地方政府融資平臺的問題與風險防控

◎張延斌

（張延斌，公共管理碩士，高級工程師，河北省建設教育培訓中心副主任/責編 張棟）

2013年12月30日，國家審計署發布了 《2013年第32號公告：全國政府性債務審計結果》。公告顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。其中，如表1所示，與地方政府融資平臺有關的債務占比分別達到37.44%、33.14%和46.36%。

表1 2013年6月底地方政府性債務余額舉借主體及占比情況表 單位：億元

顯而易見，地方政府融資平臺在地方政府性債務各類舉借主體中債務規模最大、債務占比最高。因此，研究地方政府融資平臺債務問題是研究解決地方政府性債務問題最重要的部分。

地方政府融資平臺運作的發展和特點

我國地方政府融資已有30年左右的歷史。特別是在1994年實行 “分稅制”改革后，國家確立了 “一級政府、一級事權”的分權制財政體系，地方政府事權和財權開始不對等，一方面，隨著經濟社會的快速發展，地方政府在基礎設施建設與公共服務提供方面存在著很大的資金需求；另一方面，我國法律法規明確規定不允許地方政府編列財政預算赤字、發行債券和提供擔保。基于上述原因，為解決資金需求與供給的矛盾，各地方政府和金融機構紛紛進行探索，尋求避開法律限制而獲得必要的資金，從而誕生了融資平臺這一模式，地方政府紛紛開始通過融資平臺變相舉債來解決政府投資項目的資金缺口。

（一）地方政府融資平臺的發展

我國地方政府融資平臺的發展主要受國家法律法規的約束和宏觀調控政策的影響，從三十年來的發展歷程來看，主要經歷了以下幾個階段：

1.探索起步階段 （20世紀 80年代-1997年）。20世紀80年代，廣東省在全國率先探索推出 “貸款修路、收費還貸”政策，這種靠政府借錢進行基礎設施建設的模式正是地方政府融資平臺的前身；1992年，上海市為拓寬城市建設融資渠道，專門成立了上海市城市建設投資開發總公司，由其對城市建設和維護資金進行籌措和管理，并于1993年第一次發行了城市建設債券。1994年 “分稅制”改革后，各地方政府紛紛成立類似于建設開發領導小組辦公室的機構，統一規劃和領導市政設施建設，融資平臺不斷涌現。

2.全面發展階段 （1997年-2008年）。1997年，為應對亞洲金融危機，我國政府實行了大規模的基礎設施建設來刺激經濟。中央允許地方政府通過一定的變通方法進行對外融資，以擴大投資規模，并為審批通過的基建項目提供一定的中央財政資金支持，地方政府需安排配套資金。在這一政策背景下，地方政府融資平臺開始進入全面發展階段。

3.跨越式發展階段 （2008年-2010年）。2008年，中央推出4萬億經濟刺激計劃；進入2009年后，我國又實施積極的財政政策，擴大投資規模，地方政府也紛紛加大了基礎設施投資力度。為解決地方政府項目建設配套資金缺口問題，中國人民銀行和中國銀監會提出 “支持有條件的地方政府組建投融資平臺”。各級地方政府與金融機構一起研究創新，依托資源壟斷優勢和政府信用，積極打造出更大規模的新型投融資平臺，進行大量融資活動，用以進行交通、城建、水利等基礎設施和公共事業項目建設，平臺數量和融資規模得到了跨越式發展。

4.風險暴露及治理階段（2010年-2013年）。在全球金融危機以前我國地方政府的債務并不算太高，但隨著地方政府融資平臺的迅猛擴張，其融資途徑由最初的依賴銀行貸款，逐漸發展到通過發行債券、信托產品乃至BT（Build和Transfer的縮寫，即建設和移交，一種項目融資建設方式）、融資租賃、私募基金等多種方式，使得地方政府的債務結構越來越復雜。同時，其高負債率、低收益水平、低現金流、政府信用擔保、難以有效管控等特征，使得其隱性風險問題開始逐步暴露。自2010年開始，國務院及各有關部門連續下發一系列文件，對地方政府融資平臺進行規范整頓，地方政府融資平臺進入風險暴露及治理階段。自2011年起，審計署連續組織進行了全國地方政府性債務審計。2013年底，審計署公布了最新的地方債務審計公告，預計2014年將開始進行地方政府性債務的新一輪規范治理，地方政府融資平臺也即將進入下一個發展階段——轉型發展階段。

3.其融資行為全部或部分由地方政府直接或間接承擔償債責任或提供抵押、擔保。地方政府融資平臺名義上為獨立企業法人，但實際上由地方政府通過金融機構認可的各種形式提供信用擔保，有些甚至需要通過變通將償債資金列入政府年度財政預算，由政府預算資金逐年還本付息。

