農民工宅基地權益保障：存在問題和對策

◎雷愛先

（雷愛先，民革中央人口資源環境委員會委員，國土資源部土地利用管理司地用處處長/責編張棟）

本文在對各地農民工宅基地權益保障的現狀、存在問題和原因進行調研的基礎上，對保障農民工宅基地用益物權，切實保障和維護農民工土地權益提出了政策建議。

一、農民工宅基地權益保障現狀

宅基地是農民最基本的生活保障和生產配套設施?，F行宅基地使用管理制度在落實農民基本居住保障、維護農村社會穩定等方面發揮了很大作用。隨著農村經濟社會的發展和城鎮化、工業化快速推進，大量農民離農離鄉進入城鎮二三產業就業，在宅基地的取得、使用、退出方面，呈現三個特點：

一是農民工宅基地保障政策的公平性。我國土地管理法規定，農村居民宅基地實行的是 “一戶一宅”的集體經濟組織內部分配制度。在宅基地分配面積標準上，各省、自治區、直轄市依據本地土地資源實際，通過地方法規的形式，規定了每戶宅基地的面積標準。從調研情況看，凡戶口未遷移的農民工，在宅基地分配上享有與集體經濟組織其他成員同等的權利，只要符合當地宅基地申請條件，均能取得規定面積標準的宅基地。因此，在宅基地政策層面和操作層面，對農民工均體現了同等對待。

二是農民工對宅基地需求體現差異性。總體上看，60后和70后的農民工對在農村占有和使用宅基地上有剛性需求。但以80后為代表的新生代農民工中，超過一半的人表示不再回農村新申請宅基地，他們融入城市的意愿強烈，已不適應也不想再回農村生活。特別是隨父母在城市成長或出生的90后，在城市發展的愿望更加強烈。

三是農民工退出宅基地具有自主性。我國《土地管理法》規定，宅基地使用權人經本集體經濟組織同意，在保障自身基本居住條件的前提下，可以將其房屋或宅基地轉讓、贈與或出租給本集體經濟組織符合宅基地申請條件的其他成員。轉讓、贈與或者出租房屋或宅基地后再申請的，不予批準。國家鼓勵有其他居住條件的農民自愿騰退宅基地，并給予獎勵?！掇r村土地承包法》規定，承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。也就是說，無論是土地管理法還是農村土地承包法，都沒有對農民退出宅基地作出強制性規定，包括農民工在內的農村居民對其合法取得的宅基地依法享有占有和使用的權利。調研情況看，無論離鄉多久，農民工都保留著在農村的宅基地，他們可以自主決定保留或退出，地方也沒有規定農民工在城市購買住房、宅基地閑置等情況而收回或者要求其退出宅基地的政策。

二、農民工宅基地使用和退出中存在的主要問題

一是有些地方停批宅基地，農民工依法取得宅基地的合法權益得不到保障。據調研了解，一些地方實施新一輪土地利用總體規劃后，未再批準農村新宅基地。國家信訪局 《信訪摘報》反映，近年來涉及農村宅基地群眾來訪增幅較大，主要是符合條件的村民申請宅基地后未獲批準，權益無保障的來訪增多。

二是農民工宅基地閑置普遍且呈上升趨勢。從調研情況看，各地農民工宅基地閑置和住宅空置問題普遍存在，部分外出務工人員較集中的地區，村內宅基地上無住房、有房無人住的閑置浪費現象普遍。宅基地閑置呈現區域性特征明顯，東北、中部地區和東部個別經濟落后地區，由于輸出農民工量大，且這些地區的農民外出闖蕩的意識強、外出打工起步早、舉家外出的多，宅基地閑置、住房空置比例較高；部分西部地區恰恰相反；經濟發達地區或城鄉結合部地區的農民工，因絕大多數在本市甚至本鄉鎮打工，宅基地閑置不突出。

三是農民工存在農村、城市雙重占地現象。部分農民工在城鎮購買了住房，依然保留著農村的宅基地?！耙粦舳嗾币巡粌H限于農村的 “多宅”，部分農民工既農村有宅基地及房屋、又擁有城鎮住房，形成農村、城市雙重占地和一戶多房。這種雙重享有、雙重占地，一方面導致農村宅基地閑置和房屋空置，土地資源閑置浪費、利用效率低下，另一方面導致城市用地規模擴張。

