中國行政審批制度改革的由來與展望

◎徐 穎 趙 暉

（徐穎，南京師范大學公共管理學院碩士研究生；趙暉，南京師范大學公共管理學院院長，教授/責編 張棟）

中國行政審批制度回顧

依照國務院 《關于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》對行政審批的定義，行政審批即指行政審批機關 （包括其他有行政審批權的組織）依法審查法人、自然人或者其他組織依法提出的申請，準許其從事特定活動、承認其資格資質、明確其特定民事關系或者特定民事權利能力和行為能力的一種行政行為。

一、改革開放之前的行政審批制度

建國初期，隨著計劃經濟體制的建立，我國行政審批制度也隨之誕生。在傳統計劃經濟體制下，政府以萬能管理者的身份出現，成為指揮整個政治、經濟、文化和社會生活的唯一主體。這樣，調節社會經濟與生活的行政審批就變成政府一種不可缺少的職能。同時，法律的真空狀態又導致許多領域內缺乏管理的統一標準和依據，政府管理無從下手，不知道該怎么做才好，而黨的政策也無法作出事無巨細的詳細規定。于是，行政審批作為法律的替代物在各個領域得到廣泛適用，我國行政審批制度初步形成。

這種行政審批模式一直延續到20世紀 80年代初以前。一方面，在計劃經濟的長期主導下，行政審批制度是這一時期維護中央政府領導、保持社會秩序穩定的重要手段，另一方面，十年 “文化大革命”的浩劫使國家管理陷入混亂和無序的狀態，需要進一步強化行政審批制度，保障政府對整個社會局面的控制；再一方面，隨著十一屆三中全會解放思想，計劃經濟體制開始向市場經濟體制轉軌，社會利益結構逐步分化和調整，很多矛盾和沖突逐漸凸顯，行政審批制度作為政府管制社會的主要手段之一，只有進一步強化才能控制分化的局面。于是，審批范圍越來越廣，審批種類越來越多，呈現出不斷擴張和全方位滲透的強化趨勢。

二、改革開放以后的行政審批制度

進入改革開放階段以后，中國開始建立社會主義市場經濟體制，而與之前的計劃經濟體制相適應的審批制度逐步喪失了原有的效力，并且行政審批制度的弊端在體制建設的過程中也日顯端倪。伴隨著一系列需要被解決的問題，行政審批制度改革被提上議事日程，隨著社會轉型與經濟體制改革的新要求而不斷推進。改革開放以來，我國行政審批制度改革大致可分為四個階段：

1.20世紀70年代末至80年代初

該階段行政審批制度改革的重點有兩個:一是政府與企業的分權。計劃經濟體制的基本特征是政企不分，企業生產、投資、分配等全由政府掌控。在這樣一種管制式制度下，企業失去了生產積極性和發展的動力。因此，這一階段的行政審批制度改革，以政府向企業放權讓利為主要內容，其特點是逐步減少對企業生產經營活動的審批，把生產經營管理權和收益分配權下放企業，強化企業自主權，激發企業的生產積極性，提高市場活力。二是中央政府和地方政府的權力格局調整。將審批權在上下級政府機關之間進行轉移調整，由中央集中審批逐步變為各級政府分散審批，將中央政府對企業的管理權部分下放給地方，賦予地方政府比較大的自主權，充分發揮地方政府的積極性。同時，也把文教衛生、投資決策、外匯管理等方面的一些管理審批權下放給地方政府。但這一階段的改革措施貫徹實施不到位，缺乏堅定明確的改革決心，使得改革的制度成果不穩定，改革成效并不顯著。

