國營企業承包制的歷史分析（1978—1993）

程曦

中國傳統的國營企業在計劃經濟體制下，不僅僅是生產單位，同時也是黨和國家政治體系的基層組織，其并不具有企業所必須具備的各種特征，實際上只是一個進行成本核算的基層生產單位。而這樣的企業組織形式存在很多的弊端，因此對國營企業進行改革勢在必行。從1956年開始，經濟改革一直是在中央—地方行政分權的范圍內進行，而1978年開始，經濟改革進入到微觀“細胞”單元，暨國營企業的改革。改革措施從“擴權讓利”到“承包制”，再到90年代的“建立現代企業制度”等等，其中心要義即讓企業回歸市場本位，其意義不亞于一場國營企業的“獨立運動”。改革的基本目標是在不改變國營企業制度基本框架下“搞好搞活”企業。所實行的改革措施種類繁多但其主線是圍繞向企業內部人“放權讓利”進行的?！胺艡嘧尷庇腥N主要形式，即“企業下放”、“擴大企業自主權”和“企業承包制”。該文采用描述性研究法和文獻研究法對國營企業承包制度進行了系統的分析研究，主要分為五個部分即承包制的背景；承包制的確立；承包制的主要內容；承包制的優勢；承包制的缺點。

一. 承包制的背景

都市國營企業承包制的試驗最早施行是在農村的家庭承包制得到經濟上的成功和國民的贊譽后，因此，當承包制開始被引入國營企業的經營管理時，研究者認為這是效仿農業中的家庭聯產承包責任制（王寧，2013，第104頁），因此，1980年代初期，當國營企業的經營管理開始引入承包制時，人們稱這種運動為“包字進城”、“一包就靈”（章迪誠，2006，第174頁）。也有人認為“承包制”最早施行是在建筑部門，建筑企業通常對建筑工程項目進行總承包，發包方是用戶，承包方是建筑企業（宗寒，2008，第69頁）。但“承包制”開始在全國的國營企業內展開一般被認為有以下兩個原因：（1）將企業的經營目標由職工（從業員）利益最大化轉為企業利潤最大化。1978年以來施行的“擴大企業權力”的改革，企業在利潤總額的分配上，除了上繳國家的部分外，可以留存一部分利潤資金，國家當初設計這個制度時，是希望企業利用這部分從利潤中留存的資金進行企業技術的更新和企業設備的改造以及企業從業員的工資和獎金的提升，但在國營企業占據絕大多數的計劃經濟體系中，由于缺乏競爭，企業的改造和發展與企業經營的好壞沒有關系；“廠長負責制”的確立，造成了廠長（或經理）作為企業的經營者更注重在自己任職期間（一般三年到五年）與自己離任之后的人間關系以及聲譽，在中國，個人的聲譽動機是十分重要的，因為企業的廠長、經理的調動相當頻繁（董輔礽、唐宗焜、杜海燕，1995，第67頁）；加之，企業的銀行貸款的償還可以在納稅前進行扣除，企業大量向銀行請求貸款，不愿用利潤中企業留存的部分資金進行技術改造和設備更新，企業的經營者更愿意將企業利潤的留存用在工資和獎金等福利上。當時的研究者（章迪誠，2006，第175頁）認為：職工的獎金和工資代表的是勞動者利益；而企業的利潤實際上代表的是國家，即企業所有者的利益，因此，保證國家的財政和稅收是國營企業的責任，必須將國營企業的經營目標確定為以追求利潤最大化。（2）企業的經營和管理究竟由誰來擔當。在計劃經濟體制下，企業外部的管理者既有企業行業所屬的部委，也有企業所在地的地方政府（或者由中央政府直接管理）；企業內部有中國共產黨黨員委員會和廠長（經理）。在多個經營者和管理者存在的條件下（王寧，2013，第104頁），企業戰略、企業經營決策的制定以及實施是需要經過多頭協商、多次商議的，有時候并不表現為一種應對市場或消費者的變化，而是對上級領導機構的一種妥協。企業經營的好與壞往往有不同的標準，對于上級主管機構來說，希望企業上繳的利潤多；對于企業的從業人員來說，希望獎金和工資能夠上升；對于中國共產黨黨員委員會來說，希望盡快地完成國家計劃以及經常性地對從業員進行黨的現行政策的教育；對于廠長（或經理）來說，與上級的人際關系可以決定分配給企業的原材料的數量和生產計劃規定的生產量是否能夠有上升和下降的空間；通過多發放獎金和工資，可以得到從業員的支持，獲得良好的個人聲譽。同時，如果廠長（或經理）與企業的黨委保持非常一致的思想并接受黨委的建議，這樣，就可以延長自己的任職期間或者得到好的聲譽，任期終了后，可以晉升到上級部委去做地區或行業的官僚或者轉去管理更大的企業。當然，這些“愿望”都是在企業狀況良好的基礎上，一旦出現了問題，比如，國家生產計劃不能按時完成、不能按照合同規定的數額上繳利潤、出現大量質量不合格產品、從業員在工作中受傷等，因為怕受到上級主管部門的懲罰 ；企業的黨委、廠長、各個科負責人誰也不愿意為這類錯誤承擔責任。鄧小平曾經這樣評價：“一項工作布置之后，落實了沒有，無人過問，結果好壞，誰也不管（章迪誠，2006，第61頁）?！?/p>