4.所籌資金主要用于基礎設施建設或公益性、準公益性政府投資項目，項目無收益或收益率較低。如進行城市基礎設施和各種配套設施建設，承擔保障性住房建設以及城市水電、道路交通設施建設等公益性或準公益性投資項目。

5.發展水平參差不齊。有的融資平臺僅僅是為完成某項目的融資需要而存在的 “貸款機器”；有的除貸款融資之外，還承擔一定的項目管理工作；還有的是集融資、建設和資產管理于一體，正在逐步擺脫單純依靠銀行貸款融資的途徑并尋求市場化經營。多數融資平臺屬于這三類。少數發展較好的融資平臺已經由地方政府的融資工具徹底轉型為具有強大實力的國有資產經營主體，成為完全參與市場競爭的企業法人。

（二）地方政府融資平臺的特點

基于地方政府賦予融資平臺的職能和融資平臺的發展狀況，多數地方政府融資平臺具有以下幾個方面的特征：

1.由各級地方政府組建或控制。大多數融資平臺都是政府直屬單位或政府部門下屬單位，往往是一套人馬、幾塊牌子，是政府開展某個項目的業主或名義業主，實際運作由政府或政府部門主導。

2.主要業務為開展融資活動，以彌補地方政府資金缺口。地方政府融資平臺成立的主要目的之一就是進行融資，并根據政府指令將融來的資金用于地方建設支出，在此過程中，很多地方政府融資平臺所起的作用僅僅相當于會計、出納。

地方政府融資平臺存在的問題

客觀地講，地方政府融資平臺這一獨特的制度安排，在一定程度上緩解了地方政府的財政壓力，使得政府能夠以較少的財政資金撬動數倍的信貸資金，為地方政府的大規模投資提供了財力支持；另一方面，由于投資需求也是內需的重要組成部分，因此，地方政府通過融資平臺融資，相應地也就擴大了內需，不僅改善了當地的基礎設施供給狀況，同時也拉動了地方的經濟增長，對于滿足地方政府城市建設、公益事業發展和促進金融效率都做出了獨特的貢獻。特別是在積極應對金融危機方面，取得了促進我國整體經濟迅速恢復的較好效果。

但是，隨著經濟社會的發展，地方政府融資平臺的雙重或多重角色所導致的治理結構不清、管理無序、風險控制體系不健全等問題已經逐步顯現，主要有：

（一）法人治理結構不健全

多數地方政府融資平臺是國有獨資公司，其注冊資本基本來源于各種形式的政府財政投入。在這種體制下，政府作為融資平臺的投資主體，既是投資者，又是管理者，同時還是經營者，沒有形成真正意義上的符合風險收益一體化要求的投融資主體，融資平臺自身的法人主體資格事實上未能確立。同時，不少融資平臺還屬于 “一套人馬、幾塊牌子”中的 “一塊牌子”，導致融資平臺成了既不像政府機關，也不像事業單位，更不像企業的“四不像”機構，高水平的專業人員匱乏。缺乏產權清晰、權責分明、管理科學、激勵和約束相結合的內部管理機制，與公司依法自主決定內部組織機構和資產經營形式、決定對外投資并獲得收益的法人治理結構尚有一定差距。

（二）資產配置結構不科學

許多地方政府融資平臺公司雖有較大資產規模，但主要是以土地、設備、廠房等難以變現的固定資產形式存在，資產固化現象嚴重。同時，由于投資壓力較大導致資產負債率普遍較高，尤其兩類平臺公司資產負債率偏高：一類是成立時間不長但已取得大量融資的融資平臺，另一類是區縣級政府融資平臺。由于承擔大量的政府基礎性投資項目，部分地方政府融資平臺投資規模較大，有的已經遠超其資本金，并超過其自身具備的實際償付能力。

（三）可持續融資能力不強

除政府財政補助、土地出讓收入外，地方政府融資平臺主要依靠銀行貸款和發行債券、票據的方式進行融資。在現有融資結構中，銀行貸款占比仍然較高，直接融資占比較低。由于缺乏吸引社會資本參與的激勵機制，同時盤活存量資產和資本運作能力普遍較低，導致地方政府融資平臺融資渠道相對單一，并缺乏可持續的融資能力。

（四）長效償債機制不完善

審計署公告顯示，目前地方政府融資平臺債務規模占地方政府性債務比例較高，同時，融資平臺債務規模增長過快。更主要的問題是，目前多數融資平臺都缺乏長效的還本付息機制，沒有建立償債基金和完善的債務風險管理制度，缺乏必要的風險預警機制。大部分政府融資平臺還本付息資金主要來自于政府補助、土地出讓金收入和經營性項目收益，但前兩部分均隨著宏觀經濟形勢的變化存在很大不確定性，而后一部分收益又較低，潛在的償債風險不容忽視。

