基層政府的法治之維

◎王貴松

（王貴松，中國人民大學法學院副教授/責編劉玉霞）

20 04年3月22日，國務院發布 《全面推進依法行政實施綱要》，要求 “全面推進依法行政，建設法治政府”。2008年 《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》將依法行政的著力點確定在基層政府的身上。但時至今日，基層政府的法治仍不容樂觀。在改革、社會管理創新得到大力提倡的今天，基層政府躍躍欲試。如何堅守法治的基本要求，已成為法治國家的重要課題之一。

一、基層政府法治的重要性

“實行依法治國，建設社會主義法治國家”是憲法確定的治國方略。“依法行政是依法治國的重要組成部分，在很大程度上對依法治國基本方略的實行具有決定性的意義。”而基層政府在法治建設中具有極為重要卻又常常被忽視的作用。基層政府處于執法的前沿，處于中央政府與民眾的中間地帶，也是最主要的執法主體，基層政府法治的成功與否關系著整個法治政府目標實現的程度。基層政府在建設法治政府中的作用是無可替代的。基層政府雖然要被動接受上級政府的安排，但也可以主動有所作為；它雖然不是可以隨意創新，但也可以銳意改革。按照法治的原則，基層政府要在法治的軌道上運行，接受法律、法規和規章的規范；按照民主政治、服務行政、和諧社會的要求，基層政府又要積極作為，改善民生，提升基層政府的法治環境。

二、基層政府的立法與執法

法院是國家的審判機關，司法是統一的，不屬于地方事務。基層政府的權限主要限于立法和行政兩個方面。

（一）立法空間狹窄

立法權的大小是一級政府享有自主空間的重要標志。如果不享有立法權，其自主空間就是極為有限的。按照 《憲法》、《立法法》和 《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等規定，不同的主體只能制定相應形式的規范性文件，只能規定相應內容的措施。

從立法形式來看，除較大的市之外，基層政府不存在任何立法權限，它無權制定法律、法規、規章，而只能依照法定的權限，發布決定和命令，制定其他規范性文件。各級行政機關的立法權如表1所示：

表1

從立法內容來看，《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》等則對行政處罰、行政許可、行政強制等創設權限作出了分配，具體如表2：

表2

可見，較大的市政府雖然有權制定規章，但最多也只能設定警告或一定數額的罰款，其他措施則一律無權設定。其他的基層政府只能發布其他規范性文件，更是無權設定行政許可、行政處罰、行政強制等措施。從總體上來看，基層政府在立法上基本沒有自主創制的空間。故而，在這一問題上，不可為所欲為。

（二）努力踐行依法行政

既然缺乏自主的立法權限，那么，基層政府所應做的就是努力踐行依法行政，按照法律、法規、規章的要求，遵守法定程序，在法定權限的范圍內實施行政活動，而不得違反法律、法規、規章的規定。《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》指出：“市縣政府及其部門制定規范性文件要嚴格遵守法定權限和程序，符合法律、法規、規章和國家的方針政策，不得違法創設行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等行政權力，不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務。”“市縣政府及其部門要嚴格執行法律、法規、規章，依法行使權力、履行職責。要完善行政執法程序，根據有關法律、法規、規章的規定，對行政執法環節、步驟進行具體規范，切實做到流程清楚、要求具體、期限明確。”行政依法進行，而法本身就體現著公益、民意和理性，所以，實現依法行政，就是在為公益服務。

三、基層政府的自我形成與拘束

在法律、法規和規章之下，基層政府仍可以在諸多領域大有可為，推進基層政府法治的發展，將民主政治、服務政府以及和諧社會的建設推向深入。

（一）發展公眾參與

隨著社會主義法治的發展，民主的觀念日益深入人心。由于允許公眾參與并不需要有法律的規定才能實施，所以，拓展公眾參與的空間，提高公眾參與的實際影響，可以成為基層政府法治建設的重要領域之一。