其實，早在建國初期，中國共產黨就發現了這個問題 ，長期無法解決的原因：一方面是，政治運動對經濟領域的影響，另一方面，國營企業是政府行政機構延伸出的“單位”，不是獨立的經濟“細胞”。當“經濟建設為中心”的改革到來，中國共產黨開始意識到企業獨立的重要性。

獨立運動的步驟依次是：擴大企業的權力；通過“利改稅”穩定企業與國家的關系；確立“廠長負責制”，讓企業利潤最大化成為企業經營的目標；進一步讓企業脫離原有的“條條”、“塊塊”的束縛，通過企業與主管部門簽訂的合同，將企業的所有權和經營權的權力范圍明確下來，國家作為擁有企業所有權權利的一方，將經營權交給企業，讓企業一方面對國家承擔上繳稅收和利潤等經濟責任，一方面對企業的經營和資產擁有相對獨立的占有權、使用權和收益權。

二. 承包制的確立

1979年5月25日，國家經濟委員會、財政部、對外貿易部、人民銀行、國家物資總局、國家勞動總局聯合發出通知，確定在首都鋼鐵公司、北京內燃機總廠、北京清河毛紡廠、天津自行車廠、天津動力機廠、上海汽輪機場、上海柴油機廠、上海彭浦機器廠8個企業進行企業經營管理改革。盡管，當時“企業擴大權力”的改革正在全國范圍內實行，但上述八家企業有關企業經營管理改革的內容除了擴大企業權力外，還包括了實行“廠長負責制”、企業與國家的利潤分配改革、勞動者的報酬改革等多項改革試驗。其中，首都鋼鐵公司與國家關于利潤分配方面的改革試驗被認為是“承包制”最早的試驗。

1981年10月29日，國務院轉發國家經濟委員會、國務院體制改革辦公室《關于實行工業生產經濟責任制若干問題的意見》中，提出了“經濟責任制”這一概念，根據該《意見》：“經濟責任制是要求企業的主管部門、企業、車間、班組和職工，必須層層明確在經濟上對國家應該承擔的責任。”“把企業對國家承擔的責任放在第一位（章迪誠，2006，第61頁）?！?“企業職工的收入水平只能在企業生產發展的基礎上穩步增長，個人收入不能一下子提的過高（章迪誠，2006，第62頁）。”當規定了企業的經營目標和企業內部從業員的工資問題后，《關于實行工業生產經濟責任制若干問題的意見》規定了“經濟責任制”的具體施行方式：（1）對于生產量提高較大、實現利潤比較多的企業，施行先確定每年上交國家的實現利潤的金額，可以按照前三年平均利潤總額來確定，稱為“基數利潤留成”。