地方政府融資平臺風險防控措施建議

地方政府融資平臺作為地方政府性債務的一個主要舉借主體，做好其風險防控工作對于防范和化解地方政府性債務的隱性債務風險具有十分重要的意義。筆者不僅僅只針對地方政府融資平臺現存的問題，而是從長遠發展的角度，嘗試從宏觀和中觀層面提出一些政策建議，以期用規范的制度建設來推動地方政府融資平臺的風險防控工作，進而防范和化解地方政府性債務風險。

（一）進一步明確中央與地方收入劃分、事權和支出責任劃分

應按照十八屆三中全會的要求，推進稅制改革，進一步理順中央和地方收入劃分。同時，建立事權和支出責任相適應的制度，逐步理順中央和地方事權關系，明確哪些事項由中央政府負責、哪些事項由地方政府負責，哪些事項由中央和地方政府共同負責。在此基礎上，中央政府和地方政府按照所負責的事權相應承擔和分擔支出責任，減輕地方政府的支出負擔，相應降低地方政府預期負債額度。

（二）出臺地方債務管理辦法，實現債務管理法制化

按照預算法規定，地方各級預算不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。2012年6月公布的預算法修正案草案第二稿也從嚴規范了地方債務。基于地方政府已經普遍通過融資平臺等形式變相舉債的現實，建議盡快以國務院名義出臺地方債務管理辦法或條例，對地方政府進行信用評級，對債務規模、舉債主體及債務償還等問題進行明確和細化，建立規范合理的地方政府債務管理和風險預警機制，實現地方政府債務管理的法制化。

（三）合理界定融資平臺屬性，實行按類別管理

根據融資平臺的職能定位、業務特點和還貸來源，可以將地方政府融資平臺分為三類，按類別進行管理：一類是經營性融資平臺。此類平臺已經可以通過市場配置資源，自身具備獨立參與市場競爭的能力，其業務具有一定的盈利性，主要依靠自身盈利和經營收入進行還本付息；第二類是純公益性融資平臺。此類平臺具有非營利性特征，主要是為社會提供不能或不宜通過市場化運作的公共產品，自身沒有收入來源，只能依靠政府財政預算實現還本付息；第三類為準公益性融資平臺。主要為社會提供準公共產品，具有一定的公益性職能，自身也有一定收益，但收益不足以還本付息，仍需依靠政府財政支持。

（四）分類施策，規范整合已有平臺，控制新成立平臺

針對地方政府現有融資平臺數量多、規模小、法人治理結構不完善、專業人才匱乏、內控機制不合理等現狀，可根據平臺分類進行規范整合，建立健全法人治理結構和平臺內部管控機制，并從嚴控制新成立融資平臺。對不同類別的融資平臺，應施行不同的融資和管理政策。對于業務范圍涵蓋經營性項目、公益性項目、準公益性項目或其中兩種項目的融資平臺，通過重組將業務規范為只涵蓋一種性質項目的平臺。對于經營性融資平臺，應在落實還款渠道后，整合資源，增強其自身造血功能實現可持續發展，使其徹底退出融資平臺管理，與參與市場競爭的其他市場主體一樣實行同樣的市場化政策；對于純公益性融資平臺，可以按政府投資的運作模式在一定范圍和領域內繼續保留。除財政投入之外仍需要融資的，在地方政府信用評級達標的前提下，可適當放寬融資條件，簡化融資程序，甚至可根據國家金融形勢和當地財政經濟狀況，批準一定額度的信用貸款；對于準公益性融資平臺，可通過政府投入項目資本金、政府購買服務、獲得政府貼息或優惠政策等吸收社會資本以混合所有制形式運營，待條件成熟時可轉化為經營性平臺。

（五）改變政府補助方式，嘗試以投代補或設立引導基金，以充分發揮財政資金效益

中央和省級政府每年都在不同領域對地方劃撥補助資金，建議可嘗試將部分中央和省級補助資金撥款改為向某些符合條件的公益性或準公益性融資平臺特別是省級平臺進行投資，實現各級補助資金 “以投代補”統籌使用，實行統一融資、統籌投資、統籌資源、統一還款的投資融資體制。通過“以投代補”，可充實融資平臺項目資本金，提高資產總量，降低負債率、增加現金流。或通過統一使用中央及省級補助資金設立引導基金，以吸引社會資本注入。實行 “以投代補”或設立引導基金，可以充分發揮財政資金的杠桿作用，使財政資金效益最大化，也有利于增強財政資金的監管和使用效率，使符合條件的融資平臺增強運營的可持續性，提升其造血功能，降低地方政府性債務風險。