2.20世紀80年代中至90年代初

黨和國家在此前的改革基礎上總結經驗教訓，彌補之前的不足與缺陷，加大了改革的深度和實施的力度。該階段的改革重點是轉變政府職能、優化行政組織結構，精簡人員。如中央部委只有司、處兩級，省廳內只設處級，以減少內部行政層次。行政審批制度調整側重于減少審批層級、精簡審批程序、縮減審批層次，提高辦事效率。同時，還放寬了對地方政府審批決策權的管理，使地方政府在投資項目審批程序、投資限額、投資范圍等方面都有了較大自主權。另外，政府把直接管理企業的職能轉移出去，弱化了政府對企業的直接管理，強化了監督和保障功能。

3.20世紀90年代

這一階段的行政審批制度改革側重于經濟領域。黨的十四大明確提出了建立社會主義市場經濟體制的目標，隨著這一目標的提出，客觀上要求政府明確其在市場經濟體制中的角色定位。并且，經濟體制的轉型和社會利益結構的調整對行政審批制度改革也提出了新要求：要強化社會管理職能，減少具體審批事務和對企業的直接管理，政府不必事無巨細、事必躬親。而是要把屬于企業的權力放給企業，實行政企分離，減少政府對微觀經濟的干預。這一階段，政府將某些項目的審批改為登記備案，減少了審批程序，提高了辦事效率。此外，伴隨政府權力在微觀領域的后退，宏觀調控開始被強調，為企業和市場發展提供穩定的宏觀經濟環境。1992年7月，國務院發布了 《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，提出 “企業轉換經營機制的目標是：使企業適應市場的要求，成為依法自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的商品生產和經營單位，成為獨立享有民事權利和承擔民事義務的企業法人。”確立了企業獨立的法人地位，賦予了企業生產經營自主權。

4.21世紀以來

進入21世紀以來，行政審批制度改革進入深化階段。經過歷次政府機構改革的準備以及相應的行政審批制度的調整作前奏，1997年我國率先在深圳展開行政審批制度改革試點，在取得成功后，隨即在全國范圍內全面推開。由此，行政改革的重心開始轉向廣泛而深入的行政審批制度改革，其重點是大幅度精簡行政審批事項，合理設置審批范圍與內容，精簡審批機構與人員，規范審批程序，確定審批時限，公開審批內容等。2004年7月1日 《行政許可法》正式實施，標志著我國行政審批制開始走向制度化、規范化和法制化。

行政審批制度改革的現狀

經過不懈的努力，中國的行政審批制度改革取得了多方面的成果：

1.取消和調整了大量行政審批項目。

2004年7月以后，根據《行政許可法》，不符合法律規定的事項不得設定審批，這在一定程度上遏止了新的審批增長。其次，從2002年11月至2012年9月這十年內，國務院先后六次宣布取消行政審批項目2016項，調整行政審批項目176項，下放管理層級264項。此外，還提請全國人大常委會修改了部分法律，取消和調整了相應的行政審批項目的法律依據。2014年1月，國務院發布 《國務院關于取消和下放一批行政審批項目的決定》，再度取消64項行政審批項目和下放18個子項，并向全國人大常委提請修改6項依據有關法律設定的行政審批項目。由此，通過減少原有的審批項目、遏止新的審批項目，使我國的總審批數目維持在了一個適度水平。

2.政府職能得到轉變。

伴隨著審批項目的取消和調整，政府大大減少了直接插手企業經營，行政管理重點從審批本身向審批后的監督、管理、服務和協調轉變，從微觀、具體的管制命令向宏觀調控轉變。大量行政審批事項被取消，企業整體上由行政命令支配下的單位變成了自主的市場主體，大量原來由行政機構審批的項目改為由社會組織和公民自我管理，更大程度上發揮了市場在資源配置中的基礎性作用，社會管理和公共服務職能得到了加強，有力地推動了政府職能的轉變。

