立制方面也有三大任務：首先，由省政協研究室牽頭，協助省委辦公廳制訂關于加強協商民主建設的意見。其次，由省政協辦公廳牽頭負責，參照全國政協的做法，制訂省政協關于年度協商工作計劃及其辦法。第三，由省政協研究室負責，做好起草推進人民政協協商民主建設文件的準備工作。在調查研究方面的三項任務是：由省政協研究室統籌，省政協領導帶隊分赴全省各地就政協開展協商民主的情況進行專題調研。省政協辦公廳、研究室牽頭負責，及時了解掌握全國政協有關部署要求和兄弟省市區政協開展協商民主工作的情況。由省政協研究室牽頭負責，召開全省政協研究室工作研討會，專題研討發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用問題，交流各地做法和經驗。

省政協還成立課題組，在省政協黨組和政協主席的領導下，由秘書長牽頭負責與課題有關的協調工作，為做好 “發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”這一課題提供了組織保障。

總之，江蘇社會各界按照中共十八屆三中全會 《決定》提出的 “構建程序合理、環節完整的協商民主體系”要求，作出了一系列的研究部署，在江蘇大地上，社會主義協商民主建設和發展由此邁入了一個全新的歷史進程。