（2）對于生產比較正常，利潤比較穩定的企業，施行按照前三年企業實際所得占利潤總額的比重確定一個比率，按照該比率金額上交國家，稱為“全額利潤留成”。（3）對于利潤下降較大，生產經營不良的企業，施行確定一個上交金額；或者對于虧損企業，確定一個固定的國家補貼的金額，稱作“盈虧包干”?！坝澃伞焙髞肀徽J為是“承包制”的基本方式。

1982年7月26日，鄧小平與國家計劃委員會座談時，表示：“體制改革，中心應當抓兩點。一條是建立起管理體制、責任制，制定出規章制度、定額等；第二條是解決好領導班子，選出‘明白人 組成領導班子?！?1982年12月4日，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過了《中華人民共和國憲法》，《憲法》規定：“國營企業在服從國家的統一領導和全面完成國家計劃的前提下，在法律規定的范圍內，有經營管理自主權。國營企業依照法律規定，通過職工代表大會和其他形式，實行民主管理?！?983年4月1日，國務院頒發《國營工業企業暫行條例》，根據《暫行條例》，企業對國家規定的由它經營管理的國家財產依法行使占有、使用、處分的權力，企業自主地進行生產經營活動，承擔國家規定的責任。企業的獨立經營、規章制度的確立和執行、企業中廠長負責制的確立，成為了以后“承包制”中最基本的原則。

1988年2月國務院發布《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》規定：承包經營責任制，是在堅持社會主義全民所有制的基礎上，按照所有權與經營權分離的原則，以承包經營合同形式，確定國家與企業的責 、權 、利 關系，使企業做到自主經營、自負盈虧的經營管理制度。

1988年4月13日，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國所有制工業企業法》明確規定：“企業的財產屬于全民所有，國家依照所有權和經營權分離的原則授予企業經營管理權。企業對國家授予其經營的財產享有占有、使用和依法處置的權利?！薄捌髽I根據政府主管部門的決定，可以采取承包、租賃等經營責任制形式?！?/p>

至此，國家用法律形式確定了國家與企業的關系，明確了承包經營責任制的地位和作用。

三. 承包制的主要內容

承包經營責任制即發包人將自己的財產交給承包人經營，雙方達成協議，保證承包人對所有者上繳固定數額的收益，超過上繳基數的收益歸承包人支配，或者按照一定比例在雙方之間分配（吳敬璉，2010年，第129頁）。

承包經營責任制的主要內容是：企業包上交國家利潤，包完成技術改造任務，實行工資總額與經濟效益掛鉤。根據不同行業、不同企業的具體情況，承包方式主要有四種：（1）上繳利潤遞增包干，即確定上繳國家的實現利潤的金額和每年增長率，一定幾年不變的形式。它的主要特點是上繳國家利潤的量是固定的，國家財政收入有保證，超過部分可以全部留給企業；承包期限一定幾年，有利于克服企業短期行為；通過企業自身努力可以獲得比較多的企業留存資金，使企業有條件進行新產品開發和技術改造；這種方法對企業來說風險大，壓力大，促使企業把注意力轉向內部成本控制管理。（2）上繳利潤包干，即核定上繳國家的實現利潤金額，超出該金額的部分留給企業，可以一定幾年，也可以一年一包。這種辦法適用于那些利潤不高而產品又為社會所需要，處境困難急需扶持的企業。定額包干可以在短期內使一些企業休養生息，進入良性循環（董輔礽，1999年，第189頁）。由于實行這種辦法，政府的財政暫時不要求企業上交實現利潤，有時候還要為企業提供一定數額的補貼，因此實行的范圍是有限的，一般在某些應重點扶持的行業和企業中實行。（3）上繳利潤超收分成，即完成上繳利潤任務后，超過部分分成，期限可以靈活掌握。它的特點是，便于宏觀控制，國家和企業都可以從超收部分中多得，可以減少由于上繳實現利潤的金額和比率難以確定、外部市場環境難以預測帶來的問題，國家和企業的風險都較小，所以運用的范圍較大一些（董輔礽，1999年，第190頁）。但相對來說，對企業的壓力和動力也小一些。（4）微利、虧損企業的利潤包干和減虧補貼包干，即每年確定一個上交國家或者從國家獲得的補貼的金額。主要適用于微利、虧損企業。