3.規范行政審批權力。

在各地的行政審批制度改革中，許多地方紛紛建立政府行政審批服務中心。在傳統審批制度下，審批部門分散，審批手續繁瑣，審批流程過長，而這樣的服務中心像一個政務大超市，匯聚了一個城市大多數具有行政審批權限的政府部門，對一個城市的行政審批事項進行集中管理，為企業和公眾提供節時省力的一站式服務。“政務超市”的建立改變了傳統行政審批的黑箱操作，通過限時透明審批提高了辦事效率，方便了申請人，有利于對行政權力進行監督。此外，各地在審批制度改革中還大膽推行電子政務，推行網上審批。許多地區和部門在行政審批制度改革中還建立行政審批事項公示制度和服務承諾制度，向社會公開審批事項的相關依據和程序等，這些都使得行政審批權力得到規范和有效的運行。

4.審批制度建設取得一定成果。

《行政許可法》的頒布，標志著中國行政審批制度建設取得了實質性進展。《行政許可法》對行政審批的設定、實施主體、程序、監督檢查、法律責任等各方面從制度上予以規范和創新，為進一步推進改革提供了指導思想和法律依據。與此同時，國務院行政審批制度改革工作領導小組及其辦公室先后制定了 《關于行政審批制度改革工作的實施意見》、《關于進一步深化行政審批制度改革的意見》等多個文件，明確了改革的指導原則、基本思路、工作目標和方法步驟，對涉及的重要問題提出了具體解決辦法，在改革的進程中發揮了重要的指導和規范作用。行政審批改革在制度建設上取得了重要成果。

雖然中國的行政審批制度改革在一定程度上取得了不錯的成績，但是許多問題的存在我們并不能忽視，它們依然是中國行政審批制度深入改革道路上的絆腳石，阻礙著改革。

第一，政府部門的利益阻礙行政審批制度的改革，使之趨于形式化。

行政審批制度改革使得原本歸屬政府的權力部分交予企業，部分下放地方，這使得以往無所不包的政府權力有所削弱。不僅如此，隨著改革的進一步深入，不斷取消和調整行政審批項目，改變行政審批方式，轉變政府的職能，實際上是對各級政府傳統權力—利益格局的重新調整。這一調整對原來手握審批權限的部門和官員的權利無疑是一種削弱和剝奪，因此也常常引發他們的抵制。這在地方部門表現的尤為明顯，各部門為保護自己的既得利益而采取各種辦法來對付上級的壓力，討價還價等 “博弈”現象嚴重，行政審批制度改革在部分情況下成為缺乏實質內容的形式主義，形成行政審批制度改革中的強大阻力。

第二，行政審批制度改革缺乏系統明確的思路，各項措施不配套。

當前行政審批制度改革缺乏系統思路。各地區、各部門和上下左右之間的改革措施不相配套，常常出現上動下不動，你改我不改，改革的系統推進顯得十分艱難，甚至出現多次的反復。我國行政審批項目相當一部分是法律、法規、部門規章及國務院和國務院部門文件所明確決定的，地方對這些審批項目無權清理。由于下級機關不能取消上級政府規定的審批事項，這就使審批改革出現“下動上不動”的窘況。另外，一些審批事項是否該取消有賴于政府職能轉換，但目前由于政府職能轉換尚不到位，行政審批改革設想難以得到完全落實。在具體操作中，只是停留在項目的加加減減，表現為 “跟著感覺走”，改革過程存在著很大的盲目性。

第三，行政審批制度改革缺乏法律保障。

以目前情況而論，行政審批項目數量依然較多，十分龐雜，又多重復交叉，審批環節多，審批時間長，審批工作缺乏政策法律依據，受到法律和公眾的監督與制約不足。許多審批項目不僅不合理，沒有設置的必要，而且審批人員的自由裁量權和隨意性太大，審批缺乏公開性，缺乏可靠的法治保障。另外，目前的法律依據不夠具體化，關于行政審批各個部分、各個環節的法律、法規尚未出臺，某些行政審批行為如收費等無法可依。總體而言，行政審批制度改革缺乏一套完整、具體和科學的法律體系作保障。