四是農民工主動退出宅基地的比例很小。各地在宅基地退出方面主要采取兩種做法：一是對于長期閑置的宅基地，農民工愿意退出的，由村集體經濟組織給予適當補償或獎勵后收回；二是對于零星散落、基礎設施差的農村居民點，由政府通過規劃推進農村居民點撤并整合，引導農民向中心村和規劃新村集中。從實際情況看，退出宅基地的比例很小。主要原因是，大部分農民工具有較強的流動性和工作不穩定性，由于社保體系和城市住房保障體系不完善，對退出宅基地有較強的后顧之憂，擔心失地失業又失房。因此，一些已在城鎮長期就業、買房的農民工，寧可讓宅基地閑置，也不愿意退出。

五是農村宅基地退出與城鎮住房保障銜接與轉化機制缺失。由于現行的城鎮保障性住房制度主要是針對城鎮低收入群眾設計的，未將農民工城鎮住房納入范圍，出現農民工 “農村住別墅、城里住窩棚”的現象。

三、保障農民工宅基地權益的政策建議

中共十八屆三中全會提出，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。落實三中全會精神，完善宅基地制度，切實保障和維護農民工宅基地權益，應當從以下五個方面明確政策思路，方能穩妥推進改革。

一是要充分認識農民宅基地使用權法定的身份性、福利性、保障性。宅基地既是農民、也是農民工安身立命之本，也是維護農村社會穩定的基礎。應將滿足農民合理宅基地用地需求與落實城鎮保障性安居工程用地需求同等對待，做到應保盡保。宅基地的制度設計、管理方式和試點創新，要以保障農民宅基地使用權為前提和基礎，不得以任何名目損害農民宅基地權益。

二是現階段不宜盲目鼓勵農民工退出宅基地。農民工亦工亦農、亦城亦鄉，城鄉間雙向流動就業，這種現象在今后相當長的時期里將繼續存在，土地依舊是農民工最核心、最基本的保障。讓進城農民工保留農村宅基地和住房，不僅降低了農民進城的風險，而且極大地降低了我國現代化進程中出現不穩定的風險，保留進城農民宅基地因此成為一種風險分擔機制。一些發展中國家因為進城失敗農民不能再回到農村，落入城市貧民窟，成為 “發展中不穩定”的重要助推器。而我國未出現這一社會現象，主要歸功于我國優越的農村集體土地公有制度，特別是現行的農村宅基地分配制度。農民工進城是一個職業、居住方式、社會權利、社會角色等諸多方面轉變的過程，不應附加任何條件，更不應與改變農民工的土地權屬關系聯系起來。因此，必須充分尊重和維護其宅基地合法權益，讓農民工流則有根、出而能退、進退有路，不宜盲目、簡單地鼓勵農民工退出宅基地，或者以犧牲宅基地權益為代價獲取市民身份和福利保障。

三是在農民工宅基地政策制定上要區別對待，不能 “一刀切”。對異地就業的農民工，只要戶口未遷移的，在宅基地管理上仍需按集體經濟組織成員對待，保留宅基地使用權；對于已在城鎮落戶，或者在城市有長期穩定職業、生存有保障的農民工，是否保留、退出或轉讓其宅基地，也必須尊重本人意愿，不得強制或變相收回；只有一處宅基地而在城鎮沒有購買住房的，不提倡盲目退出宅基地。對于自愿退出宅基地的，要加強引導和規范，防止侵害農民土地權益現象的發生。

四是要充分認識到農民工宅基地退出的漸進性，不能 “運動式”強迫農民工 “上樓”。隨著農民工就業的穩定性得到逐步提升，“家庭化”轉移趨勢日益明顯，完全脫離農業生產、常年在外打工的農民工比例將逐步提高，特別是超過1億的80年后新生代在城市就業、定居愿望強烈，不可避免地出現宅基地退出問題。但同時必須考慮到，農民工退出宅基地的意愿受戶籍、社保、住房、經濟收益預期等多因素影響，在當前社保機制不健全，戶籍、住房、就業等相關制度不配套的情況下，宅基地退出是一個自然、長期、漸進的過程，不能一蹴而就，不宜盲目推進，更不能搞運動式退出。在宅基地退出上，應堅持自主、自愿、有償原則，要做好宅基地退出與戶籍管理制度改革相銜接、宅基地使用權與土地承包經營權相分離、宅基地使用權與集體經濟組織成員身份相分離，統籌考慮農村土地制度改革的整體性、協同性。

五是要加快建立農村宅基地退出與城鎮住房保障銜接與轉換機制。研究出臺 《城鎮住房保障條例》，將符合條件的農民工納入城鎮住房保障體系，多方式多渠道改善農民工城市居住條件，有序推進有條件有意愿的農民工市民化。