在基層政府發展公眾參與的過程中，首先要在決策中允許公眾的參與，重大決策在決定之前應予以公布，接受公眾的評價，通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取公眾和專家的意見。其次，在具體的行政執法過程中，要允許當事人進行申辯，聽取當事人的意見，而不得因當事人的陳述申辯對其作出更為不利的處理。公眾參與有利于基層政府收集到更多的信息，進而作出更為合理、科學的決定；公眾參與也有利于私人對行政決策、行政決定的理解，提高行政的可接受性，從而有助于消除行政政策、行政決定在執行中的障礙，保證行政政策、行政決定的順利貫徹執行。當然，無論是在決策還是執行過程中，要發展公眾參與，就必須按照 《政府信息公開條例》的規定公開政府信息，一方面確保公民知情權的實現，另一方面也為公眾參與提供可能性。

除此之外，基層政府還可以開拓公眾參與的形式，只要其不違反法律的規定即可，無需法律的授權。憲法第2條第3款規定，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。現行的法律中對公民的 “創制權”并沒有很好的保障。基層政府可能沒有任何設想，但是它可以廣泛吸納公眾對各種制度、機制、項目的建議，可以為公眾的創制提供資助和其他形式的幫助。另一方面，對公民的 “復決權”也沒有很好的保障。公民雖然通過人大代表以及公務員參與行政管理，但仍然是不夠的。在某些特定的重大決策上，可以由全縣、全鄉選民投票來決定。拓寬公眾參與的形式，逐步鍛煉公眾參與的能力，基層的良好治理方可期待。

（二）制定行政規劃

行政規劃在現代國家行政管理中發揮著舉足輕重的作用，具有調控、引導等多種功能，其制定權亦有 “第二立法權”或 “第四種權力”之稱。“計劃不僅使各級國家機關的措施得以步調一致、有的放矢，而且給經濟和社會的發展提供了巨大的推動力。同時，計劃符合理性—科學分析的現代潮流，有利于解決現存問題。”對于社會而言，規劃的出臺還能引導社會投資的發展方向，給民眾對未來的預期提供一個穩定的基礎。

行政規劃曾經在我國發揮了重要的作用，只是由于近來實行了社會主義市場經濟，規劃在經濟領域的重要性被淡化，但在行政領域仍然一如既往地存在并發揮著重要的影響。所有的行政機關均可針對自己的工作、區域的發展等在法定權限內制定行政規劃，基層政府亦不例外。由于對行政規劃的制定并沒有須法律授權的限制，基層政府正可以利用這一可能的空間，結合自身的現實，制定出符合基層政府實情的、富有地方特色的行政規劃。那種“千城一面”、照搬照抄的行政規劃是沒有意義的，找到自身的特色是基層政府在制定行政規劃過程中的重要使命。制定行政規劃的過程同時也是發展公眾參與、協調多元利益、提高共識的過程。編制規劃，必須認真做好基礎調查、信息搜集、課題研究以及納入規劃重大項目的論證等前期工作，及時與有關方面進行溝通協調，征求有關政府部門以及其他有關單位、個人的意見，認真聽取專家委員會的意見，充分討論深入論證。

（三）設定裁量基準

法律、法規和規章因為要考慮現實的復雜性、照顧到不同地域的差異，往往要規定一定的幅度，保持一定的彈性，形成可供選擇的裁量空間。基層政府可以給具體的執法者設定裁量基準，總結已有的執法經驗，將法的規定進一步具體化，限制自身的權限，使其合理地統一運行。“在整個法律和政治制度中，最需要、也是有最大可能提升個體正義的品質的是這樣一些領域，即決定必然更多地依賴于裁量而不是規則和原則的領域，以及與正式聽證和司法審查幾乎毫不相干的領域。”基層政府所掌握的裁量權是最多的，而真正受到司法挑戰的裁量決定是極為有限的。故而，十分有必要加強行政的自我約束，提高行政法治的品質。自2003年，特別是國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》以來，設定行政裁量基準的做法在全國相繼展開。行政裁量基準對行政機關的裁量權進行自我約束。這對于保證行政的一貫性，對于防止行政考慮不相關的因素、抑制行政的恣意、保證平等與公正，對于免受政治誘惑、減少向壓力妥協的可能性，無疑均有其積極意義。除了在行政處罰領域之外，基層政府還可在其他領域設定更多的行政裁量基準。