第四，對行政審批制度改革的監督不力。

在一些地方，審批部門只注重審批權力，輕視審批責任與義務，一旦出現違法及該批不批的情況，無法追究審批人員的責任。在審批過程中，只注重審批環節，而輕視審批后監管。當前我國行政審批制度改革監督體系也很不健全，導致監督乏力。一方面，有些地方強調改革，但卻忽視對改革內容和程序的合理性、合法性的監管，導致改革中以權謀私，徇私枉法的現象嚴重，損害公眾利益，也損害政府形象和公信力。另一方面，行政審批制度改革的監督主體逐漸多元化，但是大部分監督主體的作用得不到充分發揮，監督范圍和方式都受到制約，尤其是公眾監督作用發揮不足。同時，各主體之間缺少溝通與交流的機制，監督協調不夠，沒有形成監督合力。

行政審批制度改革的前景

行政審批制度改革盡管面對著諸多的困難和阻力，但顯然仍在堅定推進。在深刻認識到改革存在的問題之后，總結經驗教訓，明確改革思路，采取切實可行的對策實施，不斷努力地實現對行政審批制度的完善，使得中國的行政審批制度有一個良好的發展前途。

1.構筑服務型政府。

行政審批制度改革不單純是減少一些審批項目，它涉及到政府管理職能的轉變，涉及到對傳統管制型政府模式的根本變革。管制型政府是以權力本位為特征的，實施大一統的管制。這種管制是一種微觀的、無限制的管理方式，妨礙市場機制的作用發揮。特別是過大的權力邊界，過多的管制事項，帶來廣泛巨大的尋租空間，滋生大量腐敗現象，降低行政管理的效率，妨礙經濟發展。因此，必須實現政府審批制度由 “強審批、弱監管”的模式轉變為 “弱審批、強監管”的模式，及時構筑服務型政府。行政審批制度改革的內在趨勢和目標取向就是從管制到服務，建設全心全意為人民服務的服務型政府。

2.健全行政審批制度管理體制。

高效的行政審批必須建立在科學的管理體制上。首先，要合理界定行政審批范圍，要本著公平、公正、公開的原則，對行政審批人員的自由裁量權進行嚴格的管制。其次，行政審批機構和行為都是受同級政府部門領導和管理，這很容易產生審批管理混亂、程序繁瑣和亂收費等問題，嚴重影響行政審批的效率與質量。因此，有必要成立專門的審批管理機構，負責完善行政審批制度、優化規則流程、協調關系、厘定費用。

3.公開行政審批程序，實現行政審批透明化。

只有建立起比較完善的行政法律體系，才會有比較完善的行政審批制度。因此，要加快行政法治建設，制定有中國特色的行政程序法規，建立能夠有效發揮法律權威作用的長效機制。不僅如此，還要堅持行政公開原則，把行政審批的實施機關、程序、期限及時公開，實現行政審批透明化。把公眾對審批工作和審批行為的參與權、知情權和監督權制度化，充分發揮其對審批活動的監督作用。行政審批的陽光操作不僅能提高行政效率，還能幫助轉變政府公務員的官本位思想，鏟除權力設租、尋租的土壤，從根本上和制度上防止與治理腐敗。

4.完善和創新對行政審批的監督體系。

建立健全的審批監督體系是保證行政審批有效實施的重要措施。一方面，要加強內部監督機構的獨立性。改革監督機構的雙重領導體制，構建嚴密、規范的內部監督機構管理體系。還要加強內部監督各項制度的建設，包括聽證制度、政務公開制度、責任追究機制、獎懲機制等，對行政審批的權限進行有效限制。此外，還要建立領導審批責任制，將具體責任落實到領導個人，出了問題要追究領導的責任，避免相互扯皮的現象出現。另一方面，要提高外部監督合力。如果單單依靠內部監督機構的力量是遠遠不夠的，還要發揮外部監督主體的作用，形成全方位、多層次的監督網絡，對行政審批實行有效監督。要切實提高相關監督部門、新聞媒體、社會組織以及人民群眾等主體的監督意識和能力，暢通監督渠道，保證他們的監督權得到有效實行。