承包制企業確定上交利潤基數時一般以前年上交國家的實現利潤金額（實行第二步利改稅的企業，是指依法繳納的所得稅、調節稅部分）為準。受客觀因素影響，利潤變化較大的企業，以承包合同簽訂前2-3年的上交國家的實現利潤的平均數為基本數。

承包的主體主要有五種形式：（1）個人承包；（2）合伙承包；（3）集體承包，即企業全體成員構成承包主體，集體承包企業，廠長是法人代表；（4）部門承包，即由部門作為承包主體，向國家承包任務；（5）企業承包企業，即以某個企業為承包主體，承包另一個企業，這種形式主要發生在盈利企業承包虧損企業。

實行承包制的企業，必須由企業經營者代表承包方同發包方訂立承包經營合同。發包方為人民政府指訂的有關部門，承包方為實行承包經營的企業。發包人可公開招標，承包人競爭承包，以引入風險機制。承包者享有國家法律、法規、政策和承包經營合同規定的經營管理自主權，同時必須按承包合同規定完成各項任務。發包方有權按承包經營合同規定，對承包方的生產經營活動進行檢查、監督，并按承包經營合同規定維護承包方和企業經營者的合法權益，并在職權范圍內幫助協調解決承包方生產經營中的困難。

四. 承包制的優勢

承包制初期顯示出來的力量很快就在1989年之后出現了大幅度的下降。但承包制的為中國國營企業改革帶來的好處還是顯而易見的。

第一，是段時期國營企業獨立運動的最大成果，是它綜合了“企業權力擴大”；“廠長負責制”；“企業獨立經營”等改革措施，并將這些措施用法律形式固定下來。例如，在計劃經濟體制下，企業的經營目標是完成上級部門下達的指令性計劃，并且通過與政府的討價還價獲取盡可能多的投入品。實行承包制后，為了確定承包目標、獲取優惠的（國家計劃內）原材料供應、獲取銀行貸款等，企業的經營目標是保證完成上繳利潤和稅金的指標；其次企業的經營目標是創造新產品和產品品牌，并且改善企業內部的經營管理，，在中國社會科學院在對403家企業進行問卷調查后，結果顯示，所有接受調查的廠長（或經理）都認為企業最主要的經營目標已經不是完成國家下達的指令性計劃。

第二，承包制促進了企業的經營方向是以市場為中心。企業與國家簽訂承包合同后，盡管企業仍然要完成國家下達的指令性計劃，而且這部分計劃的完成能得到國家在原材料方面的保障，但企業的盈利主要來源于計劃外的生產。另一方面，企業與國家的聯系變得不再緊密，尤其是“利改稅”改革實行后，國家開始思考用間接控制 的方法管理企業。

由上圖可以看出，國家對企業下達的指令性計劃越來越少，國家計劃內的生產由國家分配相應的原材料，當企業越來越多地在市場上購買原材料的時候， 到1989年，企業在市場上購買的原材料占總原材料金額的57.84%，這說明，企業的主要生產也越來越趨向市場化；企業除了完成國家計劃內生產的部分在市場上銷售的產品也就越來越多。企業在實現利潤中留存的資金越來越多時，說明企業的盈利主要來源于計劃外的生產。

第三，承包制的主要執行人是企業廠長或經理，因此，1981承包制試驗到1990制全面施行實行以來，出現了一些著名的國營企業家。例如，石家莊造紙廠廠長馬勝利、浙江省海鹽縣襯衫廠廠長步鑫生等。

這一時期的國營企業家有五個共同點：1.注重商品的質量；⒉注重商品的品牌；⒊注重企業內部規章制度的制定和執行；⒋改革原有計劃經濟體制時期的勞動力雇傭規則和工資獎金發放規則；⒌注重市場情報的搜集與調查。