（四）實施行政評價

隨著行政的科學性、民主性的逐步提高和技術手段的日益完備，為了準確地把握政策的效果，在政府內外壓力的推動下，行政評價制度應運而生。所謂行政評價是指 “根據一定的基準、指標，由行政評價機構 （行政部門、行政部門和民眾、民眾等）對行政的政策、措施、事務事業的妥當性、實現程度及其成果等進行分析、判定的活動”。國外不少國家還專門就行政評價制定了法律，例如美國政府于1993年7月頒布了《政府績效與結果法》，規定 “每個機構應提交年度績效規劃和報告”，財政預算與政府部門績效掛鉤。日本于2001年6月制定了 《關于行政機關實施政策評價的法律》（簡稱為 “政策評價法”），確定了行政機關政策評價的基本事項等，推進客觀而嚴格地實施政策評價。我國諸多實務部門也開始在實施績效評估，而且取得了一定的經驗和積極效果。行政評價是行政管理過程的一個重要環節，也是行政管理向績效主義轉變的一個表征。由于行政評價是行政自我監督的一種手段，它也無需法律的授權即可實施，故而亦可成為基層政府發揮能動性的重要領域。應該說，實施行政評價對于準確把握行政的效果、提高行政的效率、實現對國民的說明責任具有積極意義。

（五）建立糾紛解決的多元機制

基層政府最直接地面對各種糾紛，能否快速有效地化解矛盾、解決糾紛，關系到基層政府的公信力，關系到社會的和諧程度。“將矛盾解決在基層”這一目標的提出，就可以證明基層政府在解決糾紛中的重要性。但是將矛盾解決在基層，絕不是要基層政府掩蓋矛盾、文過飾非，而是要通過各種途徑真正地依法化解糾紛。當然，這里所說的糾紛具體到行政領域就是行政糾紛，也就是民眾與政府之間的糾紛。這種糾紛比民事糾紛可能更容易引起當事人的不滿情緒，可能更容易引起比較惡劣的社會效果，故而需要通過各種途徑依法迅速解決。

從行政訴訟判決的統計來看，行政機關的敗訴率是相當高的。之所以會引發行政糾紛，很多情況下是因為行政機關沒有依法行政，侵害了當事人的合法權益。故而基層政府首先應主動審視自己的工作，大力開展矛盾糾紛排查調處工作，建立健全相應的制度。一方面要拓寬發現糾紛的渠道，無論是信訪、舉報、申訴均應引起高度重視，另一方面需要重視對問題的調查研究，確保相關部門之間信息暢通，聽取相關人員的不同意見。其次，對矛盾糾紛要依法妥善迅速地解決。基層政府可以積極探索預防和解決社會矛盾的新路子。在解決糾紛的過程中，應充分發揮調解、和解、協商、行政申訴、行政復議等多種機制在解決社會矛盾中的作用，切實解決人民群眾通過信訪、舉報等渠道反映的問題。最后，還應為法院的行政訴訟創造良好的外部環境。當事人對行政決定不服，起訴到法院，這是他的基本權利，基層政府不得干涉。其實，能夠通過訴訟解決問題，總比不能解決問題、隱藏問題、掩蓋矛盾好得多，就好比治水之道堵不如疏。因此，基層政府也應支持法院依法獨立作出公正的判決。在法院的判決生效之后，基層政府也應執行判決，而不能坐視不理、重新讓矛盾激化。在法治國家中，政府不履行法院的判決，是極其荒謬的事情。

四、結語：法治下的有所為有所不為

基層政府正是在有限的空間內努力實現法治的目標。一方面堅持依法行政，兌現法的意志，尊重和保障人權；另一方面在法制的框架下，通過行政規劃等努力型塑地方特色，通過設定裁量基準等積極規范約束自身的權限，通過多元化糾紛解決機制提供行政救濟。如此，基層政府的法治品質將得到應有的提升。