因為處于改革開放初期，消費品的缺乏，人們生活中可選擇的商品不多，加之傳統計劃經濟體制時期的物資分配以及長期政治運動的影響，國民對新生商品總能表現出異常的熱情，而且，現代商業營銷手段，例如，電視、報紙廣告宣傳等剛剛出現在中國 ，因此這些企業家比較容易獲得成功和聲譽。另一方面，這些國營企業家的出現使得中國國民傳統的政治人物崇拜逐漸轉為商業領域人物的崇拜，有利于國民的商業意識的形成。

五. 承包制的缺點

第一，承包合同規定的承包期間一般只有三年，最長不超過5年，與廠長（或經理）的任職期間一樣，這就必然造成在承包期內，企業為了完成承包合同規定的指標，不愿意進行長期投資。

承包制是企業廠長（或經理）獲得了雙重身份，一方面是代表企業整體利益包括個人利益和從業員群體利益同政府討價還價，另一方面是代表政府的利益保證資本收益（董輔礽、唐宗焜、杜海燕，1995年，第119頁）；因此，企業不愿進行長期投資的行為主要表現在兩個方面：一、企業追求短期盈利的可能性，擴大投資在短期獲利的項目上，不重視企業自身設備的維護和更新，同時，還有企業將國家計劃內調撥的原材料以高價賣給非國營企業或個人，造成了腐敗行為；另一方面，如果上級部門規定的或者是承包合同規定的指標是可以談判的，企業的上級部門又不了解企業的真實經營狀況，那么廠長（或經理）的聲譽就顯得尤為重要，這就造成企業從業員能在很大程度上影響廠長（或經理）的任免，這一點，使得廠長（或經理）為了迎合從業員的預期收入，不斷地增加工資和獎金，以及諸如，福利費、物價補貼、住房補貼等福利性收入。這就造成了企業實現利潤中很大部分發放了工資，也就造成了政府財政收入的減少，這種現象被當時的研究者稱為：“工資侵蝕利潤”（戴園晨，1988年）。

第二、承包合同中的承包指標，包括上繳國家的實現利潤金額等，很難確定。承包制實行的最初兩年帶來了國家財政收入的增長，1988年和1989年的財政增長率為7.2%和13.1%。隨后，1989年到1990年中國經濟出現了一次嚴重的衰退，1990年國營企業的實現利潤比前年下降了57%，許多國營企業無法完成承包合同中規定的指標，國家體制改革委員會估計，1987年到1989年未能完成承包合同規定指標的企業占12%，1990年上升到30%。承包合同中的指標并沒有變化，而外部經濟環境出現了變化，這就造成了企業不能完成承包合同指標。因此，承包制從1987年開始實行，三、四年后，也就是1989年、1990年承包合同規定的承包期間終了前，許多企業不愿意繼續簽署承包合同。于是，上級部門開始與企業進行協商，在協商過程中，企業和上級部門共同參與承包指標的制定。上級部門對企業的情報不了解，企業為了能夠完成承包指標，一般會選擇比較低的承包指標，不同行業的企業之間以及同行業的企業之間企業實現利潤留存的金額差異很大，造成企業競爭的不平等。

第三、承包制無法解決政府對企業的行政干預過多這個問題。盡管，承包合同的基本內容是規定了上級部門與下屬企業的權利和義務，但企業的廠長（或經理）又大多是上級部門直接任命，其中94.3%的廠長（或經理）在企業黨組織內部擔任高級職務，并且有著很強的政治背景和任職經歷（董輔礽、唐宗焜、杜海燕，1995年，第167頁）。這就必然造成了上級部門對企業經營的干預，盡管“廠長責任制”和“承包制”一定程度上提高了廠長（或經理）的地位，使廠長（或經理）把主要注意力轉移到市場和企業內部經營管理上，但“這種轉移的程度取決于上級部門的態度”（董輔礽、唐宗焜、杜海燕，1995年，第118頁）。在中國社會科學院的調查中顯示：60.3%的廠長（或經理）感到企業經營中面臨的困難是非經濟性質的；5.7%的廠長（或經理）感到政府部門干預過多。

（作者單位：首都經濟貿易大學）

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